導(dǎo)讀：本文從新的理論視點(diǎn)出發(fā)，針對幾個相關(guān)基本問題展開一定的分析，以期為國有資產(chǎn)管理體制改革尋找強(qiáng)有力的支撐點(diǎn)。
黨的十六大以來，國有資產(chǎn)管理體制的改革又成為熱點(diǎn)問題。改革國有資產(chǎn)管理體制是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)，是國有經(jīng)濟(jì)關(guān)系的根本性調(diào)整，必將在更深層次上觸動原有的行政格局和利益格局，其改革難度可想而知。從這個意義上說，國有資產(chǎn)管理體制改革無異于一次體制革命，一次制度創(chuàng)新。
中國入世后，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求完善和改進(jìn)國有資產(chǎn)的管理、運(yùn)營體制，迎接入世挑戰(zhàn)，有著重要意義。國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，表面上看，僅僅是國有資產(chǎn)流失問題，實(shí)際上它集中反映了目前國有資產(chǎn)管理體制存在的諸多問題。因此，要想制止國有資產(chǎn)的流失現(xiàn)象，就必須從根本上入手，改革目前與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制。同時，經(jīng)濟(jì)過熱所帶來的負(fù)面影響也要求國有資產(chǎn)管理體制必要的改革和重構(gòu)。構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制，應(yīng)當(dāng)首先從根本上把握其邏輯原點(diǎn)和立論基礎(chǔ)；只有對這些理論背景進(jìn)行必要的了解，才能把握改革的實(shí)質(zhì)和現(xiàn)實(shí)的需求，才能提出適合未來我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體構(gòu)建方案。
一、法治：國有資產(chǎn)管理體制重構(gòu)的前提要求
在一個崇尚法治的社會里，法律具有至上的效力。因此，如果我們意圖把一件非常重要的事情穩(wěn)定、有保障的推行下去，那么將其上升到立法層面是非常重要的。古羅馬法學(xué)家塞爾蘇斯曾說過：“法乃善與正義之術(shù)?！币簿褪钦f，在發(fā)展迅速的商品經(jīng)濟(jì)中，只有通過法律來規(guī)制整個社會經(jīng)濟(jì)活動，才有可能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的正義并最終成為“善社會”。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府職能演進(jìn)的歷史表明，國家權(quán)力重心下移是歷史的必然潮流和內(nèi)在選擇。行政權(quán)力本位、國家本位要讓位于社會本位，官本位應(yīng)讓位于民本位。①通過建構(gòu)更為健全的法律體系，有效地控制政府權(quán)力，規(guī)范政府行為，乃是國有資產(chǎn)管理體制改革的必然選擇。
市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治文明的成熟性又是市場經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的必要條件。美國法學(xué)家伯爾曼曾精辟地指出：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”這表明，法律權(quán)威必須來自于人們對法律的信仰和崇尚，法律信仰意味著法律至上觀念的確立。
中國要發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，就必須首先堅持對法治的信仰，不應(yīng)當(dāng)以過度的行政干預(yù)代替法律控制。制度的生命力在于創(chuàng)新，以創(chuàng)新來彌補(bǔ)舊制度所暴露出來的種種缺陷，以創(chuàng)新來適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。
法治意味著正確的控權(quán)制度的存在，意味著有效的分權(quán)制衡原則的遵守。嚴(yán)格的法治，要求公共權(quán)力從消極被動的狀態(tài)中脫離出來，通過完善的法律規(guī)范體系全方位地發(fā)揮作用。因此，就國有資產(chǎn)管理體制而言，我們應(yīng)當(dāng)把法治的基本要求體現(xiàn)在體制改革的實(shí)踐中，并且貫徹到國有資產(chǎn)的運(yùn)營、管理和監(jiān)督上。
二、發(fā)展理念：國有資產(chǎn)管理體制重構(gòu)的指路牌
發(fā)展理念至少包括有快速發(fā)展的理念以及持續(xù)發(fā)展的理念。
快速發(fā)展的理念側(cè)重于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。但區(qū)別于單純的市場經(jīng)濟(jì)增長觀，快速發(fā)展理念在注重經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，還要求國家與市場的良性互動。我國正處在社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，如何協(xié)調(diào)個人利益、社會利益以及國家利益之間的復(fù)雜關(guān)系，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的重大問題?！傲_馬城不是一天建成的”，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能一蹴而就，不是一朝一夕能解決的問題，它受客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，需要分步而行，單純的物質(zhì)增長觀到頭來只能使經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入后勁不足的窘境。社會經(jīng)濟(jì)要想得到良性發(fā)展，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度障礙就應(yīng)當(dāng)接受改革，制度就需要完善和創(chuàng)新。國有資產(chǎn)管理體制的重構(gòu)，便是現(xiàn)代快速發(fā)展理念的要求。單以快速發(fā)展理念來指引國有資產(chǎn)管理體制的重構(gòu)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，持續(xù)發(fā)展的理念也同樣具有重要的指導(dǎo)意義。
持續(xù)發(fā)展理念的著眼點(diǎn)是整體、協(xié)調(diào)、長遠(yuǎn)的發(fā)展，這與國有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)不謀而合，因此，兩者具有共通性。二十一世紀(jì)，可持續(xù)發(fā)展無疑將成為人類社會不約而同的選擇。文明社會的向前推進(jìn)，顯現(xiàn)出傳統(tǒng)發(fā)展觀的根本缺陷：忽視了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會的健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的前提條件是要維持自然生態(tài)財富的非減性；否定了自然資源和自然環(huán)境的承載力。②而持續(xù)發(fā)展的理念，注重的是社會資源的有效利用，在有效利用的同時還積極的對社會資源進(jìn)行必要的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)以人為本以及代際代內(nèi)公平的價值觀。
現(xiàn)代國有資產(chǎn)的管理已經(jīng)不再以一般會計計量的保值增值為目標(biāo)，而轉(zhuǎn)以最大限度地滿足人民公共需要和最大限度地節(jié)省社會資源為目標(biāo)。這一顯著變化表明我國正在從傳統(tǒng)的追求簡單經(jīng)濟(jì)增長的思維模式向經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展思維模式進(jìn)化。國有資產(chǎn)管理體制的重構(gòu)，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好存量利益（多指自然資源資產(chǎn)）和增量利益（以經(jīng)營性資產(chǎn)為主）之間的關(guān)系，把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要尺度，既不能過快也不應(yīng)過慢，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上良性增長的道路。這恰恰說明發(fā)展理念是國有資產(chǎn)管理體制重構(gòu)道路上的“方向牌”。
三、走出誤區(qū)：重新認(rèn)識國有資產(chǎn)管理體制重建與國企改革的關(guān)系
長期以來，我們在談到國有資產(chǎn)管理體制改革的同時，一定會不約而同地提及國企改革。誠然，二者在很大程度上有著密切的聯(lián)系。但是，它們的關(guān)系到底真的如同許多文章和論著所認(rèn)為的那樣嗎？國有資產(chǎn)管理體制改革真是國企改革的矛盾集中的焦點(diǎn)和國企改革進(jìn)程中的重要措施之一嗎？我覺得這種觀點(diǎn)有本末倒置之嫌。國有資產(chǎn)作為一種為全民的公共利益服務(wù)的資產(chǎn)，更多地表現(xiàn)公共產(chǎn)品，以及關(guān)乎國計民生的資產(chǎn)，它包括有以企業(yè)資產(chǎn)為主的經(jīng)營性資產(chǎn)，行政事業(yè)性資產(chǎn)和自然資源性資產(chǎn)?？梢哉f，國有企業(yè)或國有控股參股企業(yè)的財產(chǎn)屬于經(jīng)營性資產(chǎn)，這是毫無疑問的。實(shí)際上，國有資產(chǎn)可以表現(xiàn)為包括國有企業(yè)在內(nèi)的許多能夠?yàn)樯鐣怖娣?wù)的形式。試問，一個屬概念如何能包含整個種概念呢？
相對于國有企業(yè)改革而言，國有資產(chǎn)管理體制改革乃是一個涉及面更廣的體制變革，國有企業(yè)改革可以說是國有資產(chǎn)管理體制改革的重大步驟和聚焦點(diǎn)之一，但不能相反地把國有資產(chǎn)管理體制改革說成是深化國有企業(yè)改革的關(guān)鍵，把國有資產(chǎn)管理體制改革變成國有企業(yè)深化改革的“配套工程”。這是多年來我國許多學(xué)者和政府或企業(yè)管理人士的一個認(rèn)識誤區(qū)。只有盡快走出這個誤區(qū)，才有助于我國國有資產(chǎn)管理體制重建的整體藍(lán)圖的早日實(shí)現(xiàn)和健康穩(wěn)定的運(yùn)行。
四、分權(quán)制衡理論在國有資產(chǎn)管理體制改革中的適用問題
在國有資產(chǎn)管理體制的改革中，分權(quán)制衡理論是否真的可行？
分權(quán)制衡理論最先來源于國家政治理論和實(shí)踐，是西方權(quán)力監(jiān)督制度的理論基石。其理論宗旨是：社會的公正、公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，民主的保障取決于權(quán)力不被濫用。但權(quán)力是具有腐蝕性的，不受制約的權(quán)力將被濫用，防止權(quán)力濫用的最有效辦法就是以權(quán)力約束權(quán)力。③
然而，西方分權(quán)制衡原則在防止權(quán)力集中、權(quán)力獨(dú)斷的同時，又導(dǎo)致了權(quán)力斗爭，權(quán)利內(nèi)耗；它在保證權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性、穩(wěn)定性的同時，又導(dǎo)致了權(quán)力運(yùn)行的官僚主義、形式主義；在促進(jìn)、保障民主權(quán)利的同時又導(dǎo)致了民主假象、民主扭曲；而在防止權(quán)力濫用、權(quán)力偏私的同時，又未能根除權(quán)力腐敗、政治丑聞等現(xiàn)象。也就是說，分權(quán)制衡理論的工具理性在一定程度上犧牲了該理論的價值理性，它以一套精心設(shè)計的可控制、可預(yù)見、可計算的權(quán)力運(yùn)行制度在無形之中消耗了人的倫理價值。
那么，這種存有內(nèi)在矛盾的分權(quán)制衡理論是否真的可以在國有資產(chǎn)管理體制重建中得到有效運(yùn)用，并產(chǎn)生人們預(yù)期范圍內(nèi)的效果呢？這是很值得認(rèn)真考慮的問題。對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國家權(quán)力，分權(quán)并不是主要的，最主要的是如何最大限度地保障權(quán)力行使的科學(xué)化程度，即正確反映客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的程度問題。就此，有學(xué)者甚至提出“三權(quán)分立的模式只能用以分析國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，而不能用于分析國家經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)；經(jīng)濟(jì)權(quán)力是一個統(tǒng)一體，不能借用政治權(quán)力的分權(quán)模式來分解和分析經(jīng)濟(jì)權(quán)力?！雹苷\然，分權(quán)制衡原則有利于政企分開、政資分開，實(shí)現(xiàn)了政府公權(quán)力從行政干預(yù)向法律控制的過渡。但是，那些輕率地提出各種源于分權(quán)制衡理論的具體方案而不去探究其適用效果如何的做法并不利于相關(guān)體制重建的進(jìn)行。
我們應(yīng)當(dāng)看到，在目前的一套國有資產(chǎn)管理體制中，制度監(jiān)督是處在缺失狀態(tài)之中的。權(quán)利要是沒有責(zé)任的限制和約束，就可能產(chǎn)生濫用的危險。完善和健全監(jiān)督國有資產(chǎn)管理的法律制度就相應(yīng)地具有現(xiàn)實(shí)的必要性。但是，這種權(quán)利制衡機(jī)制不完善的制度，使權(quán)利在運(yùn)行過程中，難免出現(xiàn)虛位監(jiān)督、弱位監(jiān)督、甚至監(jiān)督缺失的問題，從而導(dǎo)致大量權(quán)利濫用現(xiàn)象的發(fā)生。同樣的，當(dāng)前提出的分層級授權(quán)、強(qiáng)化各層級相對獨(dú)立性的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式方案，雖然將所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)都確定下來，但始終無法避免因機(jī)械式的分權(quán)制衡機(jī)制所導(dǎo)致的形式主義或官僚主義以及那些有令不行、有禁不止、上有政策、下有對策、制度歪曲、制度失效等現(xiàn)象的出現(xiàn)。⑤“觀念上的混亂，是非標(biāo)準(zhǔn)的模糊，錯誤的價值取向，以及人們被扭曲的心態(tài)都有可能使得對權(quán)利的約束與監(jiān)督起不到應(yīng)有的作用”。因此，我們應(yīng)當(dāng)利用全方位的制度監(jiān)督來彌補(bǔ)分權(quán)制衡原則的不足，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理的效率最大化。
五、國有資產(chǎn)管理體制重構(gòu)的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)探析
我國國有資產(chǎn)管理體制經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的衍變，有關(guān)國有資產(chǎn)管理的法律雖然也頒布了不少，但明顯體現(xiàn)出龐多而繁雜的特點(diǎn)，而且在調(diào)整實(shí)際的資產(chǎn)運(yùn)行中還存在嚴(yán)重的法律失效問題。如何解決國有資產(chǎn)管理法律制度嚴(yán)重失效的問題呢？我們可以先從分析法律實(shí)效和法律社會成本投入之間的關(guān)系入手來探討。
法律實(shí)效是指人們實(shí)際上按法律規(guī)定的模式去行為，法律被人們實(shí)際遵守、執(zhí)行或運(yùn)用的程度。它是法律實(shí)施的直接社會效果，現(xiàn)實(shí)社會關(guān)系和法定模式越接近，法律實(shí)效越好，反之越差。⑥
影響國有資產(chǎn)管理法律的實(shí)效的主要因素是國有資產(chǎn)的數(shù)量和有關(guān)法律社會成本的投入。一定數(shù)量的國有資產(chǎn)關(guān)系，要獲得法律保障下的效率化運(yùn)行，必須有對應(yīng)的法律社會成本投入，否則必然發(fā)生法律失效；同時，過度投入法律成本，也是無效率的不經(jīng)濟(jì)行為。因此，要實(shí)現(xiàn)我國國有資產(chǎn)效率化運(yùn)行，發(fā)揮其在國民經(jīng)濟(jì)中應(yīng)有的重要作用，在我國法律社會成本投入能力有限且法律社會成本的投入對法律實(shí)效增長的邊際效用遞減的基本前提下，必須要適當(dāng)調(diào)整國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中的比例，才能找到國有資產(chǎn)法律失效的癥結(jié)，最終獲得良好的法律實(shí)效。當(dāng)然，對于已經(jīng)投入或者將要投入的相關(guān)法律社會成本，我們也應(yīng)當(dāng)追求其最大的有效化——帕累托最優(yōu)（pareto efficiency），也就是說所投入的法律社會成本應(yīng)當(dāng)被最優(yōu)化的運(yùn)用在相關(guān)領(lǐng)域即國有資產(chǎn)管理體制中，實(shí)現(xiàn)“‘物’盡其用”。
六、國有資產(chǎn)管理體制重構(gòu)的功利主義法學(xué)分析
《財經(jīng)》雜志刊登過的經(jīng)濟(jì)學(xué)家許小年的文章曾經(jīng)說道：在分析各種各樣的國有資產(chǎn)管理方案時，應(yīng)當(dāng)考察市場經(jīng)濟(jì)中國有資產(chǎn)管理體制改革的邏輯原點(diǎn)，也就是應(yīng)當(dāng)把改革的深層次目的挖掘出來。為此，我們有必要深入探究體制改革的目的對于我國國有資產(chǎn)管理體制重構(gòu)的決定力。
德國的功利主義法學(xué)家魯?shù)婪?？馮？耶林的法律哲學(xué)的核心概念就是目的。他把法律看作是實(shí)現(xiàn)功利目的的一種手段或工具（law as a means to an end），認(rèn)為目的是全部法律的創(chuàng)造者和法律控制的驅(qū)動力。如果說目的是法律的創(chuàng)造者的話，那么有目的地用制定法的形式制定規(guī)則就是產(chǎn)生符合時代要求的法律體系的最佳方法。⑦
改革現(xiàn)存缺陷的國有資產(chǎn)管理體制，建構(gòu)新的資產(chǎn)管理體制，至少可以實(shí)現(xiàn)以下幾項(xiàng)目標(biāo)：生產(chǎn)資料公有制以實(shí)現(xiàn)更為平等的收入分配；國有企業(yè)作為推進(jìn)工業(yè)化的工具；保證國家對戰(zhàn)略部門的控制；經(jīng)營國有企業(yè)以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)；保證國家稅收；提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；克服自然壟斷造成的市場失靈；國家作為大股東強(qiáng)化公司治理機(jī)制；利潤最大化或者資產(chǎn)的保值增值。⑧作為國家正式的制度安排，國有資產(chǎn)管理體制涉及社會的各方面利益。關(guān)于國有資產(chǎn)管理的相關(guān)立法就應(yīng)當(dāng)服務(wù)于體制改革的目的，以法律的強(qiáng)制力來保障國家宏觀調(diào)控目的的實(shí)現(xiàn)和微觀上各種利益的協(xié)調(diào)。
制度對于經(jīng)濟(jì)而言是一柄雙刃劍，如果制度能夠有效降低經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的成本，就會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反之制度就會被淘汰，被改革。國有資產(chǎn)管理體制的有效運(yùn)行，是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定增長最重要的基礎(chǔ)之一。國有資產(chǎn)管理體制的改革與重構(gòu)是一項(xiàng)探索性工作。國有資產(chǎn)管理體制改革的新藍(lán)圖才剛剛展開，要真正將藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)，還需要經(jīng)歷一場深刻的革命。同時，國有資產(chǎn)管理體制改革還是一個不斷發(fā)展的過程，深層次的體制問題和矛盾，也將隨著國有資產(chǎn)管理體制的實(shí)踐進(jìn)一步顯露，因此，這項(xiàng)改革也將隨著基本經(jīng)濟(jì)制度和法律制度的完善以及國有資產(chǎn)布局的調(diào)整而不斷深化。
