【摘要】近年來,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,績效審計(jì)在我國也逐漸引起了人們的重視。但從嘗試的情況看,我國開展政府績效審計(jì)還面臨著許多問題,也正是這些問題阻礙了績效審計(jì)在我國的快速發(fā)展,構(gòu)成了我國政府績效審計(jì)的瓶頸。本文就此作一分析并提出相應(yīng)的對(duì)策。
績效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的重要組成部分,是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步形成的一種新型審計(jì),它與傳統(tǒng)審計(jì)共同構(gòu)成具有更高審計(jì)目的、更廣泛審計(jì)內(nèi)容的現(xiàn)代審計(jì)體系。政府績效審計(jì)是檢查一個(gè)國有部門或企業(yè)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),對(duì)其管理和運(yùn)用其資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行評(píng)價(jià),以明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任、提高經(jīng)濟(jì)效益的一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。在美國、英國、加拿大、瑞典等國家,績效審計(jì)在政府審計(jì)中占有相當(dāng)大的比重。
一、我國政府績效審計(jì)的瓶頸
(一)審計(jì)監(jiān)督體制不合理
我國憲法規(guī)定,國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),國家審計(jì)署隸屬于國務(wù)院,地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受國家審計(jì)署和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo),且以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主。這種政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政主導(dǎo)型審計(jì)管理體制使政府行政權(quán)力比較集中,在很大程度上制約了審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使其監(jiān)督職能,在這樣的機(jī)制背景里開展績效審計(jì),難免會(huì)出現(xiàn)“自己審計(jì)自己”的尷尬局面。審計(jì)監(jiān)督的主要對(duì)象——財(cái)政部門既是預(yù)算編制者,又是預(yù)算執(zhí)行者,因缺乏內(nèi)部制衡機(jī)制,沒有開展績效審計(jì)的內(nèi)在需求和動(dòng)力,壓縮了政府績效審計(jì)發(fā)展的空間。
(二)審計(jì)監(jiān)督程序不科學(xué)
目前,審計(jì)機(jī)關(guān)接受的審計(jì)任務(wù)絕大部分是“事后審計(jì)”。審計(jì)的結(jié)果往往只能是一堆看似“動(dòng)真格”的無用數(shù)據(jù),結(jié)果是績效審計(jì)審而無績,績而無效。若這種事后監(jiān)督的執(zhí)法程序不改善,對(duì)審計(jì)出的問題沒有明確的責(zé)任追究機(jī)制,即便是績效審計(jì)開展得再好,最終也難逃放空炮的結(jié)局。因此,改變“事后審計(jì)”的監(jiān)督程序,積極開展“事前審計(jì)”“事中審計(jì)”,建立明確的責(zé)任追究機(jī)制已勢在必行。
(三)績效評(píng)價(jià)體系不完善
政府績效審計(jì)在我國是一種新興的審計(jì),起步較晚,目前還沒有建立完善的績效評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)存在很大的局限性,即只有財(cái)務(wù)指標(biāo),沒有非財(cái)務(wù)指標(biāo);只有歷史指標(biāo),沒有未來價(jià)值指標(biāo);定量指標(biāo)多,定性指標(biāo)少;綜合性指標(biāo)多,單項(xiàng)指標(biāo)少,缺乏“預(yù)警”指標(biāo)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也沒有統(tǒng)一的規(guī)范,有關(guān)的法律、法規(guī)、公認(rèn)的管理實(shí)務(wù)準(zhǔn)則等不詳細(xì),審計(jì)機(jī)關(guān)在評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí),要么自己設(shè)計(jì)某種標(biāo)準(zhǔn),要么借鑒管理當(dāng)局制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn),由于政出多門,標(biāo)準(zhǔn)本身很不完善,甚至標(biāo)準(zhǔn)之間相互矛盾,這給審計(jì)人員客觀公正地提出評(píng)價(jià)意見增添了麻煩和困難,難免會(huì)影響到績效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。
(四)績效審計(jì)證據(jù)難獲取
績效審計(jì)的具體分析工作是建立在評(píng)價(jià)所收集資料基礎(chǔ)之上的。審計(jì)資料包括關(guān)于收入、支出、資源、資產(chǎn)方面的財(cái)務(wù)資料;組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營活動(dòng)的背景資料;經(jīng)營目標(biāo)等目標(biāo)資料;被審計(jì)單位完成目標(biāo)的各種方法、利用各種方法完成目標(biāo)程度的活動(dòng)資料;被審計(jì)單位為了有效地完成目標(biāo)而采取的程序和控制措施如計(jì)劃、財(cái)務(wù)控制、管理信息系統(tǒng)等資源資料。除此之外,審計(jì)人員還必須收集關(guān)于嚴(yán)重鋪張浪費(fèi)、效率低、效果差的證據(jù)。充分、適當(dāng)審計(jì)證據(jù)的獲得是實(shí)施績效審計(jì)的基礎(chǔ),而績效審計(jì)的重大難題恰恰在于審計(jì)資料難以收集。同時(shí),由于目前績效審計(jì)沒有審計(jì)準(zhǔn)則和程序可供遵循。沒有統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用的技術(shù)和方法也相當(dāng)靈活,使得證據(jù)的搜集和評(píng)價(jià)多種多樣,從而增大了審計(jì)結(jié)果的不確定性,加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
(五)審計(jì)人員素質(zhì)難適應(yīng)
審計(jì)人員的素質(zhì)和水平直接影響著績效審計(jì)質(zhì)量的高低。績效審計(jì)的目標(biāo)是尋求提高績效的途徑并鼓勵(lì)和幫助被審計(jì)單位采取必要的措施以改進(jìn)系統(tǒng)及控制措施。因此,績效審計(jì)需要多樣化和創(chuàng)新方法,需要多學(xué)科的知識(shí)。審計(jì)人員在開展政府績效審計(jì)時(shí)需具備相應(yīng)的獨(dú)立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)所要求的勝任能力的含義外,還要求審計(jì)人員具有不同于一般的政府工作人員的才能和更加專門的專業(yè)知識(shí)。即要掌握一定的宏觀經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理等方面的知識(shí),以便在評(píng)議政府業(yè)績時(shí)形成深刻而中肯的判斷。國家審計(jì)機(jī)關(guān)20年來一直以執(zhí)行財(cái)務(wù)審計(jì)為主,審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一,視野相對(duì)狹窄,缺乏評(píng)價(jià)政府工作績效的意識(shí)、知識(shí)及技術(shù)技能,這難以適應(yīng)績效審計(jì)的要求。
二、完善我國政府績效審計(jì)的對(duì)策
(一)建立適合國情的審計(jì)監(jiān)督體制
我國現(xiàn)行的行政型審計(jì)體制模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物,它在很大程度上限制了國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性,為此應(yīng)改革現(xiàn)行審計(jì)體制模式,使之向司法型模式發(fā)展。在司法型審計(jì)模式下,中央審計(jì)機(jī)關(guān)歸全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo),對(duì)各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。設(shè)立審計(jì)院,隸屬全國人大常委會(huì),與法院、檢察院并行構(gòu)成“一府三院”。政府審計(jì)工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的財(cái)政支出項(xiàng)目上,專司對(duì)國家財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督。這樣,審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全分離,而直接對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé),審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門,對(duì)各級(jí)政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督;既有審計(jì)權(quán),又有審計(jì)處理處罰權(quán);既確保了審計(jì)的權(quán)威性,又增強(qiáng)了審計(jì)的獨(dú)立性,更重要的是,改變了當(dāng)前我國審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行“權(quán)力制約”時(shí)自身權(quán)力不足或權(quán)力不能完全到位的狀況,從而使審計(jì)權(quán)力真正落到實(shí)處。
(二)健全完善績效審計(jì)法規(guī)體系
我國現(xiàn)行的政府審計(jì)法規(guī)體系包括《審計(jì)法》及相關(guān)法律(如與審計(jì)法配套的行政處罰法、刑法等)、審計(jì)法實(shí)施條例和國家審計(jì)基本準(zhǔn)則等。這些規(guī)范體系存在著層次不明、界限不清、重復(fù)設(shè)置等問題。因此,要不斷根據(jù)政府績效審計(jì)中出現(xiàn)的新情況、新問題,繼續(xù)探索和完善我國現(xiàn)行審計(jì)規(guī)范體系,同時(shí),還應(yīng)體現(xiàn)與國際慣例接軌的原則,反映國際經(jīng)濟(jì)一體化的要求。主要從三個(gè)層面上做好工作。第一個(gè)層面,制定《政府績效審計(jì)法》,從立法上給予規(guī)范,維護(hù)政府審計(jì)的權(quán)威性;第二個(gè)層面,制定《政府績效審計(jì)準(zhǔn)則》,通過一系列的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則來規(guī)范政府績效審計(jì)的實(shí)施程序,包括計(jì)劃、執(zhí)行、報(bào)告、評(píng)價(jià)等方面;第三個(gè)層面,制定《政府績效審計(jì)執(zhí)業(yè)規(guī)則》,加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)的要求,提高審計(jì)隊(duì)伍的整體水平。通過以上三個(gè)方面的努力,將政府績效審計(jì)從法制、法規(guī)的高度上加以重新定位。
(三)規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),建立評(píng)價(jià)體系
政府績效評(píng)價(jià)體系是由評(píng)價(jià)客體、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)論等內(nèi)容構(gòu)成的系統(tǒng),是衡量被審計(jì)單位績效高低的尺度。我國長期以來未能形成一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),給我國的政府績效審計(jì)工作的開展帶來一定困難。結(jié)合我國現(xiàn)階段的審計(jì)工作水平,審計(jì)署應(yīng)盡快建立一套完整的、可操作性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。政府績效審計(jì)的對(duì)象千差萬別,因此衡量審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一,因此在建立指標(biāo)體系時(shí),應(yīng)考慮績效評(píng)價(jià)的特殊性,將定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合。定性標(biāo)準(zhǔn)包括國家的法律法規(guī),黨和政府的各項(xiàng)方針、政策,主管部門有關(guān)規(guī)定等;定量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括政府預(yù)算、計(jì)劃的各項(xiàng)具體指標(biāo),各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等。一方面將可以量化的影響績效的因素通過設(shè)置指標(biāo)的方式進(jìn)行量化,以便于分析、比較;另一方面對(duì)無法量化的影響績效的因素,可借鑒美國的做法,建立“優(yōu)先實(shí)踐”原則作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。
(四)優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu),提高審計(jì)人員素質(zhì)
一是要對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行后續(xù)教育,提高他們的政策理解水平,既要把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策,又要把握微觀經(jīng)濟(jì)政策,從而把握審計(jì)工作的方向;提高他們的法律知識(shí)水平,審計(jì)人員只有具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法律知識(shí),才能在政府績效審計(jì)中游刃有余;提高他們的行政管理知識(shí)水平,把握現(xiàn)代行政管理過程中帶有規(guī)律性的東西,加強(qiáng)理論修養(yǎng),提高分析問題的能力;提高他們的審計(jì)技術(shù)水平,使他們精通計(jì)算機(jī)技術(shù),并能隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)發(fā)展不斷提高自身的計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)水平。二是借用民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)部門的力量,建立績效審計(jì)專家?guī)?實(shí)施政府審計(jì)的外聘專家制度。從而充分利用外部力量,以優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu),彌補(bǔ)審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)知識(shí)和專家力量的不足。另外,要實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)質(zhì)量責(zé)任制、審計(jì)工作稽查制度和內(nèi)部審計(jì)制度,以進(jìn)一步明確審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任,制止一些不良行為的發(fā)生。
作者：朱桂芹 王 哲
