審計(jì)結(jié)果公告是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)情況和審計(jì)結(jié)果通過一定的渠道和途徑向有關(guān)部門和社會(huì)各界公開。目的是滿足廣大人民的知情權(quán)，促進(jìn)政府部門行政行為公開化。但是中央與地方在審計(jì)結(jié)果公告力度方面卻存在鮮明的反差，因此建立和完善審計(jì)結(jié)果公告制度成為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須正視和回答的課題。
一、審計(jì)結(jié)果公告風(fēng)險(xiǎn)成因分析
審計(jì)結(jié)果公告風(fēng)險(xiǎn)系指因?qū)徲?jì)報(bào)告的質(zhì)量問題和公告程序方面的原因，在審計(jì)報(bào)告公告后給被審計(jì)單位、相關(guān)責(zé)任人以及審計(jì)人員、審計(jì)機(jī)關(guān)自身造成的各種非正常影響?？赡墚a(chǎn)生審計(jì)結(jié)果公告風(fēng)險(xiǎn)的原因是多方面。既有來自審計(jì)機(jī)關(guān)的，又有出自社會(huì)方面的原因。它產(chǎn)生整個(gè)審計(jì)和公告過程，集中的反映在審計(jì)報(bào)告質(zhì)量和審計(jì)結(jié)果公告程序上。
在審計(jì)準(zhǔn)備階段，由于審前調(diào)查不夠充分，內(nèi)部控制測試程序失缺，重要性水平確定不準(zhǔn)確，重要審計(jì)領(lǐng)域、重點(diǎn)審計(jì)部位被遺漏，而在實(shí)施過程中，又沒有采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，及時(shí)調(diào)整審計(jì)方案，實(shí)施相應(yīng)地審計(jì)程序，應(yīng)該履行審計(jì)職能沒能完全到位，未能查出重大的錯(cuò)報(bào)漏報(bào)和舞弊，造成審計(jì)反映的問題與實(shí)際情況不符合，以致審計(jì)機(jī)關(guān)出據(jù)失顯公正的審計(jì)報(bào)告的。
在審計(jì)實(shí)施階段，審計(jì)人員敷衍塞責(zé)，沒有或沒有完全按照審計(jì)方案履行基本職能、基本程序，沒有查深查透，沒有達(dá)到預(yù)期的審計(jì)目標(biāo)，不能準(zhǔn)確說清被審計(jì)單位的帳目是假是真；不能準(zhǔn)確說清相關(guān)負(fù)責(zé)人有沒有擅自決策造成重大失誤，以造成國家財(cái)產(chǎn)的重大損失；不能準(zhǔn)確說清被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人有無重大經(jīng)濟(jì)問題的。具有指揮權(quán)的人員強(qiáng)令審計(jì)人員違法執(zhí)法，或具有審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)采取審計(jì)強(qiáng)制措施，給國家財(cái)產(chǎn)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成不必要的損失的。審計(jì)人員徇私舞弊，故意隱瞞或夸大事實(shí)真相，造成審計(jì)機(jī)關(guān)作出不準(zhǔn)確和失當(dāng)審計(jì)決定的。審計(jì)人員在審計(jì)過程和其他場合有意無意泄露國家和被審計(jì)單位商業(yè)秘密，給國家和被審計(jì)單位造成政治影響和經(jīng)濟(jì)損失的。
在審計(jì)報(bào)告階段，審計(jì)小組未能充分征求被審計(jì)單位意見，沒有充分聽取被審計(jì)單位有關(guān)責(zé)任人的陳述和辯解，或?qū)Ρ粚徲?jì)單位的陳述意見和辯解事由未經(jīng)核實(shí)，作出與實(shí)際不符的審計(jì)決定的；審計(jì)機(jī)關(guān)超越法定職權(quán)作出審計(jì)決定，擅自改變審計(jì)處理、處罰種類或裁量幅度作出審計(jì)決定的，或未告之被審計(jì)單位或有關(guān)責(zé)任人依法應(yīng)享有的聽證、行政復(fù)議權(quán)利的；對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任劃分失當(dāng)，導(dǎo)致干部監(jiān)督管理部門用人失察或給其政治生命造成影響和危害的；審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員隱瞞大案要案線索，該移送的沒有及時(shí)移送，給國家造成重大損失和不良影響的；公告審計(jì)結(jié)果涉嫌泄露國家和商業(yè)秘密的。
在審計(jì)結(jié)果公告階段，沒有履行審批程序，公告途徑與渠道有失偏頗等，都將誘發(fā)和導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果公告風(fēng)險(xiǎn)，使審計(jì)人員和審計(jì)機(jī)關(guān)處于被動(dòng)位置。由此可見，審計(jì)結(jié)果公告在實(shí)現(xiàn)公開透明的同時(shí)，也要求審計(jì)工作自身更加公開透明和客觀公正。
二、審計(jì)結(jié)果公告存在的主要風(fēng)險(xiǎn)
審計(jì)結(jié)果公告既是審計(jì)機(jī)關(guān)的最大權(quán)威，也是一把 “雙刃劍”。也就是說，審計(jì)結(jié)果公告在實(shí)施財(cái)政財(cái)務(wù)收支的三重監(jiān)督：既國家審計(jì)專業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、民意機(jī)關(guān)監(jiān)督的同時(shí)，又將審計(jì)機(jī)關(guān)自身的審計(jì)工作置于大眾監(jiān)督之下。審計(jì)結(jié)果公告無疑使審計(jì)行為錯(cuò)弊產(chǎn)生的影響擴(kuò)大化，刺激一些原本隱性問題更加顯性化，給審計(jì)人員和審計(jì)機(jī)關(guān)造成一些負(fù)面影響。
一是審計(jì)人員的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。盡管與審計(jì)人員有關(guān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，即便審計(jì)結(jié)果不公開，也照樣存在，但是有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是不公開只是遮蓋了風(fēng)險(xiǎn)，公開無疑會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)。隨著行政許可法的出臺(tái)，我國的行政執(zhí)法監(jiān)督管理體系更趨于規(guī)范化，這對審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為也提出了更新更高的要求。在行政執(zhí)法活動(dòng)中，無論執(zhí)法主體是故意還是過失造成的執(zhí)法責(zé)任，都要區(qū)分原因，追究相關(guān)人員的責(zé)任。審計(jì)人員作為審計(jì)事項(xiàng)的具體承辦者，對審計(jì)報(bào)告質(zhì)量承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，這是必須的。對此，從國家審計(jì)署到地方審計(jì)機(jī)關(guān)都是高度重視的，先后建立了審計(jì)行政執(zhí)法責(zé)任制、審計(jì)錯(cuò)案責(zé)任追究制度。前面已經(jīng)述及，審計(jì)結(jié)果公告風(fēng)險(xiǎn)，絕大部門是由審計(jì)人員具體行為引發(fā)的，一旦審計(jì)人員出現(xiàn)執(zhí)法違法的問題，一方面將被本部門和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)追究責(zé)任，另一方面將面臨本級(jí)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)、紀(jì)檢、組織人事等部門的追責(zé)。輕則責(zé)令檢查、通報(bào)批評，取消評先評優(yōu)資格；重則離開崗位學(xué)習(xí)、暫停行政執(zhí)法、行政處分，甚至追究刑事責(zé)任。最終犧牲的將是審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性和審計(jì)工作的公信力。所以，因?qū)徲?jì)人員的責(zé)任引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)是審計(jì)結(jié)果公告的最主要的風(fēng)險(xiǎn)之一。
二是行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。就審計(jì)人員的具體行為形成的審計(jì)結(jié)果公告風(fēng)險(xiǎn)而言，審計(jì)機(jī)關(guān)承受的壓力和風(fēng)險(xiǎn)要大的多。因?yàn)?，審?jì)人員的具體行為代表的是整個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)，而真正承擔(dān)責(zé)任的法律主體則是披露審計(jì)結(jié)果的審計(jì)機(jī)關(guān)。公告人必須對公告內(nèi)容的真實(shí)性、客觀性和公正性負(fù)責(zé)，并承擔(dān)審計(jì)公告風(fēng)險(xiǎn)，這是行政執(zhí)法的基本要求和原則。不管是一般的財(cái)務(wù)收支審計(jì)報(bào)告，還是效益審計(jì)報(bào)告、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告，它涉及的對象只有兩類：一個(gè)是被審計(jì)單位，一個(gè)是與此相關(guān)的責(zé)任人。作為正面肯定的審計(jì)報(bào)告倒無關(guān)緊要，那么一個(gè)問題性的審計(jì)報(bào)告公開披露后，紀(jì)檢監(jiān)察，司法機(jī)關(guān)隨之也會(huì)因此介入，對被審計(jì)單位和相關(guān)責(zé)任人來講，沖擊力是相當(dāng)大的。如果審計(jì)程序不當(dāng)，反映問題失實(shí)，適用的法律不準(zhǔn)，受到危害的被審計(jì)單位和相關(guān)責(zé)任人，勢必拿起法律武器來捍衛(wèi)自身的權(quán)益，要么行政復(fù)議，那么行政訴訟，使審計(jì)機(jī)關(guān)座上“被告席”的位置。即使最終定論與審計(jì)機(jī)關(guān)干系不大，對審計(jì)機(jī)關(guān)的影響也將是深刻的。同時(shí)，長期以來一些審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，受利益趨動(dòng)，拿問題做交易，人為的使審計(jì)報(bào)告的真實(shí)性，完整性，嚴(yán)肅性大打折扣。一些被審計(jì)單位正是看中了審計(jì)部門這一點(diǎn)，是認(rèn)罰不認(rèn)報(bào)，拿錢消災(zāi)。在審計(jì)結(jié)果未公開之前，是你好我好大家都好。一旦審計(jì)結(jié)果公開之后，是報(bào)告一出，一些 “知情人”的舉報(bào)信就滿天飛。不僅如此，審計(jì)結(jié)果面向社會(huì)公告后，對于審計(jì)機(jī)關(guān)沒有依法履行其職責(zé)，發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位已經(jīng)存在的重大違紀(jì)違規(guī)問題，檢查機(jī)關(guān)也會(huì)履行公訴職能。
三是行政賠償風(fēng)險(xiǎn)。隨著行政法制的逐步健全和公民、法人法律意識(shí)的不斷提高，行政賠償作為行政責(zé)任的承擔(dān)方式，將更多的出現(xiàn)在社會(huì)生活中。涉及審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)賠償?shù)陌ǘ€(gè)方面：一是因?qū)徲?jì)過程中采取強(qiáng)制措施，影響被審計(jì)單位正常生產(chǎn)經(jīng)營而造成經(jīng)濟(jì)損失的。另一方面是審計(jì)結(jié)果公告泄露了國家和被審計(jì)單位商業(yè)秘密，給其造成了經(jīng)濟(jì)損失的。雖然行政訴訟法確定，行政賠償費(fèi)用由各級(jí)財(cái)政列支，但同時(shí)又指，各級(jí)政府可以責(zé)令有責(zé)任的行政機(jī)關(guān)支付部分或者全部賠償費(fèi)用。事實(shí)上，審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)是依靠本級(jí)財(cái)政預(yù)算撥付的。從目前的情況來 看，財(cái)政在編制部門預(yù)算時(shí)，并沒有安排這筆費(fèi)用，而對于一個(gè)吃飯財(cái)政來講，財(cái)政預(yù)備費(fèi)也是極其有限，所以審計(jì)機(jī)關(guān)根本無法承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，況且因泄露商業(yè)積極造成的損失往往是非常巨大的。
四是政治風(fēng)險(xiǎn)。向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，雖然是審計(jì)法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)利，審計(jì)署也明確提出除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的審計(jì)結(jié)果一律向社會(huì)公開，但是我國審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行的是行政型審計(jì)管理模式體制，地方政府的意見基本上左右著審計(jì)結(jié)果公告。從現(xiàn)階段來看，問題性的報(bào)告占了整個(gè)審計(jì)報(bào)告絕大多數(shù)，從地方經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，或考慮到社會(huì)穩(wěn)定，政府對于向社會(huì)公眾提供的審計(jì)報(bào)告都會(huì)有一定的要求，無論是公告的內(nèi)容，范圍，還是公告渠道。也就是說，非經(jīng) “點(diǎn)頭”的問題性審計(jì)報(bào)告，是難于面向社會(huì)公眾的。換句話說，能夠向社會(huì)公告的審計(jì)報(bào)告，并非都是原汁原味的審計(jì)報(bào)告。這樣就使審計(jì)機(jī)關(guān)在政府和社會(huì)公眾之間，在 “旨意”與 “民意”面前處于兩難的境地。滿足了百姓的知情權(quán)，就將被冠之以 “無政府主義”；達(dá)到了政府的要求，就會(huì)喪失 “民心”。同時(shí)，向世行貸款和國外援貸款使用情況的審計(jì)報(bào)告公告后，很可能涉及國家和國家之間的關(guān)系，影響政府的誠信形象，造成不良政治影響。
三、審計(jì)結(jié)果公告風(fēng)險(xiǎn)控制
任何形式的審計(jì)結(jié)果公告都可能產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，突出審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位及其相關(guān)負(fù)責(zé)人的矛盾。所以，在循序漸進(jìn)，分步推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公告的過程中，積極探索建立審計(jì)結(jié)果公告風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制，對于全面推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公告制度，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
一是要建立健全審計(jì)結(jié)果公告法律制度體系，從機(jī)制上控制風(fēng)險(xiǎn)。我國的審計(jì)結(jié)果公告制度具有濃厚的政治性，盡管審計(jì)署對審計(jì)結(jié)果公告目標(biāo)作出了硬性的安排，但法律所具備的本質(zhì)特征明顯不足。一方面審計(jì)法對審計(jì)結(jié)果公告采用了 “可以”的表述，而不是必須公開。對于一些審計(jì)報(bào)告是否公開，表面上審計(jì)機(jī)關(guān)有自由裁量的空間和自由裁量的權(quán)利，事實(shí)上，審計(jì)法折中而含混其辭的表述，變成了不予公開的 “托詞”；另一方面，審計(jì)結(jié)果公告準(zhǔn)則又將公告的范圍定位在 “重要”的審計(jì)事項(xiàng)上，讓基層審計(jì)機(jī)關(guān)顯得無所適從，畏首畏腳。同時(shí)，審計(jì)公開受國家保密制度的制約，許多領(lǐng)域成為 “不可能”的任務(wù)。所以全面推行審計(jì)結(jié)果公告的當(dāng)務(wù)之急，就是加強(qiáng)其法律制度建設(shè)。一方面國家審計(jì)機(jī)關(guān)要在推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公告法律制度建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，應(yīng)充分利用審計(jì)法實(shí)施條例修改契機(jī)，加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公告方面的法制建設(shè)，切實(shí)解決其與保密法等法律之間的銜接問題。另一方面要充分利用部門規(guī)章生成快速，靈活的特點(diǎn)，對現(xiàn)有規(guī)定中一些失之籠統(tǒng)，條文簡略，不易操作的地方進(jìn)行修繕，進(jìn)一步完善與審計(jì)結(jié)果公告相關(guān)的準(zhǔn)則和制度建設(shè)，優(yōu)化審計(jì)結(jié)果公告法制環(huán)境，控制風(fēng)險(xiǎn)。
二是建立審計(jì)結(jié)果公告審批制度，有效降低風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)法規(guī)定，我國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分別在本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作。這就為建立審計(jì)結(jié)果公告審批制度，合理轉(zhuǎn)移部分公告風(fēng)險(xiǎn)，找到了理由。政府應(yīng)指定政府法制機(jī)構(gòu)牽頭，對擬公開的審計(jì)報(bào)告組織保密、審計(jì)機(jī)關(guān)等部門進(jìn)行審定和評估，然后報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)后，按要求進(jìn)行公告。
三是將審計(jì)結(jié)果公告納入地方政府政務(wù)公開范疇，合理轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)結(jié)果公開，即是政府公眾信息的組成部分，也是政府政務(wù)公開的必然要求。地方政府應(yīng)照公眾信息管理辦法，對審計(jì)結(jié)果公開實(shí)行統(tǒng)一管理，以 “公開為原則，不公開為例外”，或利用政府電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、或指定有關(guān)新聞媒體開設(shè)專欄、或由審計(jì)機(jī)關(guān)單獨(dú)編發(fā)“審計(jì)公報(bào)”，面向社會(huì)統(tǒng)一公開審計(jì)結(jié)果，以減少對審計(jì)機(jī)關(guān)的各種非議。
四是提升審計(jì)報(bào)告質(zhì)量，從根本減少風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)結(jié)果公告后，某些部門、單位和個(gè)人有不同意見或異議，這在一定程度上向?qū)徲?jì)報(bào)告的權(quán)威性提出了挑戰(zhàn)。因此，沒有更權(quán)威的審計(jì)報(bào)告，審計(jì)結(jié)果報(bào)告只能使審計(jì)機(jī)關(guān)處于不利局面。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在加強(qiáng)審前調(diào)查，科學(xué)制定審計(jì)方案，完善五級(jí)復(fù)核的基礎(chǔ)上，建立健全審計(jì)報(bào)告評審制度，成立審計(jì)報(bào)告審查委員會(huì)，對審計(jì)報(bào)告反映問題的真實(shí)完整性，問題定性的嚴(yán)謹(jǐn)性，審計(jì)決定適用法律的準(zhǔn)確性進(jìn)行全面復(fù)核，從根本上提高審計(jì)報(bào)告的質(zhì)量。同時(shí)，強(qiáng)化審計(jì)執(zhí)法責(zé)任追究制度，以嚴(yán)格紀(jì)律，提高審計(jì)人員從業(yè)的責(zé)任感和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，確保審計(jì)報(bào)告必須經(jīng)得起事實(shí)的檢查，歷史的檢驗(yàn)、人民的檢驗(yàn)，從而有效地降低和減少審計(jì)結(jié)果公開風(fēng)險(xiǎn)。
