隨著我國(guó)高等學(xué)校教育體制的改革，高等學(xué)校由過(guò)去的政府附屬機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣?huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，自主辦學(xué)的法人實(shí)體，資金來(lái)源渠道由過(guò)去的單純政府撥款，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲阑I集資金的階段，并且隨著高校的擴(kuò)招，政府撥款占學(xué)?？傊С龅谋壤粩嘟档停绾畏e極籌集資金，做到“量人為出，收支平衡”，提高資源的配置水平和效率，成為高校內(nèi)部管理關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是迫使高校重視和加強(qiáng)學(xué)校預(yù)算編制和執(zhí)行的內(nèi)在原因。目前，雖然研究高校預(yù)算的文章比較多，但筆者發(fā)現(xiàn)，許多研究高校預(yù)算的文章研究對(duì)象不是很明確，研究中沒(méi)能清晰地分清部門預(yù)算與高校內(nèi)部校級(jí)執(zhí)行預(yù)算的關(guān)系，以高校內(nèi)部校級(jí)執(zhí)行預(yù)算為主線，融人部門預(yù)算改革的影響和要求，具體針對(duì)特定高校整個(gè)預(yù)算編制、執(zhí)行的管理實(shí)際流程進(jìn)行案例研究的則更少。
基于上述內(nèi)外因素影響和研究現(xiàn)狀的不足，本文以“雙視角”為研究框架，具體針對(duì)某文科高校2009年整個(gè)預(yù)算管理實(shí)務(wù)進(jìn)行案例研究，所謂“雙視角”是指將高校作為一個(gè)預(yù)算整體，高校預(yù)算管理既要滿足國(guó)家財(cái)政對(duì)高校預(yù)算資源配置合規(guī)性的要求，又要實(shí)現(xiàn)校級(jí)執(zhí)行預(yù)算對(duì)校內(nèi)資源的有效配置，促進(jìn)學(xué)校教學(xué)和科研戰(zhàn)略目標(biāo)又好又快發(fā)展。
一、制度背景及國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述
(一)國(guó)內(nèi)外高校預(yù)算管理歷史發(fā)展歷程建國(guó)以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷發(fā)展，作為財(cái)政重要組成部分的預(yù)算管理也在不斷深化，適應(yīng)和促進(jìn)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革進(jìn)程。高等學(xué)校預(yù)算是國(guó)家預(yù)算的重要組成部分，也經(jīng)歷了60年來(lái)的改革歷程，從無(wú)到有，從單一到復(fù)雜，在摸索中不斷深化改革，比較統(tǒng)一的觀點(diǎn)認(rèn)為，大致經(jīng)歷了如下的三個(gè)階段：?jiǎn)渭兊呢?cái)政撥款的預(yù)算內(nèi)階段、預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外并存階段、現(xiàn)階段的預(yù)算內(nèi)外合并，建立“大收大支”的“校級(jí)綜合預(yù)算”階段。
國(guó)外西方發(fā)達(dá)國(guó)家高等學(xué)校校內(nèi)預(yù)算管理方法也是歷經(jīng)了長(zhǎng)期演變，不斷革新，形成了較為完善的預(yù)算管理體系。如美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府的財(cái)政改革和學(xué)校自身內(nèi)部不斷發(fā)展的需要是促使美國(guó)高校校內(nèi)預(yù)算分配方法的不斷發(fā)展和創(chuàng)新的外因和內(nèi)因，根據(jù)其發(fā)展歷程，其高校預(yù)算方法的演變過(guò)程主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，預(yù)算控制觀：由注重投人導(dǎo)向型為主到以關(guān)注產(chǎn)出和成果為主的轉(zhuǎn)變；第二，資金管理部門的職能：從注重分配資源為主轉(zhuǎn)向以提高資金的使用效率和效果為主的轉(zhuǎn)變；第三，財(cái)務(wù)管理模式：由集權(quán)管理轉(zhuǎn)向分權(quán)管理的過(guò)程的轉(zhuǎn)變。
(二)國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀從預(yù)算編制方法、財(cái)務(wù)預(yù)算管理的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)、世界公共支出預(yù)算方法的演變過(guò)程三個(gè)方面予以闡述。
一是國(guó)內(nèi)外預(yù)算編制的方法。國(guó)內(nèi)高校由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算編制方法主要采用增量預(yù)算編制方法。近年來(lái)，隨著財(cái)政改革的不斷深入和高校的內(nèi)在發(fā)展，有些高校特別是規(guī)模較大的高校已經(jīng)嘗試采用不同的預(yù)算分配方法，國(guó)內(nèi)研究不同編制方法的文章也越來(lái)越多，如學(xué)者馬駿、葉娟麗認(rèn)為，零基預(yù)算在我國(guó)的應(yīng)用雖然產(chǎn)生了一些積極的影響，如砍掉了一些構(gòu)成原來(lái)預(yù)算基數(shù)的支出項(xiàng)目，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)領(lǐng)域建立項(xiàng)目庫(kù)對(duì)部門專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申報(bào)形成了制約，但在我國(guó)的實(shí)施還是面臨著許多困難和問(wèn)題，整體上講并不算成功；實(shí)行部門預(yù)算改革對(duì)高校預(yù)算編制范圍、時(shí)間、方法、基本數(shù)字作用、約束力、編制程序等六個(gè)方面產(chǎn)生了影響。當(dāng)財(cái)政部門預(yù)算批復(fù)后，各高校還需要根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算金額編制內(nèi)部預(yù)算(高校各職能部門及系、院等的預(yù)算)。在高校預(yù)算中引人“全面預(yù)算”，使高校財(cái)務(wù)預(yù)算的內(nèi)涵擴(kuò)大化，使學(xué)校的總目標(biāo)和各部門的子目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，在實(shí)施全面預(yù)算時(shí)可以綜合使用多種預(yù)算編制方法，利用全面預(yù)算的控制工作加強(qiáng)高校預(yù)算的執(zhí)行。
國(guó)外西方發(fā)達(dá)國(guó)家高校預(yù)算編制方法經(jīng)歷了較長(zhǎng)的演變和發(fā)展過(guò)程，如美國(guó)高校預(yù)算分配改革進(jìn)程先后經(jīng)歷了諸如增量預(yù)算法(Incremantal Budgeting)、規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算法(Planning，Programmingand Budgeting Systems。簡(jiǎn)稱PPBs)、公式法(Formula Budgeting)、數(shù)量模型法、零基預(yù)算法(Zero-Based Budgefing)、績(jī)效預(yù)算法(Performanee Budgeting)等預(yù)算編制方法。
二是國(guó)內(nèi)外高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)。
(1)籌資環(huán)境和預(yù)決算經(jīng)費(fèi)管理。國(guó)內(nèi)高?；I資環(huán)境雖然存在一定的稅收優(yōu)惠，但主要在教育勞務(wù)方面，科研及后勤方面稅收優(yōu)惠還不明朗，科研管理政策不科學(xué)，預(yù)決算方面，預(yù)算與決算不嚴(yán)格，決算往往是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的數(shù)據(jù)匯總和針對(duì)數(shù)據(jù)的報(bào)表說(shuō)明。國(guó)外高校首先擁有較好的籌資環(huán)境，如美國(guó)的高等教育政府撥款所占比例并不大，并且有逐年下降的趨勢(shì)，但是政府給予許多優(yōu)惠政策(如稅收、科研課題等)，寬松、靈活、開(kāi)放的籌資環(huán)境，為美國(guó)高等教育提供了充裕的資金支持；其次是預(yù)決算經(jīng)費(fèi)管理科學(xué)、嚴(yán)格，保證了高校的健康發(fā)展。美國(guó)的高等學(xué)校十分重視教育經(jīng)費(fèi)收支的全面預(yù)算管理，他們認(rèn)為編制預(yù)算的過(guò)程是學(xué)校規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的過(guò)程，其經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理包括事先規(guī)劃、事中控制和事后考核獎(jiǎng)勵(lì)的全面預(yù)算。
(2)預(yù)算編制的組織框架。國(guó)內(nèi)高?；緵](méi)有設(shè)立董事會(huì)，預(yù)算編制沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)，大多數(shù)學(xué)校的預(yù)算編制主要由財(cái)務(wù)處的某個(gè)科室的一位業(yè)務(wù)人員專門負(fù)責(zé)。高等學(xué)校的預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的特點(diǎn)是過(guò)程復(fù)雜，專業(yè)性很強(qiáng)，建議在我國(guó)高等學(xué)校中設(shè)立專門的預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)整體的預(yù)算工作。
國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家高校的預(yù)算編制有完善的預(yù)算組織框架。預(yù)算的制定有嚴(yán)格的組織保障，如澳大利亞的高校成立專門的預(yù)算工作小組(五名工作人員)、預(yù)算建議顧問(wèn)委員會(huì)(九名專家組成)、預(yù)算執(zhí)行委員會(huì)。預(yù)算建議顧問(wèn)委員會(huì)由分管的副校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，由各學(xué)院教授、財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)和各學(xué)院代表組成，向分管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng)和預(yù)算執(zhí)行委員會(huì)提出建議，如總體預(yù)算的政策與結(jié)構(gòu)；計(jì)劃目標(biāo)與預(yù)算之間的關(guān)系；預(yù)算支出與實(shí)際支出之間的關(guān)系等。 三是世界公共支出預(yù)算方法的演變過(guò)程。世界各國(guó)都非常重視公共支出的預(yù)算管理改革，強(qiáng)調(diào)預(yù)算方法的改革是整個(gè)預(yù)算管理改革的核心。預(yù)算包括五種功能取向，分別是控制、管理、計(jì)劃、優(yōu)先性和責(zé)任性。其起源時(shí)期及對(duì)應(yīng)的預(yù)算模式概括。
提高教育投資的綜合效益，實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，是預(yù)算分配的根本目的。目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)高校預(yù)算分配的功能僅僅局限于計(jì)劃和控制職能，資金管理部門只是審核院、系預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，沒(méi)有對(duì)資金使用的有效性負(fù)責(zé)，沒(méi)有注重對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核，預(yù)算編制就是分錢。
四是預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)。國(guó)內(nèi)高校績(jī)效評(píng)價(jià)的研究文獻(xiàn)比較少，總體上處于起步階段，缺乏對(duì)國(guó)外已有研究成果的深入的整理歸納，研究?jī)?nèi)容尚不完整。在實(shí)際工作中，許多高校存在一方面舉債數(shù)量較大，另一方面每年的預(yù)算分配資金沉淀過(guò)大并逐年增大的現(xiàn)象，造成了資金的嚴(yán)重浪費(fèi)和缺乏效率。
國(guó)外高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與高?？?jī)效評(píng)價(jià)密切相關(guān)，研究成果
主要是基于高校外部對(duì)高校預(yù)算的配置績(jī)效，較少關(guān)注高校對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)預(yù)算資金的再配置績(jī)效。這也與國(guó)內(nèi)高校的現(xiàn)狀極度相似，目前國(guó)內(nèi)各高校普通都比較重視部門預(yù)算的決算工作，但極少有高校重視校級(jí)執(zhí)行預(yù)算的決算工作，甚至大多數(shù)高校都沒(méi)有校級(jí)執(zhí)行預(yù)算的決算工作。
(三)文獻(xiàn)述評(píng)通過(guò)對(duì)以上研究的分析可以看出，目前我國(guó)高校正處于改革發(fā)展時(shí)期，國(guó)外高校預(yù)算管理的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀的文獻(xiàn)在預(yù)算管理目標(biāo)、方法模式及發(fā)展方向等方面給我們提供了許多啟發(fā)和參考，如國(guó)外高校預(yù)算管理的發(fā)展是受到自身發(fā)展需求的內(nèi)因驅(qū)動(dòng)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政改革的外因影響的，但由于國(guó)情、政治經(jīng)濟(jì)體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等都存在較大的差異，難于直接進(jìn)行復(fù)制和模仿；國(guó)內(nèi)高校預(yù)算管理已有的研究大都側(cè)重于理論方面的探討，尤其在預(yù)算的研究對(duì)象上也不明確，研究中沒(méi)能清晰地分清部門預(yù)算與高校校級(jí)執(zhí)行預(yù)算的關(guān)系，在預(yù)算編制方法上，局限于某一種方法的較多，少量文獻(xiàn)提到需綜合多種預(yù)算方法的優(yōu)點(diǎn)編制預(yù)算，但是多是理論上的闡述，結(jié)合實(shí)踐論述的較少。因此，以高校為一個(gè)獨(dú)立法人整體，運(yùn)用多種預(yù)算編制方法的優(yōu)點(diǎn)，具體針對(duì)特定某所高校整個(gè)預(yù)算編制、執(zhí)行的管理實(shí)際流程進(jìn)行案例研究，以基于滿足部門預(yù)算的合規(guī)性影響和適應(yīng)校內(nèi)執(zhí)行預(yù)算的資源優(yōu)化配置要求“雙視角”框架進(jìn)行預(yù)算管理問(wèn)題研究，對(duì)目前高校預(yù)算管理在理論及實(shí)踐上都具有重要意義。
二、某文科高校預(yù)算編制與執(zhí)行案例介紹
(一)某文科高校簡(jiǎn)介某文科高校是由廣東三所文科高校合并而成，學(xué)校位于中國(guó)著名的歷史文化名城和華南經(jīng)濟(jì)中心廣州市，學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財(cái)務(wù)管理模式，財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的“收支兩條線”、“政府采購(gòu)”、“國(guó)庫(kù)集中支付”、“政府收支分類科目”和新部門預(yù)算的有關(guān)規(guī)定。
(二)某文科高校預(yù)算的編制為了研究方便，將某文科高校整個(gè)預(yù)算的管理流程分為預(yù)算的編制和執(zhí)行，其中預(yù)算的編制包括預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和依據(jù)、組織框架、預(yù)算編制內(nèi)容、預(yù)算編制原則、預(yù)算編制的流程、預(yù)算編制的方法等。以下按上述研究的劃分思路，根據(jù)某文科高校2009年預(yù)算實(shí)際操作流程進(jìn)行分析。
(1)預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和依據(jù)。根據(jù)廣東省教育廳《關(guān)于編制2009年部門預(yù)算的通知》(粵教財(cái)[2008]106號(hào))的要求。2009年某文科高校部門收支預(yù)算編制圍繞“開(kāi)源節(jié)流、規(guī)范細(xì)化”兩條主線開(kāi)展。收入預(yù)算依據(jù)為：根據(jù)廣東省財(cái)政廳粵財(cái)教(2004)1號(hào)《關(guān)于印發(fā)(廣東省省屬高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理暫行辦法)的通知》規(guī)定并結(jié)合上年情況編制；支出預(yù)算在2008年支出預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校工資福利支出、一般商品和服務(wù)支出等各大類實(shí)際支出需要并考慮適當(dāng)?shù)氖聵I(yè)支出增長(zhǎng)等因素，確定2009年部門支出預(yù)算。
(2)預(yù)算編制的組織框架。《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》(1997)第十三條規(guī)定，“預(yù)算由學(xué)校財(cái)務(wù)處(室)根據(jù)各單位收支計(jì)劃，提出預(yù)算建議方案，經(jīng)學(xué)校最高財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)審議通過(guò)后，按照國(guó)家預(yù)算支出分類和管理權(quán)限分別上報(bào)各有關(guān)主管部門，審核匯總報(bào)財(cái)政部門核定預(yù)算控制數(shù)(一級(jí)預(yù)算單位直接報(bào)財(cái)政部門，下同)。高等學(xué)校根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算，由各有關(guān)主管部門匯總報(bào)財(cái)政部門審核批復(fù)后執(zhí)行?！蹦澄目聘咝Ｐ?nèi)執(zhí)行預(yù)算編制的組織框架。部門預(yù)算則還需在此基礎(chǔ)上報(bào)經(jīng)主管部門、省財(cái)政廳和省人大的批復(fù)。
(3)預(yù)算編制的內(nèi)容。預(yù)算編制的內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算的編制。預(yù)算編制按資源配置主體的不同分為部門預(yù)算的編制和校級(jí)執(zhí)行預(yù)算的編制。部門預(yù)算必須按照國(guó)家和主管部門規(guī)定的預(yù)算科目的層級(jí)、要求進(jìn)行編制。校級(jí)執(zhí)行預(yù)算在部門預(yù)算的框架下根據(jù)學(xué)校具體情況和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行細(xì)分，按項(xiàng)目下達(dá)，按項(xiàng)目執(zhí)行。
部門預(yù)算編制的內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算兩部分。收入是指高等學(xué)校開(kāi)展教學(xué)、科研及其他活動(dòng)依法取得的非償還性資金。具體組成內(nèi)容見(jiàn)表2。支出是指高等學(xué)校開(kāi)展教學(xué)、科研及其他活動(dòng)發(fā)生的各項(xiàng)資金耗費(fèi)和損失，包括基本支出和項(xiàng)目支出，具體組成內(nèi)容。
在上級(jí)批復(fù)的部門預(yù)算的框架下編制校級(jí)執(zhí)行預(yù)算，部門預(yù)算批復(fù)給高校的支出額度只是細(xì)化到類級(jí)和款級(jí)兩級(jí)預(yù)算科目，實(shí)際操作中，作為基層單位的學(xué)校無(wú)法直接按批復(fù)數(shù)執(zhí)行，學(xué)校必須在批復(fù)的科目額度范圍內(nèi)，將批復(fù)的預(yù)算額度進(jìn)行劃分，根據(jù)學(xué)校當(dāng)年的具體任務(wù)、發(fā)展計(jì)劃和實(shí)際，細(xì)分資金，將預(yù)算資金落實(shí)到具體的單位、項(xiàng)目和個(gè)人，按項(xiàng)目下達(dá)預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算，這就是“校級(jí)執(zhí)行預(yù)算”，也稱“學(xué)校內(nèi)部預(yù)算”或“校級(jí)綜合財(cái)務(wù)預(yù)算”。其內(nèi)容也包括校級(jí)執(zhí)行預(yù)算的收入預(yù)算和支出預(yù)算兩部分。
從部門預(yù)算和校級(jí)執(zhí)行預(yù)算編制的內(nèi)容上看，無(wú)論是收入預(yù)算還是支出預(yù)算，兩者在分類口徑、側(cè)重點(diǎn)、依據(jù)和目標(biāo)等方面上都存在差異，甚至部門預(yù)算本身在編制和執(zhí)行也存在不一致的問(wèn)題，如“二下”批復(fù)下來(lái)的部門預(yù)算不含各類財(cái)政科研與教學(xué)專項(xiàng)，但年終的部門決算卻包含這一部分的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，從而在實(shí)務(wù)中造成了制度本身的不一致。
(4)預(yù)算編制的原則。為了科學(xué)合理地編制部門預(yù)算，中央部門預(yù)算編制指南(2007)明確了預(yù)算過(guò)程中應(yīng)遵循八項(xiàng)基本原則，分別是合法性、真實(shí)性、完整性、穩(wěn)妥性、重點(diǎn)性、科學(xué)性、透明性和績(jī)效性原則。高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度第十條規(guī)定：“高等學(xué)校編制預(yù)算必須堅(jiān)持‘量人為出、收支平衡’的總原則。收入預(yù)算堅(jiān)持積極穩(wěn)妥原則；支出預(yù)算堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約等原則?！?
(5)預(yù)算編制的流程。部門預(yù)算的編制流程實(shí)行“二上二下”的基本程序，在“一上”前是作為部門預(yù)算編制基層單位的高校有關(guān)預(yù)算編制準(zhǔn)備階段，在“二下”后是部門預(yù)算細(xì)分和高校校級(jí)執(zhí)行預(yù)算編制最終落實(shí)階段。
(6)預(yù)算編制的方法。部門預(yù)算要求按照“零基”預(yù)算法編制預(yù)算，高等學(xué)校預(yù)算是部門預(yù)算編制的基層單位，當(dāng)然要按照其要求的方法編制預(yù)算。但在現(xiàn)實(shí)中，情況并非如此，盡管部門預(yù)算要求按照“零基”預(yù)算法編制預(yù)算，但受技術(shù)、人為客觀因素和利益驅(qū)動(dòng)等主觀因素的影響，目前，大多數(shù)高校仍然沿用原來(lái)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的編制方法。某文科高校2009年在編制部門預(yù)算“一上”前的準(zhǔn)備工作及編制“一上”草案主要的做法和實(shí)際操作程序按照新部門預(yù)算的分類內(nèi)容進(jìn)行操作，即：收入預(yù)算和支出預(yù)算的編制。
概括來(lái)說(shuō)，“一上”部門預(yù)算草案的編制主要是由相關(guān)的職能部門和有關(guān)單位提供編制收支預(yù)算所需的各類資料，財(cái)務(wù)主管部門根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，參照上年實(shí)際執(zhí)行數(shù)，在編制好校級(jí)執(zhí)行預(yù)算的框架下，再匯總生成“一上”的部門預(yù)算草案，采用的預(yù)算方法主要是傳統(tǒng)的“基數(shù)”加增長(zhǎng)的編制方法。部門預(yù)算“二下”批復(fù)后，作為預(yù)算基層單位的高校要嚴(yán)格按照預(yù)算的批復(fù)數(shù)執(zhí)行預(yù)算。
三、某文科高校預(yù)算的執(zhí)行
(一)預(yù)算資金的分配及使用高校預(yù)算經(jīng)部門預(yù)算的“二下”
法定程序后，由于批復(fù)的預(yù)算額度是按財(cái)政預(yù)算科目的類級(jí)和款級(jí)下達(dá)的，高校無(wú)法直接實(shí)施預(yù)算，因此，預(yù)算金額需要進(jìn)行細(xì)化。按單位和項(xiàng)目進(jìn)行下達(dá)和執(zhí)行，各責(zé)任單位和個(gè)人要嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算和學(xué)校收支審批制度執(zhí)行預(yù)算。預(yù)算資金的分配及使用包括預(yù)算項(xiàng)目的分類和賬務(wù)設(shè)置、預(yù)算金額通過(guò)預(yù)算科目下達(dá)到各項(xiàng)目及執(zhí)行單位、預(yù)算金額的使用三部分內(nèi)容。
(二)預(yù)算的控制預(yù)算控制是利用預(yù)算實(shí)施對(duì)行為和業(yè)績(jī)的控制活動(dòng)。預(yù)算控制存在廣義和狹義之分，廣義的預(yù)算控制系統(tǒng)是指通過(guò)對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)控、分析和評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)實(shí)施事前、事中和事后全過(guò)程的控制；狹義的預(yù)算控制則是指利用預(yù)算對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程進(jìn)行的控制，也可以稱為事中控制。本文論述的主要是狹義的預(yù)算控制，也即預(yù)算的事中控制。某文科高校的預(yù)算控制經(jīng)歷了手工和會(huì)計(jì)電算化兩個(gè)發(fā)展階段。在計(jì)算機(jī)自動(dòng)控制模式下實(shí)施的預(yù)算控制主要有三方面的功能：(1)通過(guò)前臺(tái)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算人員的每一筆收支經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，必須指定相應(yīng)的預(yù)算項(xiàng)目；(2)收支會(huì)計(jì)科目的使用只能選擇“一支筆”審批的項(xiàng)目在輔助賬(也即預(yù)算經(jīng)費(fèi)系統(tǒng))系統(tǒng)中預(yù)先設(shè)置的收支科目，也即意味著每一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的支出實(shí)時(shí)、嚴(yán)格受控于預(yù)算的控制，從而起到了通過(guò)后臺(tái)管理設(shè)置規(guī)范前臺(tái)會(huì)計(jì)核算(報(bào)賬)的作用；(3)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)的額度控制。
(三)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督關(guān)于高校預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，國(guó)家和地方都有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行專門的規(guī)定，如《審計(jì)法》、《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》、《教育部教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》、《廣東省教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定(試行)》和《廣東省教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)辦法》，這些法律法規(guī)不僅規(guī)范了教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)工作，保證了審計(jì)工作的質(zhì)量，而且也說(shuō)明了高校預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要性。
某文科高校于2008年以大學(xué)紅頭文件的形式正式向全校印發(fā)了《××大學(xué)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)實(shí)施辦法》的通知[××大校(2008)28號(hào)]。辦法主要對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的依據(jù)、概念、目的、內(nèi)容、審計(jì)方式、審計(jì)程序、工作責(zé)任等方面進(jìn)行了說(shuō)明和規(guī)定。
(四)預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)某文科高校沒(méi)有成立專門的預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)部門。預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)工作主要由財(cái)務(wù)主管部門的評(píng)價(jià)和各二級(jí)學(xué)院的自評(píng)組成。
四、某文科高校預(yù)算編制與執(zhí)行中的問(wèn)題
(一)“雙視角”下預(yù)算單位預(yù)算管理的困惑與沖突“雙視角”下預(yù)算單位預(yù)算管理存在一些困惑。近年來(lái)財(cái)政改革的力度不斷加強(qiáng)，2007年實(shí)施了政府收支分類科目改革，政府預(yù)算科目體系發(fā)生了較大的改變?？颇矿w系逐漸與國(guó)際接軌，整個(gè)科目體系分為收入科目、支出功能科目、支出經(jīng)濟(jì)科目，其中支出經(jīng)濟(jì)科目又分為類級(jí)和款級(jí)兩級(jí)預(yù)算科目。改革既細(xì)化了部門預(yù)算，又統(tǒng)一了財(cái)政撥款部門預(yù)算科目，對(duì)高校的支出科目體系也產(chǎn)生了較大的影響。某文科高校2007年的支出科目體系按照政府收支分類科目體系的要求，重新在教育事業(yè)支出和科研事業(yè)支出下按預(yù)算科目的類級(jí)和款級(jí)科目設(shè)置了相應(yīng)的核算科目。雖然經(jīng)濟(jì)支出科目一方面既細(xì)化了預(yù)算，增加了預(yù)算的透明度，另一方面也統(tǒng)一了預(yù)算科目，但經(jīng)過(guò)某文科高校兩年來(lái)的預(yù)算執(zhí)行的實(shí)踐來(lái)看，也體現(xiàn)了在新制度下的困惑，主要為：第一，政府收支分類科目款級(jí)科目還不夠細(xì)化，高校實(shí)際預(yù)算執(zhí)行難于操作；第二，會(huì)計(jì)核算科目的“項(xiàng)目支出”與部門預(yù)算編制的“項(xiàng)目支出”不一致；第三，改革不徹底，財(cái)政部門預(yù)算制度與高校財(cái)務(wù)管理制度存在沖突。此外，“雙視角”下預(yù)算單位預(yù)算管理也存在一定沖突。經(jīng)財(cái)政“二下”程序批復(fù)下來(lái)的部門支出預(yù)算，是根據(jù)2007年政府收支分類改革后的支出經(jīng)濟(jì)分類科目的類級(jí)科目進(jìn)行劃分的，某文科高校批復(fù)下來(lái)的類級(jí)項(xiàng)目分為“工資福利支出”、“商品和服務(wù)支出”、“對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出”及“其他支出性支出”四大類，按照部門預(yù)算的要求，類級(jí)和款級(jí)支出科目必須嚴(yán)格按照人大批復(fù)下來(lái)的預(yù)算執(zhí)行，不能串位，也即：用于安排公用的支出不能挪作人員開(kāi)支。某文科高校支出預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行中存在類級(jí)支出科目串位的現(xiàn)象，表5是該文科高校近三年來(lái)各教學(xué)業(yè)務(wù)單位A項(xiàng)目預(yù)算支出編制數(shù)與實(shí)際支出數(shù)的對(duì)比，事實(shí)說(shuō)明了在實(shí)際執(zhí)行中經(jīng)財(cái)政人大“二下”程序批復(fù)下來(lái)的部門預(yù)算與學(xué)校校級(jí)執(zhí)行預(yù)算的執(zhí)行明顯存在不一致的現(xiàn)象。
(二)預(yù)算編制的組織框架缺乏科學(xué)性該文科高校預(yù)算的編制工作主要是由校財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)編制，校內(nèi)各二級(jí)單位、業(yè)務(wù)職能部門和有關(guān)創(chuàng)收單位按照校財(cái)務(wù)處的要求按時(shí)提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，在向上報(bào)送的部門預(yù)算和向校內(nèi)下達(dá)的校級(jí)執(zhí)行預(yù)算，都要例行經(jīng)過(guò)大學(xué)校長(zhǎng)辦公會(huì)審批后執(zhí)行。在整個(gè)預(yù)算的編制過(guò)程中，校財(cái)務(wù)處起主導(dǎo)作用，大學(xué)校長(zhǎng)辦公會(huì)雖然審批預(yù)算，但是由于時(shí)間很短，并且不參與整個(gè)預(yù)算的編制過(guò)程，因此更多起的是形式上的審批作用。
(三)支出預(yù)算分配缺乏科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系該文科高校在編制校級(jí)執(zhí)行支出預(yù)算時(shí)，按照先基本支出項(xiàng)目，后專項(xiàng)支出項(xiàng)目的順序進(jìn)行分配?；局С鲰?xiàng)目按照先人員，再公用支出的順序。人員按照國(guó)家相關(guān)的人事政策，均有相應(yīng)的定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際按公式法進(jìn)行分配；專項(xiàng)根據(jù)專項(xiàng)的專門用途有專門的程序進(jìn)行論證，基本支出中的校級(jí)支出，如水電費(fèi)支出等，往往是以往年的歷史數(shù)據(jù)作為分配的依據(jù)，或者在往年的歷史支出的基礎(chǔ)上，結(jié)合本年的收支增減因素及事業(yè)的發(fā)展作適當(dāng)?shù)谋壤鰷p，可見(jiàn)，進(jìn)行分配的依據(jù)是歷史數(shù)據(jù)而并非定額指標(biāo)，基本支出中的單位支出(各教學(xué)單位)，如學(xué)生活動(dòng)費(fèi)、發(fā)展經(jīng)費(fèi)、教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)、教研業(yè)務(wù)費(fèi)等，是按照一定的業(yè)務(wù)量進(jìn)行分配的，如學(xué)生活動(dòng)費(fèi)是按照40元／學(xué)年・生進(jìn)行分配的，雖然各教學(xué)業(yè)務(wù)單位的各類常規(guī)項(xiàng)目有相應(yīng)的定額分配指標(biāo)，但也存在一些問(wèn)題。定額指標(biāo)的確定依據(jù)缺乏科學(xué)性。許多定額指標(biāo)往往是憑經(jīng)驗(yàn)制定的，一直延用至今沒(méi)作修改，定額指標(biāo)目前合不合適，并沒(méi)有人去做專門的調(diào)研和分析。
(四)預(yù)算編制方法單一落后、資金使用效率低下該文科高校目前主要采用的還是以基數(shù)加增長(zhǎng)的傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，其結(jié)果是歷年的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資金結(jié)存越來(lái)越大，資金閑置，效率低下。通過(guò)對(duì)其歷年的結(jié)存教學(xué)類專項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和調(diào)研，統(tǒng)計(jì)截止日期至2007年12月31日，統(tǒng)計(jì)范圍包括1999年，2007年上級(jí)專項(xiàng)、學(xué)校配套專項(xiàng)、學(xué)校專項(xiàng)，涉及部門15個(gè)，項(xiàng)目總數(shù)59個(gè)，項(xiàng)目結(jié)存總金額達(dá)12434190.39元，使用率不足五成。
五、高校預(yù)算編制與執(zhí)行問(wèn)題的解決方案
(一)以高校為一個(gè)預(yù)算整體，建立“雙視角”框架根據(jù)新部門預(yù)算的規(guī)定，部門預(yù)算經(jīng)“人大”法定程序批復(fù)后，各部門和單位必須嚴(yán)格按照批復(fù)下來(lái)的類項(xiàng)和款項(xiàng)執(zhí)行，各類項(xiàng)和款項(xiàng)之間不得串位和挪用。各公辦高等學(xué)校屬于財(cái)政部門預(yù)算的基層預(yù)算單位，因此也必須在部門預(yù)算批復(fù)下來(lái)的框架下執(zhí)行預(yù)算，這是對(duì)各高校預(yù)算管理的合規(guī)性要求。新部門預(yù)算實(shí)施后，各高校往往很難在部門預(yù)算和校級(jí)執(zhí)行預(yù)算中取得有效的銜接，從而導(dǎo)致部門預(yù)
算是一套預(yù)算，而校級(jí)執(zhí)行預(yù)算卻是另一套預(yù)算。從該文科高校的上述項(xiàng)目表的分析中也可看出這一問(wèn)題，這也是實(shí)務(wù)界俗稱的“兩張皮”現(xiàn)象。對(duì)此可從以下兩個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：(1)認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)有關(guān)政策和文件精神，承上啟下，改進(jìn)預(yù)算的編制程序；校財(cái)務(wù)處在每年布置“一上”部門預(yù)算工作時(shí)，除了根據(jù)財(cái)政部門的要求做好部門預(yù)算的編制和按時(shí)上報(bào)外，必須認(rèn)真領(lǐng)會(huì)財(cái)政編制預(yù)算細(xì)化科目的要求，改進(jìn)預(yù)算編制通知書和業(yè)務(wù)管理流程，承上啟下，不僅上報(bào)財(cái)政預(yù)算按部門預(yù)算要求，校內(nèi)各經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的申報(bào)也必須按部門預(yù)算細(xì)化科目的要求進(jìn)行申報(bào)。(2)改善預(yù)算管理的技術(shù)手段，采用母子項(xiàng)目法進(jìn)行管理。為解決中存在的預(yù)算與執(zhí)行不匹配問(wèn)題，假設(shè)A項(xiàng)目還是為一完整項(xiàng)目，由于A項(xiàng)目資金來(lái)源對(duì)應(yīng)于不同的預(yù)算大類，為達(dá)到既要保證項(xiàng)目的完整性，又要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目按照預(yù)算的分配執(zhí)行預(yù)算，可在A項(xiàng)目下分設(shè)子項(xiàng)目Al和A2，母子項(xiàng)目控制流程。
(二)完善預(yù)算編制的組織框架，建立預(yù)算委員會(huì)為滿足“雙視角”框架下預(yù)算管理的要求，可以參照國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)高校的實(shí)情，成立專門的預(yù)算委員會(huì)。預(yù)算委員會(huì)的成員由校長(zhǎng)、主管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)、各有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人及從各教學(xué)單位抽調(diào)的一線教授代表組成，特別是要吸納具有財(cái)務(wù)專業(yè)背景的教授參與，主任由校長(zhǎng)擔(dān)任。在預(yù)算委員會(huì)下設(shè)預(yù)算辦公室，辦公室可掛靠在財(cái)務(wù)處，配備2―3名專業(yè)人員，辦公室人員應(yīng)具有比較專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)和熟練的計(jì)算機(jī)應(yīng)用能力。預(yù)算委員會(huì)的主要職責(zé)是制定學(xué)校有關(guān)預(yù)算制度和實(shí)施細(xì)則；根據(jù)學(xué)校實(shí)際確定各類預(yù)算方法；預(yù)算編制辦公室則在委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下按照預(yù)算要求進(jìn)行編制前的相關(guān)準(zhǔn)備工作，收集所需數(shù)據(jù)，編制部門預(yù)算和校級(jí)執(zhí)行預(yù)算；審計(jì)和監(jiān)督預(yù)算年度中預(yù)算的執(zhí)行情況；編制和分析預(yù)算執(zhí)行差異報(bào)表；完成部門和校級(jí)執(zhí)行預(yù)算的決算報(bào)表的編制；根據(jù)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略制定年度固定預(yù)算和相配套的中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算。
(三)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，完善會(huì)計(jì)核算，建立符合學(xué)校實(shí)際的支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系如何根據(jù)學(xué)校的實(shí)際建立科學(xué)合理的定額體系，取決于財(cái)務(wù)管理的水平和會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量。建立符合學(xué)校實(shí)際的科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)體系并非一步到位的事情，而是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程。要建立和完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：(1)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，做好預(yù)算管理制度的制定和經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的分類；(2)完善會(huì)計(jì)核算，保證基礎(chǔ)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，為定額標(biāo)準(zhǔn)體系的檢驗(yàn)和修改提供寶貴的實(shí)踐依據(jù)；(3)加強(qiáng)人員培訓(xùn)，完善定額編制技術(shù)，提高定額編制的質(zhì)量；(4)對(duì)各類定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歷史數(shù)據(jù)測(cè)算；(5)訪問(wèn)同行，加強(qiáng)溝通，橫向比較，積累和建立相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)參考數(shù)據(jù)；(6)與文科類民辦高校加強(qiáng)溝通，借鑒其先進(jìn)的做法。
(四)改變單一的預(yù)算編制方法，提高資金使用效率如何根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況選擇科學(xué)有效的預(yù)算編制方法是保證學(xué)校預(yù)算管理工作質(zhì)量的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，縱觀世界各國(guó)公共支出的預(yù)算改革，預(yù)算方法的改革是整個(gè)改革的核心。不同的預(yù)算編制方法是隨著時(shí)代的發(fā)展演變而來(lái)的，但后一種預(yù)算方法并非否定前一種預(yù)算方法，而是互補(bǔ)的關(guān)系，每一種預(yù)算編制方法均有其優(yōu)缺點(diǎn)、使用范圍和前提條件，高校應(yīng)該根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況，結(jié)合每一種預(yù)算方法的優(yōu)缺點(diǎn)，靈活運(yùn)用各種預(yù)算編制方法?？?jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以部門和項(xiàng)目業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)為核心的預(yù)算管理體制。因此，根據(jù)績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的特點(diǎn)，可在高校中目標(biāo)比較明確的部門試行績(jī)效預(yù)算，如面向社會(huì)舉辦培訓(xùn)的具有創(chuàng)收任務(wù)的部門(如面向高層次辦班的國(guó)際學(xué)院、面向一般社會(huì)培訓(xùn)的繼教公開(kāi)學(xué)院等)。基數(shù)法預(yù)算適用于具有連續(xù)、穩(wěn)定、法定性的一般公共事務(wù)支出預(yù)算的編制，零基預(yù)算適用于發(fā)展性支出項(xiàng)目預(yù)算的編制。對(duì)一些職能比較單一的機(jī)關(guān)部處(如圖書館、組織部等部門)，可在上述嚴(yán)格執(zhí)行新部門預(yù)算的原則下采用基數(shù)法編制預(yù)算；對(duì)一些職能比較復(fù)雜的職能部門(如教務(wù)處)和各教學(xué)科研業(yè)務(wù)單位的公用經(jīng)費(fèi)，可在上述經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目劃分的基礎(chǔ)下，在新部門預(yù)算框架下，常規(guī)性項(xiàng)目采用基數(shù)法編制預(yù)算，常規(guī)性專項(xiàng)和一次性專項(xiàng)，采用零基預(yù)算法編制預(yù)算。滾動(dòng)預(yù)算法也稱為連續(xù)預(yù)算法，其相對(duì)于固定預(yù)算法，是將預(yù)算期始終保持在一個(gè)固定期間、連續(xù)進(jìn)行預(yù)算編制的方法。這種方法認(rèn)為經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是永續(xù)不斷且復(fù)雜多變的。高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也是一個(gè)連續(xù)不斷的過(guò)程，因此，在靈活運(yùn)用上述預(yù)算方法的基礎(chǔ)上，有條件的高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃應(yīng)用滾動(dòng)預(yù)算編制方法作為輔助管理。
通過(guò)上述對(duì)某文科高校2009年預(yù)算的編制、執(zhí)行整個(gè)預(yù)算管理過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)的闡述和分析，從制度、業(yè)務(wù)、技術(shù)等層面揭示出“雙視角”下高校預(yù)算單位預(yù)算管理存在的困境和沖突；解決了“雙視角”下存在的問(wèn)題；提出了高校預(yù)算管理應(yīng)在基于“雙視角”框架下，通過(guò)建立預(yù)算管理委員會(huì)、建立和完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系、靈活采用多種預(yù)算編制方法、嚴(yán)格預(yù)算的執(zhí)行檢查和監(jiān)督，從而為其乃至全國(guó)類似文科高校提供有實(shí)踐價(jià)值的預(yù)算管理理論和方法。
