導(dǎo)讀：我國(guó)地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟(jì)上的合理性和必要性，但關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何管理地方債務(wù)。
我國(guó)地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟(jì)上的合理性和必要性，但關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何管理地方債務(wù)。
地方政府債務(wù)的復(fù)雜性在于：地方政府債務(wù)中，既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)。顯性債務(wù)一般包括外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、拖欠工資、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等，除了明確的負(fù)債外，常表現(xiàn)為未支付的應(yīng)付支出；隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保的外債、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社保資金缺口等，地方國(guó)有企業(yè)、學(xué)校等事業(yè)單位的負(fù)債從廣義上來(lái)講也是地方政府負(fù)債。特別是各級(jí)地方政府為滿足地方財(cái)力需要，通過(guò)違規(guī)發(fā)債、設(shè)立政府下屬的投融資公司從銀行體系申請(qǐng)貸款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負(fù)債。
一、中央轉(zhuǎn)貸不是最有效率的方法
地方政府發(fā)債具有經(jīng)濟(jì)上的合理性。首先，地方政府的收支會(huì)經(jīng)常性出現(xiàn)臨時(shí)不平衡；其次，地方政府債務(wù)最主要的功能還是為資本性支出融資。地方性公共產(chǎn)品，如公路、橋梁等大型基礎(chǔ)設(shè)施，如果通過(guò)稅收融資既無(wú)效率也不公平：一次性征收巨額稅收會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)很大的負(fù)面沖擊，也可能無(wú)法承受；由于項(xiàng)目本身期限很長(zhǎng)，會(huì)造福于將來(lái)幾代的居民，一些居民有可能現(xiàn)在支付了高額的稅收后則遷居，無(wú)法享受項(xiàng)目未來(lái)的收益；一些未來(lái)能受益于該項(xiàng)目的居民也沒(méi)有為該項(xiàng)目付出相應(yīng)的成本。而通過(guò)將債務(wù)期限與項(xiàng)目期限匹配起來(lái)，通過(guò)稅收償還本金和利息，很好地解決了納稅人收益和成本不匹配的問(wèn)題，體現(xiàn)了公平的原則。
但是，如果不能控制地方政府過(guò)度舉債而產(chǎn)生的債務(wù)違約問(wèn)題，地方政府舉債就不具有可行性。
地方政府債務(wù)的管理體制與一個(gè)國(guó)家的政治體制密不可分。對(duì)于聯(lián)邦制的國(guó)家，地方政府（相當(dāng)于子公司）擁有更大的自主發(fā)債權(quán)力，同時(shí)也承擔(dān)債務(wù)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；而單一制國(guó)家的地方政府（相當(dāng)于分公司）不可能承擔(dān)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，所以發(fā)債的權(quán)力也受到極大制約。單一制國(guó)家的地方政府的債務(wù)都由其中央政府以各種形式擔(dān)保。所以，地方政府債務(wù)要么由中央政府發(fā)行，然后轉(zhuǎn)貸給地方政府；或者由地方政府發(fā)債，中央政府則進(jìn)行嚴(yán)格的管理。我們國(guó)家的政治體制決定了地方政府不承擔(dān)債務(wù)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，因此地方政府債務(wù)必須由中央政府轉(zhuǎn)貸或嚴(yán)格管理。
另一方面， 地方政府債務(wù)管理體制與一個(gè)國(guó)家金融制度環(huán)境有著緊密的聯(lián)系：在金融市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)、法律環(huán)境比較完善的國(guó)家更多地依靠市場(chǎng)機(jī)制約束地方政府發(fā)債行為，如評(píng)級(jí)公司對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)高的地方政府債券給出較低的評(píng)級(jí)結(jié)果、債券市場(chǎng)的投資者則要求更高的（懲罰性）回報(bào)率；而金融制度不完善的國(guó)家只能依靠中央政府對(duì)地方政府舉債的行政管理。
理論分析和各國(guó)實(shí)踐均表明，中央轉(zhuǎn)貸（中央政府代發(fā)代還）在我國(guó)不是最有效率的方法。一方面，債務(wù)的利率無(wú)法反映地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，而且由于中央政府承擔(dān)所有的最終償債責(zé)任，債權(quán)人對(duì)發(fā)行債務(wù)的地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)關(guān)注，這會(huì)加劇地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；另一方面，財(cái)政有三大職能：資源配置、再分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，地方政府只適合承擔(dān)資源配置職能，由于地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，所以地方政府負(fù)責(zé)地方基礎(chǔ)設(shè)施的投資具有最高的效率。地方政府被賦予“用錢”的權(quán)利也應(yīng)該承擔(dān)“還錢”的義務(wù)。中央轉(zhuǎn)貸模糊了地方政府的償債責(zé)任，不利于構(gòu)建清晰的中央地方財(cái)政關(guān)系，在很大程度上軟化了地方政府的債務(wù)約束。償債責(zé)任過(guò)分集中在中央政府，也會(huì)使中央政府無(wú)法有效管理。
由于管理不善而導(dǎo)致的地方政府債務(wù)危機(jī)或財(cái)政困境無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家或是轉(zhuǎn)軌國(guó)家都經(jīng)常發(fā)生。盡管我國(guó)地方政府發(fā)行債務(wù)是必要的、合理的，但是如果不加約束地一哄而上，地方政府債務(wù)將面臨失控的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)危機(jī)的擔(dān)憂就有可能在不遠(yuǎn)的將來(lái)成為殘酷的現(xiàn)實(shí)。
二、中央政府有必要對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理
考慮到地方政府財(cái)政狀況和地方項(xiàng)目的復(fù)雜性，地方政府更有信息優(yōu)勢(shì)發(fā)行債務(wù)和實(shí)施債務(wù)融資項(xiàng)目的管理。但是為了將總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府十分有必要對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理。
首先，中央政府要了解地方政府債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)。既包括地方政府過(guò)去形成的債務(wù)存量也包括未來(lái)的地方政府發(fā)行的債務(wù)增量。這需要為地方政府債務(wù)建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)核算制度并將地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算核算，還要建立對(duì)地方政府債務(wù)的信息管理系統(tǒng)，讓中央政府能及時(shí)準(zhǔn)確地掌握地方政府債務(wù)的信息。而且，中央政府在正確評(píng)級(jí)地方政府財(cái)務(wù)狀況和未來(lái)財(cái)政收入能力的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)的信用等級(jí)，決定是否批準(zhǔn)地方政府發(fā)行債務(wù)并決定其發(fā)債規(guī)模。
其次，地方政府債務(wù)的發(fā)行須經(jīng)過(guò)中央政府的審批。一方面是為了防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，控制債務(wù)發(fā)行總量。另一方面，也是為了實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金投放的合理結(jié)構(gòu)，減少重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題。
三、中央政府需要建立一系列的地方債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)和前瞻性的評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，最大限度地控制地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。
最后， 盡管我國(guó)債券市場(chǎng)的制度環(huán)境還不夠完善，但是應(yīng)該選擇有條件的地方政府作為試點(diǎn)，發(fā)行地方政府債券。發(fā)揮評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)投資者對(duì)地方政府債券的評(píng)價(jià)和監(jiān)督功能，逐步完善市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制來(lái)約束地方政府的債券發(fā)行和管理。地方政府債券一方面能極大提高流動(dòng)性，降低融資成本，同時(shí)也可為我國(guó)金融市場(chǎng)提供一種更安全的政府類債券，滿足個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者的需要，有助于促進(jìn)評(píng)級(jí)等中介機(jī)構(gòu)發(fā)展。
