隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國預(yù)算管理及行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理中一項(xiàng)重要工作即預(yù)算會(huì)計(jì)的作用越來越突顯，政府預(yù)算會(huì)計(jì)的核算職能、反映監(jiān)督政府及行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的職能亟需得到加強(qiáng)和完善，我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷發(fā)展，也促使我國的政府預(yù)算會(huì)計(jì)工作改革勢(shì)在必行。
一、預(yù)算會(huì)計(jì)的概念和功能
新中國初期就開始使用“預(yù)算會(huì)計(jì)”概念，但學(xué)術(shù)界和政府相關(guān)法規(guī)與文件缺乏清晰而嚴(yán)格的定義，對(duì)“預(yù)算會(huì)計(jì)”與“政府會(huì)計(jì)”的關(guān)系與界限也未加以澄清，目前國際上關(guān)于預(yù)算會(huì)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)定義是：預(yù)算會(huì)計(jì)是用于追蹤撥款和撥款使用的政府會(huì)計(jì)。這個(gè)概念簡明扼要，它清楚地表明預(yù)算會(huì)計(jì)是政府會(huì)計(jì)的組成部分，其目的和功能在于追蹤財(cái)政資金的流動(dòng)——從撥款開始到付款結(jié)束，其間經(jīng)歷承諾和核實(shí)兩個(gè)階段，形成一個(gè)完整的支出周期。
預(yù)算會(huì)計(jì)的功能廣泛，從負(fù)責(zé)財(cái)政管理和預(yù)算事務(wù)的核心部門和支出機(jī)構(gòu)的角度來看，預(yù)算會(huì)計(jì)提供的信息對(duì)于三個(gè)領(lǐng)域尤其具有重大意義：有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程（財(cái)政監(jiān)督）。從預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生的關(guān)于撥款和撥款使用的信息是政府國庫等部門有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程的前提條件，同時(shí)預(yù)算會(huì)計(jì)也是衡量國庫系統(tǒng)運(yùn)作效率的關(guān)鍵尺度之一。管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府都在不同程度上從事與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的財(cái)政活動(dòng)，如貸款擔(dān)保、養(yǎng)老金計(jì)劃，這些風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)在預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)中加以記錄和報(bào)告，就會(huì)對(duì)管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)極為有利，有助于采取預(yù)防性行動(dòng)。評(píng)估政府財(cái)政狀況和財(cái)政可持續(xù)性。預(yù)算會(huì)計(jì)記錄的財(cái)政收入與支出的對(duì)比，政府資產(chǎn)與負(fù)債的對(duì)比，對(duì)于評(píng)估政府財(cái)政狀況和可持續(xù)性意義重大。
二、我國預(yù)算會(huì)計(jì)現(xiàn)狀及存在的問題，改革的背景與意義
我國現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)體系是立足于1997～1998年財(cái)政部制定發(fā)布的《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（試行）》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》的制度框架上，實(shí)施至今已近十五年。隨著財(cái)政管理和預(yù)算的改革，現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)的“不適應(yīng)性”矛盾日益突出，存在的問題和弱點(diǎn)也越來越凸顯，概括起來主要有兩方面：一是“散”，總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)相互割裂成互不關(guān)聯(lián)的“三張皮”，彼此采用不同的會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)核算方法，一方面導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失去了寶貴的可比性，另一方面導(dǎo)致財(cái)政部門和其他核心部門無法實(shí)時(shí)獲得機(jī)構(gòu)層交易信息，以致無法實(shí)現(xiàn)
有效的財(cái)政監(jiān)督；二是“缺”，大量的政府支出義務(wù)、應(yīng)計(jì)支出和財(cái)政拖欠信息游離于現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)的視野之外，而這些會(huì)計(jì)信息對(duì)于核心部門監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程、評(píng)估政府財(cái)務(wù)狀況以及管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)舉足輕重。因此現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)已難以滿足信息使用者的信息使用需求，尤其是財(cái)政管理部門履行關(guān)鍵職能的需要。
近年來，國際上許多發(fā)達(dá)國家也在大刀闊斧地推進(jìn)預(yù)算和財(cái)政管理的改革，預(yù)算會(huì)計(jì)改革是其中內(nèi)容之一，國際上主要的會(huì)計(jì)學(xué)術(shù)組織也在全球范圍內(nèi)致力于政府會(huì)計(jì)改革，以促進(jìn)更高的財(cái)政透明度，在這樣的背景下，一方面更加劇了我國預(yù)算會(huì)計(jì)改革的緊迫性，另一方面也為我們的改革提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也使得我國的預(yù)算會(huì)計(jì)改革面臨著良好的契機(jī)。
三、發(fā)達(dá)國家政府會(huì)計(jì)改革的內(nèi)容和國際經(jīng)驗(yàn)
發(fā)達(dá)國家政府會(huì)計(jì)改革大體上經(jīng)歷了兩個(gè)階段：早期和近期。早期以制度建設(shè)、整合政府會(huì)計(jì)、擴(kuò)展政府會(huì)計(jì)的覆蓋范圍為主，早期的改革為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了基礎(chǔ)。近期（20世紀(jì)80年代以來）政府會(huì)計(jì)的改革速度加快，其主線是將應(yīng)計(jì)基礎(chǔ)引入政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域、財(cái)務(wù)報(bào)告甚至預(yù)算領(lǐng)域。推動(dòng)發(fā)達(dá)國家政府會(huì)計(jì)改革的主要力量是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，在它的推動(dòng)下已有超過一半的OECD成員國在政府財(cái)政報(bào)告中采用了應(yīng)計(jì)制會(huì)，他們的實(shí)踐表明，在支持績效導(dǎo)向的政府預(yù)算改革、鑒別與控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及改進(jìn)政府對(duì)長期資產(chǎn)管理等方面，應(yīng)計(jì)基礎(chǔ)政府會(huì)計(jì)起著重要作用。隨著現(xiàn)代金融市場的日趨發(fā)展和成熟，發(fā)達(dá)國家政府會(huì)計(jì)改革又呈現(xiàn)出一個(gè)鮮明的特點(diǎn)：政府會(huì)計(jì)越來越向企業(yè)會(huì)計(jì)靠攏。許多國家正致力于發(fā)展全新的、以一般公認(rèn)會(huì)計(jì)原則為基礎(chǔ)的政府報(bào)告模式，其核心是將反映短期（年度）預(yù)算執(zhí)行情況為重點(diǎn)的財(cái)務(wù)報(bào)告，擴(kuò)展為反映長期而全面的財(cái)務(wù)狀況和營運(yùn)結(jié)果的財(cái)務(wù)報(bào)告。
雖然國際上并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的“標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算會(huì)計(jì)模式”，但發(fā)達(dá)國家在其長期實(shí)踐中發(fā)展起來的預(yù)算會(huì)計(jì)模式，對(duì)我國的改革仍有不少可借鑒之處，其中值得重視的經(jīng)驗(yàn)主要有：預(yù)算會(huì)計(jì)的全面性，以支出周期確定預(yù)算會(huì)計(jì)的核算內(nèi)容，對(duì)支出周期進(jìn)行全程式支出控制。采用2～3個(gè)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，與成本會(huì)計(jì)和績效計(jì)量系統(tǒng)相結(jié)合。在保留現(xiàn)金制的基礎(chǔ)上，對(duì)承諾階段的交易采用應(yīng)計(jì)基礎(chǔ)，對(duì)公共組織的盈利性活動(dòng)采用修正應(yīng)計(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)開發(fā)成本會(huì)計(jì)與績效計(jì)量系統(tǒng)，以提供與績效相關(guān)的信息。嚴(yán)密的財(cái)務(wù)合規(guī)性控制，既記錄預(yù)算數(shù)也記錄實(shí)際數(shù)，通過預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)對(duì)支出周期各階段進(jìn)行嚴(yán)密的財(cái)務(wù)合規(guī)性控制，以防范在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的任何可能的財(cái)務(wù)違規(guī)，確保預(yù)算執(zhí)行過程得到有效的監(jiān)控。采用準(zhǔn)則規(guī)范模式。即通過制定和發(fā)布公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的方式，對(duì)重要的會(huì)計(jì)與報(bào)告事項(xiàng)予以清晰的界定，尤其是財(cái)務(wù)報(bào)告的規(guī)范。
四、對(duì)我國未來預(yù)算會(huì)計(jì)改革的理解和判斷
預(yù)算會(huì)計(jì)改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要精心的設(shè)計(jì)和穩(wěn)妥的推進(jìn)才能取得進(jìn)展，從中國的實(shí)際出發(fā)，借鑒發(fā)達(dá)國家預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，我國現(xiàn)階段預(yù)算會(huì)計(jì)改革的基本方向應(yīng)是“發(fā)展為更為全面的預(yù)算會(huì)計(jì)”，將預(yù)算會(huì)計(jì)擴(kuò)展到全程式追蹤支出周期各個(gè)階段的交易，包括至關(guān)重要的承諾和付款階段的交易。雖然目前實(shí)施應(yīng)計(jì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的條件尚不成熟，但隨著轉(zhuǎn)向應(yīng)計(jì)基礎(chǔ)的壓力不斷增大，改革的中期目標(biāo)是引入修正應(yīng)計(jì)基礎(chǔ)以便為報(bào)告政府資產(chǎn)、負(fù)債和或有事項(xiàng)提供一個(gè)全面的框架，改革的長期目標(biāo)則是全面轉(zhuǎn)向應(yīng)計(jì)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。我國未來的預(yù)算會(huì)計(jì)改革，筆者主要有以下幾點(diǎn)主張：
