企業(yè)會計(jì)信息質(zhì)量特征架構(gòu)解析 基于市場交易的農(nóng)產(chǎn)品品牌價(jià)值評估方… 合并報(bào)表子公司股權(quán)投資調(diào)整淺析 終止經(jīng)營列報(bào)思考 日美成本會計(jì)準(zhǔn)則體系比較及啟示 以德為魂踐行審計(jì)核心價(jià)值觀 會計(jì)基本假設(shè)內(nèi)涵擴(kuò)展研究 開啟新征程 再創(chuàng)新業(yè)績 會計(jì)準(zhǔn)則與企業(yè)所得稅法差異淺析 不同稅務(wù)會計(jì)模式視同銷售賬務(wù)處理比… 會計(jì)本質(zhì)重新解讀 會計(jì)學(xué)與財(cái)務(wù)學(xué)學(xué)科定位研究 政府鐵路投資項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體…
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一、引言
中國論文網(wǎng) http://www.xzbu.com/3/view-4059072.htm
近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資體制改革的轉(zhuǎn)變，政府投資公共工程項(xiàng)目支出在整個(gè)政府財(cái)政支出的占比呈上升的趨勢。特別是2008年國際金融危機(jī)以來，我國推出了“4萬億新增投資”計(jì)劃，政府投資公共工程項(xiàng)目所承擔(dān)的公共責(zé)任日益增強(qiáng)。而在政府投資公共工程項(xiàng)目中，鐵路項(xiàng)目是政府支出的一個(gè)重要組成部分。與此同時(shí)，隨著國民綜合素質(zhì)進(jìn)一步得到提升，人們不僅關(guān)心政府支出的真實(shí)性、合法性，還想知道政府支出是否具有效益，是否考慮到環(huán)境問題等。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)已經(jīng)不能回答人們所提出的這一系列問題，而績效審計(jì)能對政府支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查和評價(jià)，作為政府支出的重要組成部分之一的政府公共投資工程項(xiàng)目的績效審計(jì)也有越來越多人來研究。然而，政府鐵路投資項(xiàng)目績效審計(jì)的有關(guān)理論和實(shí)務(wù)尚處于探索發(fā)展階段，沒有形成一套完成的指標(biāo)評價(jià)體系。筆者結(jié)合實(shí)際案列，基于平衡計(jì)分卡的理論，針對政府鐵路投資項(xiàng)目的運(yùn)營階段，構(gòu)建績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，以規(guī)范我國政府鐵路投資項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)。
二、文獻(xiàn)綜述
（一）國外政府公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)研究 英國在開展政府公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)中有其鮮明的特點(diǎn)：一是風(fēng)險(xiǎn)意識很高，二是審計(jì)的對象是全方位的，三是充分發(fā)揮社會公眾的作用。而澳大利亞大部分的社會公共設(shè)施都是使用民間資本，政府投資往往在一個(gè)項(xiàng)目中的占比不高，因此澳大利亞的政府公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)將重點(diǎn)放在招投標(biāo)審計(jì)和合同管理審計(jì)中。澳大利亞的招投標(biāo)績效審計(jì)主要關(guān)注三個(gè)方面：一是對招投標(biāo)的效益性進(jìn)行評價(jià)，就是在保證項(xiàng)目的竣工時(shí)間和工程質(zhì)量的前提下，如何降低標(biāo)價(jià)；二是對項(xiàng)目是否符合政府的規(guī)劃，是否符合長遠(yuǎn)發(fā)展做出評價(jià)，評價(jià)的主要對象是標(biāo)書；三是對項(xiàng)目的統(tǒng)一性進(jìn)行評價(jià)。印度對政府公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的范圍較廣，由于目前印度的財(cái)務(wù)管理并不是很完善，印度對政府公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)首先要保證項(xiàng)目收支的真實(shí)和合法性，指出違法違規(guī)的事項(xiàng)。在真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步考慮項(xiàng)目的合理性、效益性，評價(jià)項(xiàng)目是否按照既定的目標(biāo)實(shí)施并完成，在實(shí)施和管理的過程中內(nèi)控是否嚴(yán)密，項(xiàng)目整個(gè)過程是否存在損失浪費(fèi)現(xiàn)象等。
?。ǘ┪覈餐顿Y項(xiàng)目績效審計(jì)研究 近年來，隨著國家審計(jì)署對績效審計(jì)的力度加大，理論界對績效審計(jì)探討也越來越熱烈，在政府公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)中也提出了很多觀點(diǎn)。主要觀點(diǎn)如下：張竹林（2006）指出我國政府工程投資績效評價(jià)存在指標(biāo)系統(tǒng)不可續(xù)、指標(biāo)橫向?qū)Ρ刃圆?、缺乏專門的行業(yè)細(xì)化指標(biāo)、定量指標(biāo)少、數(shù)據(jù)庫不健全等問題，構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)性和效率性兩類的指標(biāo)，最后指出指標(biāo)體系的構(gòu)建需要一個(gè)很長的過程，而且需要?jiǎng)討B(tài)的調(diào)整。賀劍波（2007）提出政府公共工程的績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括總體評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及具體評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)兩方面?？傮w評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)效益、公平問題、再分配問題、適應(yīng)性問題等方面；而具體評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)則包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、定額標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)設(shè)計(jì)了我國政府公共項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)的有關(guān)指標(biāo)。高明（2008）指出政府性公共投資項(xiàng)目的決策審計(jì)的主要內(nèi)容包括查核可研報(bào)告的合法合規(guī)性，查核項(xiàng)目的決策人是否尊重科學(xué)規(guī)律、是否按照可研報(bào)告開展工作等方面。同時(shí)提出對項(xiàng)目資金的審計(jì)和評價(jià)應(yīng)包括四方面：資金的撥、用、管等環(huán)節(jié)是否得到有效的監(jiān)督，內(nèi)控是否到位；是否嚴(yán)格按照建設(shè)設(shè)計(jì)進(jìn)行施工，有無擅自變更概算；對項(xiàng)目的財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)；是否存在重復(fù)建設(shè)，搞形象工程，發(fā)現(xiàn)大案要案線索。王世成、武國（2010）指出大規(guī)模政府公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)指標(biāo)體系應(yīng)按全面、前瞻、綜合、可持續(xù)、靈活、有建設(shè)性等5個(gè)方面構(gòu)建，對其指標(biāo)分成關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟(jì)、合規(guī)、效果、可持續(xù)發(fā)展、效率等6個(gè)類別，并在每個(gè)類別提出1-2個(gè)指標(biāo)，最后對每個(gè)類別賦予分值。唐建民（2010）提出建立公共工程投資指標(biāo)體系原則應(yīng)包括系統(tǒng)性原則、可控性原則、可接受原則、成本效益原則、公平性原則等方面，同時(shí)從經(jīng)濟(jì)性、社會績效、環(huán)境評價(jià)等方面設(shè)計(jì)公共投資工程的指標(biāo)。
政府公共項(xiàng)目投資績效審計(jì)的理論研究為實(shí)務(wù)操作提供了很多的參考，開拓了審計(jì)人員的思維，對政府公共項(xiàng)目投資績效審計(jì)無疑有較大的促進(jìn)作用。然而從上述理論研究可以看出，研究政府公共項(xiàng)目投資的目的與對象的多，研究具體評價(jià)指標(biāo)的少；研究單個(gè)評價(jià)指標(biāo)的多，研究評價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)的少；研究定性指標(biāo)的多，研究定量指標(biāo)的少?？偟膩碚f，目前仍缺乏一套完整的政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)指標(biāo)評價(jià)體系。
三、我國鐵路項(xiàng)目制度背景分析
?。ㄒ唬┪覈F路項(xiàng)目的評價(jià)體系 根據(jù)我國鐵路項(xiàng)目生命周期階段分類，可以把鐵路項(xiàng)目的評價(jià)體系分為前期評價(jià)、建設(shè)評價(jià)和運(yùn)營評價(jià)。前期評價(jià)主要指項(xiàng)目單位在項(xiàng)目開工建設(shè)之前對項(xiàng)目的必要性、可行性等方面進(jìn)行調(diào)查研究評價(jià)。目前大多數(shù)的前期評價(jià)都是法定的，需要有關(guān)部門批準(zhǔn)，主要包括：發(fā)展部門的立項(xiàng)批復(fù)、鐵道部門的可研批復(fù)、環(huán)保部門的環(huán)評批復(fù)、水利部門的水土保持方案批復(fù)、鐵道部門的開工令等。項(xiàng)目在取得開工令后，就可以開工建設(shè)。建設(shè)完畢就進(jìn)行資產(chǎn)移交，一般包括單項(xiàng)移交和整個(gè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收移交。前者移交手續(xù)相對簡單，由施工方、監(jiān)理方和業(yè)主三方對工程進(jìn)行調(diào)查評價(jià)，確認(rèn)即可；后者則需有鐵道部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、施工方、監(jiān)理方、業(yè)主等對整個(gè)項(xiàng)目做出綜合評價(jià)，最終形成竣工決算報(bào)告并移交資產(chǎn)，即建設(shè)評價(jià)。資產(chǎn)交至運(yùn)營企業(yè)后，項(xiàng)目正式進(jìn)入運(yùn)營階段。目前我國對運(yùn)營階段的評價(jià)以內(nèi)部評價(jià)為主，主要是鐵道部門評價(jià)項(xiàng)目是否執(zhí)行國家宏觀政策方針，是否執(zhí)行鐵道部門制定的年度工作計(jì)劃，是否執(zhí)行年度預(yù)算等。這些評價(jià)以定性為主，多為內(nèi)部評價(jià)且不是法定的。此外，財(cái)政、審計(jì)等部門會對項(xiàng)目的運(yùn)營狀況進(jìn)行不定期檢查、評價(jià)，檢查、評價(jià)的頻率由有關(guān)部門自行制定。從這三個(gè)階段的評價(jià)可以看出，前兩階段的評價(jià)多是外面評價(jià)，而且在有關(guān)學(xué)者專家探討的比較多。筆者研究的政府鐵路投資項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)主要是運(yùn)營評價(jià)階段。
?。ǘ┪覈F路項(xiàng)目投資體系現(xiàn)狀及改革方向 我國鐵路項(xiàng)目投資體系經(jīng)過多年的調(diào)整有了很大的發(fā)展，但仍存在一些問題：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚、政企不分。鐵路系統(tǒng)在傳統(tǒng)上被稱為“鐵老大”，多年以來，鐵路形成了一個(gè)比較封閉的系統(tǒng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩比較濃厚，準(zhǔn)軍事化的管理模式，政府仍會干涉鐵路企業(yè)的自主經(jīng)營行為，鐵路所承載的不僅僅是一個(gè)企業(yè)的責(zé)任，還反映了政府的社會責(zé)任。二是鐵路項(xiàng)目的點(diǎn)多面廣線長，資金投入量巨大，容易滋生腐敗。隨著我國現(xiàn)代化的發(fā)展速度和城市化進(jìn)程不斷加快，珠三角、長三角等三小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈的出現(xiàn)伴隨著很多匆匆上馬的鐵路項(xiàng)目，密集的資金投入如果缺乏監(jiān)管就容易出現(xiàn)腐敗問題。三是對鐵路效果的評價(jià)機(jī)制不完善。我國目前比較關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否存在違法違規(guī)，而對項(xiàng)目的效果評價(jià)比較少。青藏鐵路環(huán)境評價(jià)項(xiàng)目是一個(gè)好的開始，這表明鐵路項(xiàng)目審計(jì)已經(jīng)開始向績效審計(jì)方面發(fā)展。針對鐵路項(xiàng)目投資體制存在的問題，筆者認(rèn)為，鐵路項(xiàng)目投資體制的未來改革方向?yàn)椋阂皇羌涌煺蠓珠_的步伐，把鐵道部門轉(zhuǎn)變成行業(yè)的管理部門，把鐵路的建設(shè)和經(jīng)營轉(zhuǎn)交給企業(yè)。二是加大鐵路投資項(xiàng)目的外部審計(jì)監(jiān)督力度，防范腐敗的產(chǎn)生。實(shí)踐證明，外部審計(jì)的監(jiān)督比內(nèi)部的控制和監(jiān)督力度要大得多。建議建立完善的項(xiàng)目外部監(jiān)督體制，以保證項(xiàng)目投資的合法合規(guī)進(jìn)行。三是建立規(guī)范的政府鐵路投資項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)體系，以加強(qiáng)對項(xiàng)目的績效評價(jià)。
