1 引 言
在失業(yè)保險(xiǎn)制度建立初期，失業(yè)保險(xiǎn)非常注重其生活保障的作用，并沒(méi)有過(guò)多地考慮失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放會(huì)影響到失業(yè)人員的就業(yè)欲望，一些國(guó)家的失業(yè)人員可以得到很可觀的物質(zhì)幫助，因?yàn)檫@些國(guó)家一般都奉行“失業(yè)保險(xiǎn)金應(yīng)基本維持原來(lái)的生活水平”的原則。比如，在德國(guó)，許多失業(yè)者可以拿到原工資６０％的失業(yè)津貼，將近２５％的人可以得到原凈工資７５％的失業(yè)津貼，加上失業(yè)保險(xiǎn)金不用納稅，失業(yè)者基本上可以維持與在業(yè)時(shí)相差不大的生活水平。如此之高的失業(yè)津貼，加上可以充分享受閑暇，嚴(yán)重阻礙了失業(yè)者的就業(yè)愿望，失業(yè)保險(xiǎn)制度因此而養(yǎng)了一大批懶漢。由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好，失業(yè)率低，這種高水平的失業(yè)保障標(biāo)準(zhǔn)尚未形成對(duì)政府財(cái)政的威脅。２０世紀(jì)７０年代石油危機(jī)爆發(fā)后，席卷西方世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得西方各國(guó)失業(yè)率急劇上升，高標(biāo)準(zhǔn)的失業(yè)保險(xiǎn)金支付日益膨脹，成為政府財(cái)政的巨大包袱。在這種情況下，各國(guó)開始重新審視失業(yè)保險(xiǎn)制度，力主將促進(jìn)就業(yè)作為其根本目標(biāo)。
另外，失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)目標(biāo)的確立其實(shí)也是就業(yè)權(quán)發(fā)展的結(jié)果。失業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)生之初，之所以沒(méi)有強(qiáng)調(diào)促進(jìn)再就業(yè)的目標(biāo)，與就業(yè)權(quán)相比生命權(quán)產(chǎn)生更晚是分不開的。起初，人們把就業(yè)視為一種謀生的手段，相應(yīng)地，也就沒(méi)有獨(dú)立的就業(yè)權(quán)，就業(yè)權(quán)被生命權(quán)所涵蓋，但是，隨著人們生產(chǎn)和生活資料的不斷豐富，人民生活不再極力依賴即時(shí)勞動(dòng)，人們對(duì)就業(yè)的認(rèn)識(shí)逐漸提高。就業(yè)不再僅僅是謀生的手段，而且是自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的一種方式；就業(yè)不再僅僅是一種義務(wù)，它也是一種權(quán)利。這樣，就業(yè)權(quán)逐漸地從生命權(quán)中分化出來(lái)。既然就業(yè)是公民的一項(xiàng)權(quán)利，國(guó)家和社會(huì)就有促進(jìn)就業(yè)的義務(wù)，自然地，在失業(yè)保險(xiǎn)中也應(yīng)該體現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)的這一目標(biāo)，規(guī)定失業(yè)人員有接受就業(yè)服務(wù)的權(quán)利。當(dāng)然，就業(yè)權(quán)并不意味著國(guó)家是唯一的義務(wù)主體，要使就業(yè)權(quán)變?yōu)楣竦囊豁?xiàng)真正的權(quán)利，勞動(dòng)者個(gè)人也應(yīng)履行相應(yīng)的義務(wù)。
2 國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度在促進(jìn)就業(yè)方面的具體做法
一些主要發(fā)達(dá)國(guó)家在２０世紀(jì)７０年代后，經(jīng)過(guò)多次對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革，逐漸將失業(yè)保險(xiǎn)制度由單純的失業(yè)后的生活救濟(jì)轉(zhuǎn)而傾向于失業(yè)預(yù)防和就業(yè)促進(jìn)。為此，采取一系列行之有效的政策措施，具體做法如下。
2.1 實(shí)行浮動(dòng)性的失業(yè)保險(xiǎn)稅制度
國(guó)外實(shí)行的浮動(dòng)性失業(yè)保險(xiǎn)征稅制度，對(duì)抑制雇主在企業(yè)不景氣時(shí)大批解雇雇員，保持企業(yè)員工工作崗位的連續(xù)性和穩(wěn)定性，緩解社會(huì)失業(yè)壓力、降低失業(yè)率有良好效果。在這方面，美國(guó)實(shí)施的浮動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)稅率制度，即“經(jīng)驗(yàn)稅率”制度最具代表性，美國(guó)實(shí)行的“經(jīng)驗(yàn)稅率”制度是指按照雇主解雇雇員的多少來(lái)確定企業(yè)繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅的稅率的高低，按照聯(lián)邦政府規(guī)定，企業(yè)為員工繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅的基本比率一般為企業(yè)工資總額的５．４％，但同時(shí)規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)繳稅率可隨失業(yè)率的提高而提高，有些州最高可達(dá)職工工資總額的１０．５％。
2.2 失業(yè)保險(xiǎn)金的給付時(shí)間不易太長(zhǎng)
失業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)一百多年的實(shí)踐證明，失業(yè)保險(xiǎn)基金的給付不可能是無(wú)限期的，應(yīng)該按照平均失業(yè)時(shí)間來(lái)合理確定失業(yè)保險(xiǎn)金的給付時(shí)間，否則會(huì)抑制失業(yè)人員尋找工作的積極性，造成“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。因此，一些發(fā)達(dá)國(guó)家將失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期限壓縮到１２個(gè)月之內(nèi)，并且還有縮短的趨勢(shì)。這樣做的目的，一方面可以保障失業(yè)人員的基本生活，另一方面有利于促進(jìn)失業(yè)人員積極尋找工作，盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。
2.3 實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)待遇與再就業(yè)行為掛鉤辦法，激勵(lì)失業(yè)者盡快再就業(yè)
如阿根廷規(guī)定失業(yè)在4個(gè)月以內(nèi)的，可獲相當(dāng)于原工資收入１００％的失業(yè)保險(xiǎn)給付，而失業(yè)期超過(guò)4個(gè)月的，失業(yè)保險(xiǎn)待遇便逐月降低，直至６４％；還有不少歐洲國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)于愿意從事比自己能力低下的工作的失業(yè)者，均給予一定的工資補(bǔ)貼來(lái)促進(jìn)就業(yè)；英國(guó)對(duì)參加培訓(xùn)并取得資格證書的失業(yè)人員，分別按資格等級(jí)增加失業(yè)保險(xiǎn)待遇；意大利對(duì)參加培訓(xùn)的失業(yè)人員提供生活補(bǔ)貼等。
2.4 失業(yè)保險(xiǎn)基金按其功能分賬戶管理，實(shí)行?？顚Ｓ?
?。保梗梗的辏n國(guó)《就業(yè)保障法》設(shè)立就業(yè)保險(xiǎn)基金賬戶、穩(wěn)定就業(yè)計(jì)劃基金賬戶和職業(yè)技能發(fā)展計(jì)劃基金賬戶，并實(shí)行分類管理。其中的鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)計(jì)劃作為就業(yè)保障制度的重要組成部分，以資助有條件和能力的失業(yè)人員創(chuàng)辦小企業(yè)，有效促進(jìn)了失業(yè)者再就業(yè)。
2.5 失業(yè)保險(xiǎn)基金優(yōu)先用于促進(jìn)就業(yè)，而不是生活保障
很多發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度明確規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金按比例用于促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防就業(yè)方面，而且用于促進(jìn)就業(yè)方面的資金比例在不斷地提高，這一點(diǎn)已經(jīng)得到很多國(guó)家的認(rèn)同。更為突出的是，一些國(guó)家提出了促進(jìn)就業(yè)優(yōu)先于失業(yè)后的生活保障這一觀點(diǎn)。如瑞典在２０世紀(jì)７０年代首先提出了“就業(yè)第一”而不是“失業(yè)津貼第一”的指導(dǎo)思想，通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)力流動(dòng)和就業(yè)安排等，實(shí)現(xiàn)所有愿意工作的人“人人有工作”，把失業(yè)救濟(jì)作為最后手段。
3 國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度在促進(jìn)就業(yè)方面對(duì)我國(guó)的啟示
綜上所述，在發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)方面，國(guó)外一些國(guó)家的具體做法取得了一定的成效，值得我們借鑒。
3.1 實(shí)行浮動(dòng)性的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率
我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)一直實(shí)行統(tǒng)一費(fèi)率制，即無(wú)論企業(yè)解雇了多少員工都交納統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，造成了解雇率低的企業(yè)對(duì)解雇率高的企業(yè)進(jìn)行無(wú)償單向補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，從而降低了整個(gè)社會(huì)資源配置效率和福利水平。因此，我國(guó)可借鑒國(guó)外和我國(guó)工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，在確定企業(yè)費(fèi)率時(shí)采取差別費(fèi)率的方法，對(duì)解雇人員較多、解雇頻率較高的企業(yè)，適當(dāng)提高企業(yè)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，從而在企業(yè)解雇員工時(shí)產(chǎn)生壓力，起到降低失業(yè)率促進(jìn)就業(yè)的作用。對(duì)于解雇人員較少的企業(yè)，則適當(dāng)降低企業(yè)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，刺激企業(yè)有效安置就業(yè)人員形成對(duì)用人企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制。
3.2 確定合理的失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限，促進(jìn)失業(yè)人員積極就業(yè)
目前世界各國(guó)的給付期限多在０天到１年之間，而我國(guó)目前規(guī)定最長(zhǎng)為２年。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，失業(yè)保險(xiǎn)金的支付期限過(guò)長(zhǎng)，容易使失業(yè)者延遲就業(yè)，加重失業(yè)保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)，降低失業(yè)保險(xiǎn)金的使用效率。鑒于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金給付時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，適當(dāng)縮短失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期限，促進(jìn)失業(yè)人員盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。
3.3 實(shí)行遞減式的失業(yè)保險(xiǎn)待遇，促進(jìn)就業(yè)優(yōu)先
我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)不得低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。在各地執(zhí)行的過(guò)程中，大多地方政府所規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取期間沒(méi)有呈現(xiàn)出遞減的趨勢(shì)，無(wú)法有效發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)的功能。如２０１２年內(nèi)蒙古呼和浩特市區(qū)，失業(yè)人員第一年每月可領(lǐng)取失業(yè)金８４０元，第二年每月可領(lǐng)取失業(yè)金７３５元。為此，我們借鑒國(guó)外的有效做法，根據(jù)失業(yè)期長(zhǎng)短支付失業(yè)保險(xiǎn)金，失業(yè)前期支付的失業(yè)保險(xiǎn)金額較高，失業(yè)后期支付較低的失業(yè)保險(xiǎn)金。在給付期內(nèi)找到持續(xù)一年以上工作者，可以直接領(lǐng)取剩余的失業(yè)保險(xiǎn)金。這樣有利于促進(jìn)失業(yè)人員盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。另外，在失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用上，應(yīng)將失業(yè)保險(xiǎn)基金首先用于促進(jìn)失業(yè)人員就業(yè)方面，在促進(jìn)就業(yè)無(wú)果時(shí)再實(shí)施其生活救濟(jì)的功能。
3.4 逐步實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金分賬戶管理
失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能在不斷地?cái)U(kuò)大，但大多數(shù)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用并沒(méi)有按照其功能劃分賬戶，尤其是我國(guó)，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金用于促進(jìn)就業(yè)方面的資金所占的比例也沒(méi)有明確的規(guī)定。為了更好地發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能，我們應(yīng)借鑒韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將失業(yè)保險(xiǎn)基金按照其功能劃分為生活保障賬戶、職業(yè)介紹賬戶、職業(yè)培訓(xùn)賬戶等。
