【摘要】本文從高校“非營利的準政府組織”角度分析了績效預算制度的供給與需求,指出了高?？冃ьA算制度供求的內(nèi)在矛盾和由此引發(fā)的制度供給結(jié)構(gòu)性失調(diào)和制度有效需求不足,并進一步研究了矛盾協(xié)調(diào)機制和制度供給基本途徑。
現(xiàn)代經(jīng)濟學與公共管理學認為,一個典型意義的社會應由政府組織、企業(yè)和非營利組織三類社會組織所構(gòu)成。我國普通高等學校屬于“事業(yè)單位”,具有“非營利性”,但不滿足西方非營利組織“民間性”和“志愿性”的核心特征,相當于準政府組織。本文正是以高校“非營利的準政府組織”特征為出發(fā)點來研究績效預算制度供給與需求。
一、績效預算與高校績效預算管理模式
績效預算是美國在1949年首次提出的,將政府預算建立在可衡量的績效基礎上,即干多少事?lián)芏嗌馘X。隨后相繼出現(xiàn)了 “項目預算”、“項目-計劃-預算”以及零基預算等方法。二十世紀九十年代以來,OECD國家推行“績效基礎預算”,又稱為新績效預算。它更強調(diào)結(jié)果導向和支出責任,其核心做法是根據(jù)活動結(jié)果來進行資源的分配?？冃ьA算已成為各國預算改革的重要參考與發(fā)展方向,我國也已引入績效預算理念?！翱冃ьA算是要闡述和明確請求撥款所要達到的目標,為實現(xiàn)這些目標而設定的計劃需要花費多少錢,以及用哪些量化指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作情況”(財政部辦公廳編《以“三個代表”主要思想為指導逐步推行公共財政框架》)。
高?？冃ьA算管理模式是以績效預算相關理論為基礎,結(jié)合高校管理實際情況而提出的。高校績效預算管理模式強調(diào)效益為宗旨,財隨事走,事因財定。以目標管理和部門預算為支柱,暢通的信息傳導與反饋渠道為保障,協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生制度與外生制度為條件,構(gòu)建起效益分析框架和績效預算管理運行模式。校內(nèi)部門提出部門項目建設目標和預算規(guī)劃;財務部門形成部門約束性預算,按照項目管理要求進行預算控制和調(diào)整,并根據(jù)項目績效評估和部門預算執(zhí)行情況考核、獎懲。該模式能促使資源配置機制轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)“目標-投入-產(chǎn)出-效果-新目標”的良性循環(huán),促進高校教育服務能力得到保全和提升。
二、高?？冃ьA算制度需求分析
我國高等教育經(jīng)費投入持續(xù)增長,籌資渠道呈多元化的趨勢。龐大的預算支出的合理性、效益性及校內(nèi)各單位預算收支的經(jīng)濟責任,引起廣泛關注和高度重視。近年來財政和教育主管部門也開始啟動了“績效預算”制度創(chuàng)新進程。
(一)制度創(chuàng)新收益
1.資金節(jié)約。高?？冃ьA算制度創(chuàng)新的基本出發(fā)點是解決“高等教育資源匱乏與浪費并存”問題,其基本收益是高等教育資源節(jié)約。高等教育服務再生產(chǎn)的資金循環(huán)過程表明,高校預算內(nèi)外資金通過各種支出科目最終歸集到辦學成本中。項目管理注重“投入-產(chǎn)出”階段的效率問題,提倡成本核算,能有效地降低政府提供公共產(chǎn)品的成本。目標管理強調(diào)“產(chǎn)出-效果”階段的有效性問題,要求績(目標)-預算-效果(結(jié)果)之間有高相關性,能促使部門科學決策,使資金使用效益提高。這兩個環(huán)節(jié)客觀上均能促進資金節(jié)約。
2.教學質(zhì)量提高?？冃ьA算引入了項目競爭和資源效益配置機制。學校戰(zhàn)略目標具體化為專項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和部門發(fā)展目標,目標管理以項目為依托,部門預算以項目為基點,從而形成“項目為載體、效益為標準”的教育資源配置機制。部門財力分配轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖扛偁?項目建設質(zhì)量和項目成效成為項目爭勝的關鍵。高質(zhì)量項目集合必然會提升高校教育教學能力,促進學校教學質(zhì)量持續(xù)提高。
3.教育科研服務能力保全。高校主要任務是提供教育科研服務,高校財務管理的生產(chǎn)性功能使教育科研服務簡單再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)得以實現(xiàn)。而生產(chǎn)性功能的核心就是績與效的高度統(tǒng)一,使高校發(fā)展進入“低投入-高產(chǎn)出-高服務能力-高收入-高投入”的良性循環(huán),實現(xiàn)教育科研服務能力保全的目標。
4.高校管理體系創(chuàng)新及責權(quán)利整合。首先,績效預算按照企業(yè)化經(jīng)營模式,建立起“公共品-公共品成本-預算”的模式,從管人轉(zhuǎn)向管事、從收支核算到成本核算,以權(quán)責發(fā)生制為基礎建立高等教育科研服務成本核算制度。其次,績效預算要求重塑學校和部門之間權(quán)利分享模式。就整個權(quán)力共享矩陣而言,學校與部門之間權(quán)力劃分不再是層級式分割。在目標管理中,學校占主導地位,但目標越具體,部門的權(quán)力越大。在部門預算的編制中,部門占主導地位,而學校依然保持著足夠的宏觀調(diào)控權(quán)。再次,績效評價取代了傳統(tǒng)的業(yè)績考核,賦予了績效預算民主化的功能。可見,績效預算是整個高校管理理念的一次革命,它必然會推進高校管理體系創(chuàng)新。
(二)制度需求主體及創(chuàng)新收益分享
績效預算制度的需求主體包括管理層、運作層和追隨層。從新型高等教育基本關系圖中可以看出,國家及其職能部門,如財政主管部門、教育主管部門是管理層制度需求主體,其主要目的是決定財政資金投入方向、規(guī)模和效益。高校管理者是操作層制度需求主體,其主要目的是通過責權(quán)利的合理安排促進資源優(yōu)化配置。學生(家長)、高校教職工、高校其他相關利益者等是追隨層制度需求主體,他們主要是期盼新制度能帶來高效率、高質(zhì)量和高收益。在創(chuàng)新收益分享中,不同主體關注不同方面的利益。
對于資金節(jié)約,一般情況下財政部門最為關注。但如果采取生均綜合定額或基數(shù)加增長模式,財政部門主要考慮財政資金的初始分配,即根據(jù)財政供給能力核定經(jīng)費、包干使用。加上監(jiān)督意愿、監(jiān)督技術(shù)和監(jiān)督力量的限制,財政部門往往不管資金的具體使用及使用效果。單位預算批復后,高校作為自主辦學主體,是教育資源實際支配者,也成了資金節(jié)約的最大收益者。
對于教學質(zhì)量提高,教育主管部門和高校管理者尤為關注,如教育部近年來開展的教育質(zhì)量評估。而實際上學生、家長和社會是高質(zhì)量教育服務的需求者和真正受益者。如學分制改革后,按照學分差別定價機制,即以教育服務質(zhì)量決定校內(nèi)教育資源配置,以教育服務質(zhì)量決定學分價格,可能會出現(xiàn)“低成本-高質(zhì)量-高價格-高回報-高投入-高質(zhì)量”的持續(xù)發(fā)展勢頭;或者讓學生享受“低投入(低成本)-高質(zhì)量-低價格”帶來的質(zhì)優(yōu)價廉。
對于教育和科研服務能力保全,高校管理者應該是最為關切。但是,即使出現(xiàn)不能保全的情況,只要不倒閉(普通高等學校倒閉的可能性畢竟很小),高校管理者和其他既得利益者就不會受到太大的影響。最大的受害者是學生、普通教職員工。學生可能面臨低質(zhì)量的服務和難就業(yè)的困境;教職員工可能面臨低收入、低社會地位、艱難的教學科研環(huán)境,甚至重新選擇學校和崗位的危險。
對于高校管理體系創(chuàng)新及責權(quán)利整合,因為主要涉及高校內(nèi)部權(quán)力和利益調(diào)整,受影響最大的是高校管理層。但最終受益者是學生、教職員工、社會和國家。
三、績效預算制度供給分析
(一)制度供給主體及供給方式
高?？冃ьA算制度供給主體包括正式主體和非正式主體。制度供給的正式主體只能是財政、教育主管部門和高校管理者。他們的區(qū)別在于該制度適用范圍是全國性、地方性或個體性。正式主體往往采取從上至下的供給方式,具有強制性、權(quán)威性和及時性。非正式主體主要是指非政府組織(學術(shù)或社會團體)、高校內(nèi)部自發(fā)性創(chuàng)新個體或群體等,往往擔當制度創(chuàng)新的發(fā)現(xiàn)者、傳播者和推動者。他們對績效預算制度的供給常常是局部、零散、緩慢和非強制性的,可能會從下至上引起制度演變。
(二)供給主體的供給意愿、能力及供給成本分擔
正式主體站在提高資金使用效益,發(fā)展國家高等教育事業(yè),更好地服務于人民和社會的立場,有強烈的供給意愿。而且它掌握著組織和調(diào)動國家、部門和社會力量的權(quán)力,因而具有較強的供給能力。另外,高?？冃ьA算制度創(chuàng)新涉及財政管理和監(jiān)督體系、高校管理體系、新型高等教育關系的塑造和完善,成本很高,非正式主體也難以承擔。因此,理論上說,沒有正式主體的主導,該制度難以供給和施行。
在正式主體中,高校管理者處于關鍵地位。由于行業(yè)不同、同一行業(yè)中個體差異很大,與其他制度供給類似,績效預算制度供給主體也往往需要分工。實踐中,財政部和省級財政部門已經(jīng)提出了一些績效預算管理的要求和原則,他們都要求更下級的管理部門提出具體方案。因為高校管理者具有信息優(yōu)勢和直接利益驅(qū)動,并扮演制度實行者和供給者雙重角色,能在制度的實行中充實供給內(nèi)容,調(diào)整供給方式、步驟和速度,能最終決定制度創(chuàng)新成敗和效益大小。而且在上層供給主體缺位的情況下,它具備獨立供給的能力。
非正式主體在制度供給中的地位很特殊。一方面,他們供給意愿可能很強,但供給能力單薄。學術(shù)研討或個體創(chuàng)新會喚起正式主體的制度供給意識,在制度供給過程中也能提出很有價值的建議和意見,但他們不具備獨立供給能力。另一方面,他們主要會對制度供給起推動作用,但由于非正式主體在供給中不可避免地存在某種程度的片面、無序甚至混亂。同時,非正式主體在制度供給成本的承擔上具有間接性,其設計的方案可能會忽視或低估制度供給的困難和成本。這些可能成為制度供給的阻力。
四、制度供求矛盾與協(xié)調(diào)
高?？冃ьA算制度創(chuàng)新過程中,制度供給是瓶頸。供給與需求的內(nèi)在矛盾延緩了制度供給。
(一)制度供求矛盾分析
高?？冃ьA算制度供求矛盾主要表現(xiàn)在三個方面。
1.供給主體與需求主體之間存在不對等現(xiàn)象。如學生、高校教職工、高校其他相關利益者是制度需求主體,而一般情況下,他們很難成為制度供給主體,或者處于弱供給地位。相反,財政主管部門、教育主管部門和高校管理者,他們處于強供給地位,但由于種種原因,其對制度需求往往并不強烈。對于非政府組織,可能成為制度供給主體,但與制度需求沒有直接聯(lián)系。
2.供給成本與創(chuàng)新收益不一致。供給成本包括制度創(chuàng)新成本和制度運作成本,制度創(chuàng)新收益包括制度創(chuàng)新成果和制度運作收益。制度供給的正式主體無疑承擔制度運作成本,但收益往往是國家、社會和高校師生。另外,制度運作成本是不確定的,每個高校差異很大,一旦制度運作成本高昂,制度創(chuàng)新風險會很大,這會導致高校管理者個體成本與收益的極不均衡。對制度供給的非正式主體而言,主要承擔制度創(chuàng)新成本,但其在創(chuàng)新成果和運作收益上分享甚微。
3.制度供給主體的供給能力與供給意愿不一致。如非政府組織和高校內(nèi)部創(chuàng)新個體,是強供給意愿、弱供給能力。高校管理者,他們代表學校,但同時又有自己的利益關注點,即使有很強的供給能力,出現(xiàn)與自己利益不一致時,可能會延遲制度供給甚至阻礙供給。上級主管部門在財政撥款占學?？偨?jīng)費比例不高或者財政撥款與項目競爭無關時,其供給意愿也不會很高。
(二)制度供求矛盾協(xié)調(diào)與制度供給路徑
1.績效預算制度供求矛盾一是導致制度供給結(jié)構(gòu)性失調(diào)。非正式主體零散的、低水平的、重復或雷同的制度供給越來越多,正式主體局部的、原則性的一般性制度創(chuàng)新已開始出現(xiàn),但制度供給仍然處于經(jīng)驗介紹、模型認知、初步摸索階段,各主體遠未達成共識、形成合力,更不必說系統(tǒng)、成熟的制度供給了。二是導致制度有效需求不足。表現(xiàn)在有強烈制度需求的學生、家長、社會和教職員工因為預算管理專門知識缺乏而供給能力弱,或者因為預算管理民主化、法制化進程滯后而難以參與制度供給;有制度供給職責和供給能力的國家主管部門和高校管理者又因為創(chuàng)新的高成本和高風險與部門利益、官員利益不匹配而無供給意愿。
2.要解決上述問題,必須建立制度供求矛盾協(xié)調(diào)機制。該機制的主要內(nèi)容和近期目標是:在資源優(yōu)化配置與高校持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新目標下,加快高校預算管理法制化和民主化進程,以制度供給正式主體為主導,激勵非正式主體創(chuàng)新并借鑒其成果,合理安排創(chuàng)新層次和成本分擔,形成制度創(chuàng)新協(xié)力群體,促進高?？冃ьA算制度創(chuàng)新盡快進入方案設計和試點改革階段。
3.制度供給的基本路徑。完全意義上的西方新績效預算管理理念在我國高校管理中適用還有相當長的路要走。我們只有充分肯定歷年來高校預算管理改革成果并以此為基礎和依托,堅持“效率優(yōu)先、結(jié)果導向”原則,總體安排,分步推進。首先,國家主管部門必須在政策導向、學術(shù)交流、技術(shù)引進、信息管理、軟件開發(fā)等方面繼續(xù)發(fā)揮主導作用;其次,高校管理者應該利用其基層創(chuàng)新主體的信息優(yōu)勢,形成共識、積極試點、強力推行,在實踐中不斷改善制度運行環(huán)境和制度供給的深層次開發(fā);再次,廣泛汲取群眾和社會創(chuàng)新成果,教育和培訓制度需求主體,使非正式供給主體有機會和能力參與績效預算制度的供給過程。
作者：王麗萍 張澤明
