城市和鄉(xiāng)村是兩個具有不同內(nèi)涵的區(qū)域，在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生活方式等方面存在很多差異。在我國，城市人口眾多，擁有現(xiàn)代化的工業(yè)，而農(nóng)村單純發(fā)展農(nóng)業(yè)，技術(shù)落后，同時為城市服務(wù)、為工業(yè)服務(wù)，這就形成了以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟和以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主的農(nóng)村并存的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)局面。但城市和鄉(xiāng)村在對立與矛盾的同時，彼此相互依存、相互影響，具有協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求。這種城鄉(xiāng)經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代經(jīng)濟、社會的發(fā)展越來越不適應(yīng)。在城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系越來越緊密的今天，消除二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，加強城市與鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系和相互作用是必然的發(fā)展趨勢。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是我國完善社會主義市場經(jīng)濟體制，全面建設(shè)小康社會的重大舉措，也是逐步改變我國區(qū)域城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，從根本上解決“三農(nóng)”問題的重大創(chuàng)舉。這既是一個需要深入研究的理論問題，也是一個亟待解決的現(xiàn)實問題。
2009年6月，國務(wù)院正式批準實施了《關(guān)中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃明確賦予西安“國際現(xiàn)代化大都市”地位，把西安的發(fā)展提升到全國和西部大開發(fā)的戰(zhàn)略層面。為著力打造西安國際化大都市，必須加快推進西安城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。
一、西安城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀
改革開放以來，西安市經(jīng)濟快速發(fā)展，綜合實力顯著增強，1978年生產(chǎn)總值為25.35億元，到2010年增加到3241.69億元，經(jīng)濟總量有了大幅度的提升。改革開放以來，西安經(jīng)濟總量以年均12.1%的高速度增長，比全省平均增幅高1.7個百分點，比全國平均增幅高2.3個百分點。從2001年開始，西安生產(chǎn)總值連續(xù)7年保持了13%以上的速度，增長速度明顯加快，經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性明顯增強。
但從另一方面來看，西安市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還較為明顯。從農(nóng)村人口所占的比重看，西安市農(nóng)村人口所占的比重較大。2010年全市總?cè)丝跒?47.41萬人，其中農(nóng)業(yè)人口405.17萬人，占總?cè)丝诘?7.8%。從城鄉(xiāng)居民收入差距來看，西安市城鄉(xiāng)居民的收入水平差距較大，2010年全市城鎮(zhèn)居民可支配收入為22244元，而農(nóng)民純收入僅為7750元，城鄉(xiāng)相差1.87倍。
總體上來看，隨著西安市經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民的收入與生活水平有了顯著的提高，小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施得到了改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)等有了一定的發(fā)展，說明西安市己經(jīng)基本具備加速城鄉(xiāng)一體化進程的物質(zhì)條件和發(fā)展的外部環(huán)境。城鄉(xiāng)一體化的進一步發(fā)展將有利于推進國際性現(xiàn)代化大城市進程，有利于加速提高整個西安的城鎮(zhèn)化水平和小康社會建設(shè)進程。
二、西安城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在的主要問題及原因
近年來西安經(jīng)濟快速發(fā)展，綜合實力顯著增強，為縮小城鄉(xiāng)差距奠定了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，由于存在城鄉(xiāng)二元體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距不斷擴大，使得西安城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在一些問題。
1、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目的是縮小城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距。但是，這幾年西安城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距在不斷擴大（見表１、表２）。從下表可以看出城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距、收入差距基本呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢，只有到2010年，農(nóng)民人均純收入23.5%的漲幅首次超過城鎮(zhèn)居民17.3%的漲幅。造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、差距較大的根本原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制還沒有完全突破，城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展沒有建立起內(nèi)在的有機聯(lián)系，致使工業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶動力不強。
2、城鄉(xiāng)社會發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)社會發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)在在教育、就業(yè)、住房、基礎(chǔ)建設(shè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障方面，農(nóng)村遠遠落后于城市。城鄉(xiāng)社會發(fā)展不平衡的原因在于長期以來形成的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，這是對農(nóng)業(yè)部門的制度性歧視。二元結(jié)構(gòu)體制一方面是城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度，事實上將城鄉(xiāng)居民分成了兩種不同的社會身份，農(nóng)民無法享受到與城市居民同等的福利制度和社會保障。另一方面，在社會保障體制方面，像教育、就業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，對城市和農(nóng)村實行區(qū)別對待。國家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類社會保障，而農(nóng)民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障。
3、對農(nóng)村的歧視性政策依然存在。長期以來，在政策上重視城市，而對農(nóng)村實行歧視性政策，這種歧視性政策主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在財政投資方面傾向于城市。像投資、教育、醫(yī)療、公共設(shè)施、社會保障等方面，占人口多數(shù)的農(nóng)村被分配很少的資源。2010年全市固定資產(chǎn)投資3250.56億元，農(nóng)村投資只有145.64億元，僅占全社會總投資的4.48%；第二，在金融政策方面偏好城市，吝嗇農(nóng)村。農(nóng)村金融機構(gòu)從自身利益的最大化出發(fā)，給優(yōu)質(zhì)企業(yè)、優(yōu)良行業(yè)、優(yōu)良產(chǎn)業(yè)較多的信貸支持，導(dǎo)致農(nóng)村的資金大多流向城市金融系統(tǒng)，轉(zhuǎn)貸到城市和工業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村信貸支持嚴重不足；第三，由于存在工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，農(nóng)村創(chuàng)造的一部分價值被轉(zhuǎn)移到城市，擴大了城鄉(xiāng)居民收入水平、消費水平的差距，也使城鄉(xiāng)發(fā)展水平的差距拉大；第四，農(nóng)村土地的廉征貴賣，農(nóng)民蒙受了很大的損失。
4、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱。由于長期以來對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，存在功能布局不合理、設(shè)施共享性差等問題。農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)能源、交通、郵電、農(nóng)田水利、供水供電、商業(yè)服務(wù)、園林綠化等生產(chǎn)生活條件比較滯后，農(nóng)業(yè)機械化水平低，現(xiàn)有農(nóng)田水利工程大多嚴重老化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施如排水設(shè)施、垃圾處理等設(shè)施嚴重匱乏，造成農(nóng)村居住環(huán)境差，嚴重影響了居民的生活；生活設(shè)施落后，雖然公路基本實現(xiàn)了村村通，但約20% 左右的行政村主干道仍然是沙石路面?；A(chǔ)設(shè)施不完善，影響了城市和鄉(xiāng)村之間資源的流通，影響了城鄉(xiāng)的良性互動、融合發(fā)展。
5、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性不強。當前，西安城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一個顯著特征就是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性不強、融合性差，沒有在城鄉(xiāng)之間形成相互協(xié)作、良性互動的產(chǎn)業(yè)關(guān)系。其原因是以勞動密集型為主的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與以知識密集型、資金密集型為主的城市產(chǎn)業(yè)之間難以產(chǎn)生相互依存關(guān)系，進而無法形成產(chǎn)業(yè)集群。再加上多年來形成的思維定勢和政策慣性，認為在城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)就是發(fā)展現(xiàn)代化工業(yè)和服務(wù)業(yè)，在農(nóng)村就是加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，這種片面思維和政策弱化了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)良性互動差，一體化發(fā)展難。
三、西安市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑選擇
城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是一個復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟和社會的方方面面，因此，必須統(tǒng)籌兼顧，針對西安市城鄉(xiāng)一體化中存在的問題，緊密結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展實際，探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效路徑，實現(xiàn)城市與農(nóng)村互促互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。
1、構(gòu)建城鄉(xiāng)互動產(chǎn)業(yè)格局，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心是城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化，城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化是城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)和前提，決定著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程和實現(xiàn)程度。城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化就是加強城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟聯(lián)系，強化合作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的相互聯(lián)系、相互依存、良性互動的關(guān)系。應(yīng)立足本地的資源優(yōu)勢，更好的發(fā)揮城市的極化和擴散效應(yīng)，使城市帶動周圍的鄉(xiāng)村全面發(fā)展，以工支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，發(fā)揮城市的輻射帶動作用，用城市比較先進的技術(shù)、管理方法帶動周圍農(nóng)村發(fā)展，逐步壯大農(nóng)村經(jīng)濟，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。同時，城鎮(zhèn)要利用自身的比較優(yōu)勢，探索優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展模式，做強特色板塊，探索區(qū)域合作聯(lián)動機制，加快融入城市群經(jīng)濟圈展，探索城鄉(xiāng)互動發(fā)展的新路子，增強城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展活力。實踐中，要充分發(fā)揮城市和農(nóng)村的發(fā)展活力，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)間自由流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展。
2、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。城市和鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，是城鄉(xiāng)一體化的一個重要特征。城鄉(xiāng)之間發(fā)達的城市網(wǎng)絡(luò)、健全社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和空間組織優(yōu)化等是城鄉(xiāng)一體化的重要條件和標志。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村作為一個復(fù)雜的綜合體，為促使其逐步演變成城鄉(xiāng)有機結(jié)合的整體，必須在本區(qū)范圍內(nèi)通過要素的自由流動和人為的調(diào)整，達到城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟、社會、生態(tài)以及城鄉(xiāng)空間的融合發(fā)展。我國長期實行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，在城市規(guī)劃觀念上是以城市為中心，空間布局不盡合理，缺乏對城鄉(xiāng)空間的協(xié)調(diào)安排和城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌考慮，不利于城市輻射功能的發(fā)揮。而且不同區(qū)（縣）、市都有自己的規(guī)劃，相互之間難以形成統(tǒng)一的整體，空間布局更顯混亂。因此，制定城鄉(xiāng)一體化空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，把空間布局和產(chǎn)業(yè)布局緊密結(jié)合起來，使城鄉(xiāng)空間演變有序進行，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)梯度布局和集群發(fā)展，發(fā)揮城市的輻射功能，逐步形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補、相互促進、布局協(xié)調(diào)的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，帶動中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
3、基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)一體化的一個重要特征。以政府為主導(dǎo)，公平配置公共資源，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)生活水平和公共服務(wù)的差距。針對農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生、科技、公共設(shè)施等資源缺乏等現(xiàn)實問題，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，不斷加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)平臺，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會事業(yè)均衡發(fā)展。一是完善城鄉(xiāng)一體的基本民生性服務(wù)，如社會救助、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老保障等。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，如公共文化、科學(xué)技術(shù)、公共教育、公共衛(wèi)生、人口控制等。堅持公共教育資源向農(nóng)村和偏遠山區(qū)傾斜，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)中小學(xué)布局，優(yōu)化教育資源配置，確保城鄉(xiāng)學(xué)生平等的接受優(yōu)質(zhì)教育。建立城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)協(xié)作機制，提高基層的服務(wù)能力，建立城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。加快農(nóng)業(yè)科技推廣與應(yīng)用；三是完善公益基礎(chǔ)性服務(wù)，如公共設(shè)施、生態(tài)維護、環(huán)境保護等，加大對農(nóng)村公共設(shè)施的投入，加強對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護；四是建立城鄉(xiāng)一體的公共安全制度，如生產(chǎn)安全、消費安全、社會治安、國防安全等。發(fā)揮政府、市場以及社會等多方面的作用，形成基本公共服務(wù)多元提供的有效模式。
4、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)一體化。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化發(fā)展，是城鄉(xiāng)一體化的一個重要的價值趨向和理念。推進城鄉(xiāng)一體化，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建設(shè)可持續(xù)承載的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，真正做到既要“金山銀山”，又要“碧水藍天”。生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量關(guān)系到今后的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量越來越成為吸引外來投資的重要祛碼。而且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，隨著人們生活水平的提高，人們越來越關(guān)注生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量?？梢哉f，加強城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)，加大環(huán)境保護力度，不僅可以造福子孫后代，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要方面。
