摘要:推行村級會計委派制是農(nóng)村財務(wù)管理制度的創(chuàng)新,是農(nóng)村稅費改革的一項重要配套措施。本文分析了當(dāng)前村級會計委派制實施過程中存在的問題,并提出了相應(yīng)的對策與建議。
關(guān)鍵詞:村級組織;會計委派制;問題;建議
近年來,為了整頓農(nóng)村會計工作秩序,防止會計信息失真,治理腐敗現(xiàn)象,各地農(nóng)村紛紛實行會計委派制,較好地解決了農(nóng)村財務(wù)管理混亂、集體資產(chǎn)流失等問題,改善了農(nóng)村黨群干群關(guān)系,推進了農(nóng)村基層民主政治建設(shè),維護了農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定,成為規(guī)范村級財務(wù)管理的重要途徑和手段。但由于部分村組干部認識不到位,法制化建設(shè)滯后,農(nóng)村會計人員素質(zhì)低等,農(nóng)村財務(wù)管理混亂仍是引發(fā)干群關(guān)系緊張及農(nóng)民集體shang訪的重要原因。進一步規(guī)范和完善村級會計委派制,構(gòu)建規(guī)范完善的農(nóng)村財務(wù)管理體系,對于促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。
一、當(dāng)前農(nóng)村會計管理體制的存在的問題及其根源
當(dāng)前我國農(nóng)村會計管理水平還處于比較落后的狀態(tài),存在諸多問題。首先,村級會計機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。行政村作為若干農(nóng)戶和村民的一個集體組織,應(yīng)當(dāng)作為一個會計主體,建立健全會計機構(gòu),反映和監(jiān)督村集體所發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)。但是,在我國農(nóng)村,不按規(guī)定設(shè)置會計機構(gòu),或是會計機構(gòu)名存實亡的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍。其次,會計人員的選用大都局限在本村范圍,并且選用的隨意性較大,往往是根據(jù)村領(lǐng)導(dǎo)的喜好或是近疏關(guān)系來選用,因此造成會計人員綜合素質(zhì)普遍較低。第三,農(nóng)村會計制度不健全或是流于形式。作為一個會計主體,其會計核算和會計監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循一定的規(guī)范,制定相應(yīng)的財務(wù)會計制度是其保障。但在一些地方,根本沒有財務(wù)會計制度,更多的是,財務(wù)會計制度往往成了應(yīng)付各種檢查的標簽,大多流于形式,無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。第四,農(nóng)村會計管理缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機制,管理松弛混亂。
農(nóng)村會計管理體制存在的問題,在不少地方,已經(jīng)造成了相當(dāng)嚴重的后果。一是財務(wù)、會計、統(tǒng)計信息嚴重失真。在農(nóng)村,會計人員既是財務(wù)管理者,又是會計核算者,還是信息統(tǒng)計員,往往根據(jù)村領(lǐng)導(dǎo)及上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖進行報告,迎上瞞下,給數(shù)據(jù)信息的層層匯總帶來很大水分。二是農(nóng)村財務(wù)管理的混亂,使村干部有機可乘,亂收費,挪用提留款、扶貧款甚至貪污集體財產(chǎn),在一些地方屢見不鮮。三是村干部公然違反財務(wù)制度,失信于民,造成干群關(guān)系緊張和嚴重的不穩(wěn)定因素。
我國農(nóng)村會計管理體制存在的這些問題,究其原因是多方面的。第一,各級組織對農(nóng)村會計的管理重視不夠,聽之任之,習(xí)以為常,缺乏改革和解決問題的決心。第二,農(nóng)村會計信息失真不會給會計信息使用者帶來直接的不利影響,因而一直未能引起人們的重視,而農(nóng)民群眾在包產(chǎn)到戶之后,客觀上與村集體的經(jīng)濟聯(lián)系減少了,他們關(guān)心村集體財務(wù)會計信息也不如以前那么強烈了。第三,農(nóng)村財務(wù)審計,在很大程度上是走過場,無法起到應(yīng)有的外部監(jiān)督作用。第四,農(nóng)村會計準則和會計制度改革不到位,造成制度性空缺。第五,農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的不斷加快,形成傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟思想與現(xiàn)代管理要求之間的極不協(xié)調(diào),有關(guān)各方頗有無所適從之感。
從分析來看,當(dāng)前村級組織財務(wù)管理方面存在的問題,從根源上來講主要取決于監(jiān)管和農(nóng)村會計人員的素質(zhì),要解決這些問題,就要大力推選農(nóng)村會計委派制。
二、農(nóng)村推行會計委派制的重要意義
農(nóng)村會計委派制是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一向社會公開招聘會計人員,經(jīng)擇優(yōu)錄取、集中培訓(xùn)后委派到轄區(qū)內(nèi)村級組織從事會計工作的會計管理體制。被委派的會計人員在業(yè)務(wù)上接受被委派單位領(lǐng)導(dǎo),按制度獨立處理村級會計業(yè)務(wù),進行會計核算和監(jiān)督,參與被委派村的內(nèi)部管理。
實行農(nóng)村會計委派制,使農(nóng)村財務(wù)內(nèi)部會計監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閯傂暂^強的外部監(jiān)督,擺脫了農(nóng)村會計與村干部的利益或情感方面的糾纏,保證了農(nóng)村財務(wù)公開的及時、真實、完整,這樣村民就能及時了解本村真實的收入和支出情況及村級重大項目的投資、承包等情況。它不僅可以促進農(nóng)村干群關(guān)系,維護所有村民和村集體的利益,而且有利于提高農(nóng)村財務(wù)隊伍素質(zhì),強化會計監(jiān)督職能作用的發(fā)揮,促進村民參與對村事務(wù)的監(jiān)督和管理,真正做到財務(wù)公開、民主管理。
1.有利于提高農(nóng)村財會隊伍的素質(zhì)
按照一貫的農(nóng)村財會制度,每個村乃至社都配備了專職會計,但農(nóng)村會計人員整體素質(zhì)偏低,主要體現(xiàn)在:一是農(nóng)村財會人員文化程度
不高;二是農(nóng)村財會人員業(yè)務(wù)知識不強,既沒有獲得會計工作的相關(guān)資格證書,也沒有進行系統(tǒng)的財會知識學(xué)習(xí);三是農(nóng)村財會人員年齡結(jié)構(gòu)偏高。如果推行會計委派制度,通過公開招聘擇優(yōu)錄取的會計人員將具有較好的會計專業(yè)知識,合理的年齡結(jié)構(gòu),逐漸形成一支為農(nóng)村財務(wù)管理服務(wù)的專職的財會隊伍。
2.有利于加強農(nóng)村財務(wù)管理
長期以來,農(nóng)村會計核算不規(guī)范,財務(wù)管理混亂,主要體現(xiàn)在:一是銀行賬戶多,貨幣資金管理混亂;二是違規(guī)賬目多,會計核算及檔案管理混亂;三是違規(guī)問題多,財務(wù)收支混亂。而會計委派制的實施,有利于建立“五個統(tǒng)一”的管理模式,即統(tǒng)一賬簿、統(tǒng)一會計憑證、統(tǒng)一會計科目、統(tǒng)一記賬方法、統(tǒng)一會計報表,將切實扭轉(zhuǎn)農(nóng)村財務(wù)管理混亂的狀況,促進農(nóng)村會計工作走向規(guī)范化。
3.有利于強化會計監(jiān)督職能
近年來,農(nóng)村村社干部因涉及經(jīng)濟問題的職務(wù)犯罪也隨著集體經(jīng)濟的發(fā)展而日益增多,其主要原因是一些農(nóng)村財會人員沒有認真履行監(jiān)管職責(zé)。導(dǎo)致會計不能履職的原因是多方面的:一是裙帶關(guān)系嚴重。在選擇村組干部時更多的是依靠親戚關(guān)系,造成個別村出現(xiàn)擔(dān)任村社干部的都是親戚,甚至是父子或兄弟姐妹,從而使會計監(jiān)督得不到落實;二是由于有的干部素質(zhì)低,在工作只管記賬,不管監(jiān)督,認為“領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子,會計填數(shù)字”,造成監(jiān)督工作得不到開展;三是由于村會計屬于村干部編制,工作上要服從村書記或主任的領(lǐng)導(dǎo),被領(lǐng)導(dǎo)者對直接領(lǐng)導(dǎo)者進行監(jiān)督,存在很大的壓力。而實行會計委派制后,將通過公開招考、選聘一批思想好、業(yè)務(wù)精、能力強的會計人員委派到村任職。由于受委派人員是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府的授權(quán)下,對村級財務(wù)進行監(jiān)督,工作中將得到強有力的支持;同時會計人員與村分離,不拿村上的工資,不分享村里的收益,從體制上保障了會計人員能夠嚴格執(zhí)法,維護財經(jīng)紀律的嚴肅性。所以農(nóng)村會計委派制度的實行,將從財務(wù)上約束村干部的以權(quán)謀私,使村干部的法制觀念大大增強,減少違紀違法行為。
三、當(dāng)前村級會計委派制存在的問題
雖然農(nóng)村會計委派制試點工作在全國各地農(nóng)村都取得了一定的成效,但作為新生事物,從實施情況來看,仍然存在一些問題亟需進一步研究解決。
1.缺少法律依據(jù),相關(guān)配套制度不健全
我國目前還沒有對會計委派制做出明確的法律規(guī)定,因此,推行會計委派制缺少法律依據(jù)。同時,村級會計委派制缺乏相關(guān)制度及其配套措施的支持,各種制度還不健全。有關(guān)委派會計人員的選拔任(聘)用制度、重大事項報告制度、繼續(xù)教育制度、業(yè)務(wù)考核制度、獎懲制度等還未具體化,委派會計人員行使職權(quán)的力度缺少政策支持和法律支持。另一方面,委派部門對委派會計人員的職責(zé)、權(quán)限等也缺乏一套完整的管理措施。
2.村級會計委派制的適用范圍有待完善
對于經(jīng)濟條件差異較大的兩類地區(qū):即集體經(jīng)濟較為發(fā)達的城郊村和與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地較遠的偏遠村需視具其體情況決定是否適用委派制。集體經(jīng)濟較為發(fā)達的城郊村,由于其經(jīng)濟業(yè)務(wù)量較大,實行會計委派制,會造成會計核算與村集體經(jīng)濟活動的脫節(jié),無法滿足村集體經(jīng)濟管理和民主理財?shù)裙ぷ鲗嫼怂闩c會計信息反饋及時性的實際要求。而在交通不便的偏遠村,實施會計委派制,存在著兩難選擇,即要求票據(jù)報送期間過短,不符合當(dāng)?shù)貙嶋H經(jīng)濟與交通狀況,確實難以做到;要求報送期間過長,又無法確保會計核算的及時性。并有可能由于會計憑證在村出納手中保存時間過長,而導(dǎo)致新的“包包賬、疙瘩賬”即坐收坐支現(xiàn)象發(fā)生,造成村級財務(wù)新的混亂。因此,在實施村級會計委派制時,必須對核算單位是否適合實行農(nóng)村會計委派制作出判斷,要看其是否能夠確保會計核算與信息反饋的及時性原則的實現(xiàn)。
3.會計職能不能充分發(fā)揮
會計的兩大基本職能是核算和監(jiān)督。實行會計委派制,由于委派會計的經(jīng)濟利益與受派單位的經(jīng)濟效益無關(guān),其主要目標是如實反映并監(jiān)督企業(yè)的各項活動,因而參與集體事務(wù)意識不強,向集體提出合理化建議比較少,忽視積極主動地參與企業(yè)的經(jīng)營管理活動,這就造成強化了會計的監(jiān)督職能,卻弱化了會計的核算職能。另一方面,被委派會計如果以監(jiān)督者的身份出現(xiàn),必然造成他和村鎮(zhèn)之間的一種 “敵對”關(guān)系,他雖然可以行使“監(jiān)督”職能,但村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者會盡可能地對他封鎖有關(guān)預(yù)算外資金使用,私設(shè)“小金庫”等不合法不合規(guī)的內(nèi)容。
這樣,被委派的會計人員根本無法深人了解單位的基本情況,掌握不了真實而全面的資料。為村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的違法亂紀、貪污腐敗和官僚主義提供了可能,使得會計人員的核算作用不能得到充分發(fā)揮,監(jiān)督職能更是無從談起。
4.委派會計人員整體素質(zhì)不高
實行農(nóng)村會計委派制后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派會計的業(yè)務(wù)素質(zhì)高低,將決定一個鄉(xiāng)范圍內(nèi)的農(nóng)村財務(wù)管理與會計核算水平的高低,也直接影響改革目標的實現(xiàn)。在村鎮(zhèn)現(xiàn)有會計人員中,有相當(dāng)一部分會計雖然持有會計上崗證但未接受過繼續(xù)教育的專業(yè)培訓(xùn),專業(yè)知識已陳舊老化。而近幾年會計準則和會計制度的改革,也使傳統(tǒng)的會計知識跟不上時代的步伐,這就造成了村鎮(zhèn)委派會計人員業(yè)務(wù)能力相對較差。雖然選派會計人員采用公開招聘、擇優(yōu)錄取的原則,并制定了一些具體的錄用條件,但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的部分干預(yù),還是難免會產(chǎn)生委派會計素質(zhì)不夠高的問題。正如調(diào)查中部分鄉(xiāng)村干部所說:“以前一個會計素質(zhì)低,亂的只是一個村;現(xiàn)在一個會計素質(zhì)低,亂的就是幾個村甚至一個鄉(xiāng)?！?
四、完善村級會計委派制的建議
1.制定相關(guān)法律法規(guī)
財政部可以先出臺《會計委派制試行條例》,規(guī)定會計委派制的有關(guān)試行辦法。財政部門可以統(tǒng)管委派會計工作并享有對村鎮(zhèn)委派會計人員行使人事任免權(quán)。在規(guī)定各村鎮(zhèn)負責(zé)人享有財務(wù)自主權(quán)的同時,還應(yīng)突出村鎮(zhèn)必須無條件接受會計委派機構(gòu)所派遣的會計人員。同時,對相關(guān)的會計職
責(zé)、權(quán)限重新界定與劃分。以法的形式,對會計委派的法律操作及兼管的職責(zé)權(quán)限以及所承擔(dān)的法律后果進行全面規(guī)范,確保村級委派會計人員在實際工作中依法進行會計處理。
2.完善相關(guān)配套制度和管理措施
完善監(jiān)督約束機制,加強對村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督約束。鎮(zhèn)(村)長離任要進行審計,對有貪污、受賄、挪用行為的,要依法追究其經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任;建立村鎮(zhèn)內(nèi)部牽制制度,錢、帳、物分管,不相容職務(wù)嚴格分工,這樣可以相互制約,避免給村集體經(jīng)濟組織造成不必要的經(jīng)濟損失;制訂一套科學(xué)的考核指標體系和有效的激勵機制。定期考核委派會計的工作,促使他們正確行使自己的職權(quán),發(fā)揮應(yīng)有的作用;健全委派會計定期輪崗制度。村級委派會計全面實行異地委派、定期輪崗;建立委派會計的離任審計制度。委派會計在被委派單位任職期滿時,須進行離任審計。委派會計在任期間,如果有違規(guī)行為的,應(yīng)視情節(jié)輕重給予處理。以確保會計委派制工作的連續(xù)性。這些制度是保證村級會計委派工作規(guī)范化、科學(xué)化的重要措施,必須要切實可行,并長期堅持不懈。
3.堅持“五權(quán)不變原則”
施行村級會計委派制,必須堅持以下“五權(quán)不變原則”,即村級集體資產(chǎn)所有權(quán)不變、資金獨立核算權(quán)不變、現(xiàn)金管理權(quán)不變、債權(quán)債務(wù)由村管理不變、擴大再生產(chǎn)和基本建設(shè)的自主權(quán)不變。委派會計制只是行使法律賦予的對村社財務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)管權(quán)力,而不能干涉村社集體財務(wù)的獨立決策和管理
4.明確農(nóng)村會計委派管理的范圍和內(nèi)容
凡本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟組織,經(jīng)過村民大會或村民代表大會討論通過,涉及到本村集體經(jīng)濟組織財務(wù)會計工作均要由委派會計進行財務(wù)核算。具體管理的內(nèi)容應(yīng)包括:農(nóng)業(yè)稅附加、財政轉(zhuǎn)移支付資金、“一事一議”籌集的資金、集體資產(chǎn)發(fā)包收入、集體統(tǒng)一經(jīng)營收入、投資收益、國家征用土地的補償費、扶貧救災(zāi)款、上級部門專項撥款等集體資金的使用管理與核算;集體財產(chǎn)的管理與核算;集體內(nèi)部往來,應(yīng)收應(yīng)付款項和各項債權(quán)債務(wù)的管理與核算等。統(tǒng)而言之,凡村組核算單位發(fā)生的各項財務(wù)事項和會計業(yè)務(wù),都要由委派會計統(tǒng)一管理。
5.加強對委派會計人員的管理
進行農(nóng)村會計制度的改革,實行會計委派制,目的是把農(nóng)村集體財務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)管工作落到實處。其成敗與否取決于被委派人員的素質(zhì)。因此對會計人員的招聘要從文化程度、專業(yè)技能、道德品質(zhì)和工作態(tài)度上進行嚴格考核,擇優(yōu)錄用,從而建立一支規(guī)范化、專業(yè)化的委派會計人員隊伍。
同時還要完善對委派會計人員的后續(xù)管理工作。一是要明確委派會計人員的職責(zé)、權(quán)限及與被委派單位的關(guān)系。在充分支持被委派單位依法理財、自主管理的前提下,發(fā)揮委派會計人員的監(jiān)督作用;要充分保障會計人員行使監(jiān)督權(quán)的獨立性,從人事檔案、職務(wù)任免、工作調(diào)動、專業(yè)職務(wù)、工資福利等方面解決委派會計人員的后顧之憂。二是要做好被委派會計人員的繼續(xù)培訓(xùn)工作。會計工作專業(yè)性、政策性強,服務(wù)領(lǐng)域廣,知識更新快,這就需要加強會計人員上崗后的再教育工作,通過加強學(xué)習(xí),提高他們的業(yè)務(wù)技能,滿足不斷發(fā)展的農(nóng)村財務(wù)工作的需要;同時還必須對委派會計人員進行法律法規(guī)和相關(guān)政策的培訓(xùn),幫助他們?nèi)嬲莆拯h在農(nóng)村的方針政策、法規(guī)法紀,以準確地把握好工作尺度,正確處理好工作中遇到的各種問題。
總之,我國的會計委派代理服務(wù)還處于試行階段,是一項政策性很強的復(fù)雜工作,應(yīng)該繼續(xù)加強管理,也因為村級組織在我國具有很大的廣泛性,財務(wù)管理方面還有很多漏洞。所以,在農(nóng)村推行會計委派代理服務(wù),更需要各級主管部門不斷完善其配套設(shè)施,重視各項制度建設(shè),明確有關(guān)部門在會計人員委派工作中的責(zé)任,研究、解決工作中遇到的問題。這樣才能使農(nóng)村會計委派代理服務(wù)推廣下去,真正起到監(jiān)督村級組織的經(jīng)濟活動,確保農(nóng)村會計管理逐步步入科學(xué)化、制度化、規(guī)范化管理的軌道。
