【摘要】本文介紹了行政事業(yè)單位國有資產的內涵及特征,歸納了目前我國行政事業(yè)單位國有資產管理缺失的表現(xiàn)及成因,并提出了相應的對策、建議。
一、行政事業(yè)單位國有資產的特點
行政事業(yè)單位國有資產是指由行政事業(yè)單位占有、使用的,在法律上確認為國家所有,能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。包括國家撥給行政事業(yè)單位的資產,行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運用國有資產組織收入形成的資產,以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產,是確保行政機關正常運轉和事業(yè)單位事業(yè)發(fā)展的重要物質基礎。它們分布在行政管理、公檢司法、科研教育、文化衛(wèi)生和部隊等各個系統(tǒng),而這些系統(tǒng)是各級政府保證國家機器正常運轉的、不可缺少的職能部門,擔負著社會管理、社會進步和國家安全等繁重的社會任務。其內在特征為:
(一)配置領域的非生產性
從社會范圍來看,非經營性資產主要分布在非生產領域的各種組織中,如黨政機關、文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)單位、各種人民團體等等。
(二)使用目的的服務性
由于行政事業(yè)單位國有資產主要配置于社會的非生產領域,其作用在于保證行政事業(yè)單位各項工作能順利開展,因此行政事業(yè)單位國有資產的使用不應以營利為目的,只能以服務為根本目的。
(三)資金的補償、擴充的非直接性
行政事業(yè)單位國有資產消耗資金的補償來源和為適應行政事業(yè)單位的發(fā)展而擴大非經營性國有資產規(guī)模的資金來源,不可能從行政事業(yè)單位國有資產使用的結果中獲得,只能來源于經營性國有資產的收益轉移和各種財政收入的行政、事業(yè)費預算支出。行政事業(yè)單位國有資產的規(guī)模及其擴張速度,只能以經營性國有資產的規(guī)模適度和不斷發(fā)展為前提。因此,行政事業(yè)單位必須節(jié)約、有效地使用國有資產,并盡可能地強化國有資產使用者的節(jié)約意識和經營核算意識。
(四)占用、使用的無償性
由于行政事業(yè)單位國有資產主要配置在非生產領域,在使用的目的上具有廣泛的服務性,因此,這部分國有資產在占用、使用過程中的重點是保證其實物形態(tài)的完好無損,以滿足順利、有效地開展行政事業(yè)工作的需要。這一點不同于經營性國有資產的要求,經營性國有資產不僅要保值,而且必須不斷增值。
二、我國行政事業(yè)單位國有資產管理缺失的表現(xiàn)
行政事業(yè)單位資產主要是財政撥款,由行政事業(yè)單位占用,不像企業(yè)單位的管理,有一整套的會計、實物管理制度,也不像企業(yè)一樣資產經營與經濟效益直接相連。到目前為止,還缺乏相應的政策和立法,所以造成了行政事業(yè)單位國有資產管理的缺失,具體表現(xiàn)為:
(一)違反財務制度規(guī)定,隨意增加
開支
由于財政對各行政事業(yè)單位的支出不審查,所以有的行政事業(yè)單位隨意增加開支,不按財務制度的有關規(guī)定做賬。如,2003年,進行國有資產年審時,發(fā)現(xiàn)有的行政事業(yè)單位多提職工福利基金。
(二)管理混亂,處置隨意
行政事業(yè)單位領導對本單位資產不經審批,自行處置、擅自轉讓、高評低賣國有資產的現(xiàn)象時有發(fā)生,造成國有資產流失,嚴重敗壞了黨風建設。
(三)重購買、輕管理
對實物資產管理缺乏嚴格的驗收審批、使用和保管制度,責任不落實,造成財產損壞、丟失無人追究的結果。
(四)將節(jié)余的資產投入企業(yè)
對外投資隨意性很大。由于重投入、輕管理,其所投資開辦的企業(yè)的效益普遍不好,造成國有資產的流失。如,有一家區(qū)級行政事業(yè)單位,不光虧損了投入企業(yè)的48萬元資本金,還承擔了539萬元的連帶責任。
(五)列收列支挪用資金
有些行政事業(yè)單位在國有資產管理中,存在列收列支挪用專項資金的問題,這些行政事業(yè)單位通過所屬單位轉撥資金,形成對外投資,挪用專項資金。
(六)將現(xiàn)有的職能轉向企業(yè)
有些行政事業(yè)單位將現(xiàn)有的職能轉向企業(yè),使原本的財政收入轉為經營性收入。
三、對國有資產管理缺失的主要原因分析
筆者認為,出現(xiàn)以上現(xiàn)象的原因具體有以下幾個方面:
(一)管理機構不健全,管理人員缺乏
目前,絕大多數(shù)行政事業(yè)單位是由財務處(科)兼管國有資產,財務人員兼職負責這項工作,但兼職財務人員的變動較為頻繁。還有個別單位把國有資產片面理解為就是固定資產,以人員緊缺為由讓不懂業(yè)務的辦公室后勤人員分管這項工作。這種狀況與國有資產管理的專業(yè)性要求相距甚遠,使國有資產管理的許多工作無法真正落到實處,資產缺乏監(jiān)管力度。
(二)管理手段落后,效能不高
行政手段仍然占主導地位,與市場的調節(jié)機制之間尚未有機結合,資產使用的職責機制、監(jiān)督機制和績效評價機制缺乏,許多該處置的資產得不到及時處置。受部門利益的驅動,各單位不斷向財政要錢投資興建或購置資產,造成資產的低效使用,影響了資產管理的效能及運轉效率。
(三)制度建設滯后,管理不規(guī)范
現(xiàn)有的《行政事業(yè)單位國有資產管理辦法》主要是針對存量資產的管理,而對資產形成這樣一個重要環(huán)節(jié)缺少有效的規(guī)范。國有資產管理的法律、法規(guī)以及政策、措施建設滯后于資產質量、數(shù)量、結構的變化。有的資產配備辦法和標準已沿用多年,有的資產尚無有效的管理辦法,沒有根據(jù)改革發(fā)展形勢和市場經濟的要求,適時建立和完善法規(guī)、規(guī)章,造成資產管理的不規(guī)范。
(四)行政事業(yè)單位的資產調劑困難,
社會化利用程度低,閑置浪費損失現(xiàn)象嚴重
一些使用單位對本單位的資產沒有承擔起相應的責任,使購置的資產沒有得到充分利用,有的甚至長期被閑置。如有的單位購置計算機后,因其在技術上已經落伍,使用不久就閑置不用;與此同時,還有不少單位因缺乏資金,買不起設備,政府主管部門又無力進行調劑。行政事(下轉第65頁)(上接第63頁)業(yè)單位資產占用上存在的“苦樂不均”和無力把閑置資產“盤活”的狀況是造成行政事業(yè)單位資產重復購置、國家撥付的行政事業(yè)費一增再增,但仍不敷需要的重要原因之一。
四、完善國有資產管理的對策建議
為了充分發(fā)揮行政事業(yè)單位國有資產應有的作用,必須采取有效措施,解決行政事業(yè)單位資產管理中存在的問題,建立起適應改革開放新形勢需要的行政事業(yè)單位國有資產的管理辦法。
(一)加強相關的法制建設
行政事業(yè)單位的國有資產管理除按照《行政事業(yè)單位國有資產管理辦法》、《事業(yè)單位非經營性資產轉經營性資產實施辦法》外,還應象制定《預算法》那樣,國家應制定一部行政事業(yè)單位國有資產管理方面的法規(guī),以立法的形式對行政事業(yè)單位占用的國有資產進行管理。并根據(jù)行政事業(yè)單位的不同特點,制定執(zhí)法細則,進行科學、嚴密的規(guī)范,使行政事業(yè)單位的國有資產管理權責統(tǒng)一,有章可循,有法可依。
(二)完善基礎管理
主要應建立以下制度:1.建立健全包括清產核資、資產評估、產權界定、產權登記、產權轉讓、資產報告和監(jiān)督考核的規(guī)章制度,嚴格按章辦事,規(guī)范資產管理行為。2.建立對資產質量指標進行動態(tài)監(jiān)測的臺賬和報表制度,對國有資產的負債率、風險程度、不良資產、獲利能力等質量指標進行動態(tài)監(jiān)測。3.建立非經營性資產轉經營性資產的審批、有償使用以及收益分配制度,按規(guī)定收取占用費,提足折舊,以對資產進行補償。對經營性資產的收益應納入單位綜合預算、統(tǒng)一管理。
(三)樹立正確的理財思想,克服重收入、輕支出、輕管理的觀念
無論是財政部門還是相關的職能部門以及行政事業(yè)單位,都應樹立收支管并重、以支促收、以管減支的觀念。要像重視收入一樣,重視財政開支和國有資產管理,加強國有資產管理,減少財政的各項支出。
(四)建立閑置國有資產調劑市場
通過建立閑置國有資產調劑市場,充分發(fā)揮管理國有資產的調配職能。建立閑置國有資產調劑市場,為供需雙方提供信息和服務,調劑余缺、盤活存量,促進國有資產的合理流動,使存量資產得以發(fā)揮最大效率。
(五)加強國有資產管理人員的培養(yǎng),
使國有資產管理工作規(guī)范化、科學化、專業(yè)化
參照其他行業(yè),實行資格考試,持證上崗,加強繼續(xù)教育和證件年鑒工作。加強對國有資產管理人員業(yè)務素質和專業(yè)水平的培養(yǎng),使其盡快適應市場經濟的需求。對人員的培養(yǎng)要從兩個方面進行,既要加強對現(xiàn)有人員的培養(yǎng),使他們能夠適應在向市場經濟轉換條件下管理國有資產的需要,還要注意吸收新鮮血液,培養(yǎng)管理隊伍的新生力量,這也是加強國有資產管理工作的根本。要強化業(yè)務知識學習,包括國有資產管理、會計基礎、財務管理和法律法規(guī)等內容的學習。
(六)大力加強主管部門、財政部門、審計部門和國有資產管理部門監(jiān)督檢查力度
嚴格執(zhí)行政府采購的有關制度,實行公開招標,公平競爭,對于汽車等固定資產的維修及保險等實行定點維修、保險等制度。定期對行政事業(yè)單位財務收支情況進行審計:固定資產的購置是否進行政府采購;設備的購置支出與國家撥款及固定資產增減是否匹配;創(chuàng)收收入是否及時入賬,其開支用途是否合理合法;是否嚴格控制行政事業(yè)單位票據(jù),制止多頭開戶,實行預算內、外資金綜合預算,堵塞賬外資金,防止國有資產流失。特別是對固定資產要定期進行實地抽查,發(fā)現(xiàn)問題要嚴肅處理:對發(fā)現(xiàn)的各種違法、違紀,損害國有資產權益的問題,屬于單位內部管理不嚴的,責令其限期整改;屬于單位領導和有關責任人的,要根據(jù)性質給予必要的經濟處罰,同時配合有關部門給予黨紀、政紀處分;對不按規(guī)定履行有關報批手續(xù)的,依法收繳其有關資產及所得收益。同時,對檢查出來的重大典型問題報呈有關領導批準,進行公開曝光,通報批評,真正作到執(zhí)法必嚴,違法必究。
作者：張瑞麗
