摘 要：國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計制度的優(yōu)劣性在很大程度上制約著國家治理目標的實現(xiàn)。本文在探討國家審計與國家治理相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，分析國家審計在國家治理中的地位與作用，并在審計制度方面對國家審計如何服務和服從于國家治理提出一切探索性的建議與對策。
關(guān)鍵詞：國家審計；國家治理；制度安排
一、國家審計與國家治理的內(nèi)涵及相互關(guān)系
國家是統(tǒng)治階級意志的集中體現(xiàn)和反映。自國家誕生起，“統(tǒng)治”便成為國家政治的代名詞，統(tǒng)治代表了強權(quán)、命令和絕對服從。治理打破了傳統(tǒng)的國家和社會管理模式，強調(diào)的是一種協(xié)調(diào)和合作情況下的有效性。強調(diào)傳統(tǒng)意義上“被管理者”、“被統(tǒng)治者”的參與，多主體、多網(wǎng)絡的咨詢和協(xié)商。治理理論起源于西方，現(xiàn)在被廣泛用于社會經(jīng)濟發(fā)展的各個領(lǐng)域，但“治理”的涵義至今學界仍沒有公認、統(tǒng)一的權(quán)威定義。
治理理論的代表人物羅茨（R·RHODERS）列舉了六種治理的定義。筆者認為其中第四種定義(作為“善治”的治理，即強調(diào)國家權(quán)力的合法性，建立效率、法治、責任、開放、能力的公共服務體系)和第五種定義(作為社會控制體系的治理，即強調(diào)政府與社會、中央政府與地方政府、公共部門與私人部門之間合作與互動)對于我國的國家治理最具有借鑒意義。
現(xiàn)代政治社會的“治理”起源于對國家政治狀況的分析、研究和表述，在此源意上，“治理”多指國家治理。國家治理不是指單純國家機構(gòu)運行系統(tǒng)的職權(quán)劃分，而是政府、市場和公民社會在國家和社會運行系統(tǒng)中相互作用、相互依賴、相互配合的一種正式和非正式的制度安排。因此，國家治理是由一系列的制度所形成的，能否實現(xiàn)“善治”，取決于制度設計的科學性、合理性、效率性。國家治理的目的在于合理、高效地分配社會資源以實現(xiàn)國家和社會良性、和諧發(fā)展。我國國家治理的根本目的是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。從國家治理主體而言，以政府為主，又包括了公民、其他非政府組織等第三部門。國家及社會事務的管理不再只由政府負責，更多的社會主體以不同的方式參與其中，并在不同層面發(fā)揮著作用。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，因此人民大眾是國家治理最重要的主體。隨著民主、法制的發(fā)展與改善，人民參與國家治理的范圍會越來越廣、程度會越來越深。
國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計與國家治理相輔相成。劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上的講話中指出：“在國家治理中，審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分?！眹覍徲嫷闹贫劝才艖蘸头挠趪抑卫淼目傮w要求，國家審計作為國家治理中重要和特殊的組成部分，其制度安排的優(yōu)劣性在很大程度上左右著國家治理目標的實現(xiàn)。
二、國家審計在國家治理中的地位與作用
?。ㄒ唬﹪覍徲嬍菄抑卫淼闹匾M成部分。
我國的最高權(quán)力機關(guān)是全國人大，全國人大授權(quán)國務院具體行使國家權(quán)力，因此國務院及各級行政機關(guān)是國家治理的主導機關(guān)。中華人民共和國憲法規(guī)定，國務院設審計署，審計長是國務院的組成成員，地方縣級以上人民政府設審計機關(guān)，在地方行政首長和上級審計機關(guān)領(lǐng)導下開展工作。憲法同時規(guī)定，國家審計機關(guān)是國家唯一專司經(jīng)濟監(jiān)督的機關(guān)?？梢?，國家審計機關(guān)是國家行政機關(guān)的重要組成部分，國家審計機關(guān)是國家治理體系中的監(jiān)督機關(guān)，國家審計是國家治理的重要組成部分。
?。ǘ﹪覍徲嬍菄抑卫硐到y(tǒng)中的監(jiān)督控制系統(tǒng)。
從系統(tǒng)論的觀點出發(fā)，國家治理是由各種治理子系統(tǒng)組成的，這些子系統(tǒng)相互作用、相互支持，共同構(gòu)成一個有機、統(tǒng)一的整體。國家審計是這些系統(tǒng)中專司經(jīng)濟監(jiān)督職能的子系統(tǒng)。國家審計所具備的經(jīng)濟監(jiān)督職能具有獨立性、專業(yè)性和綜合性的特點。
首先，國家審計機關(guān)作為超然獨立的第三方監(jiān)督各級國家權(quán)力機關(guān)和國有經(jīng)濟組織。無論是社會審計組織（比如說會計師事務所）還是國家審計機關(guān)，都是作為獨立的第三方在經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的。獨立性是審計的靈魂與根本特征。只有保持獨立性，才能在經(jīng)濟監(jiān)督中不偏不倚、保持客觀公正。但國家審計機關(guān)與社會審計組織有著明確的分工：社會審計組織受有關(guān)利益各方的委托對私有經(jīng)濟組織進行監(jiān)督，特殊情況下受有關(guān)國家機關(guān)委托對國有經(jīng)濟組織進行監(jiān)督；國家審計機關(guān)直接受政府委托（間接受人民委托）對各級國家權(quán)力機關(guān)和國有經(jīng)濟組織進行獨立監(jiān)督。社會審計組織因其具有盈利性和非國有性，同時受有關(guān)利益各方博弈的影響，其獨立性明顯不如以政府和人民賦予的權(quán)力為后盾的國家審計機關(guān)。
其次，國家審計因其具有顯著的專業(yè)性而不同于其他監(jiān)督部門與組織所具有的經(jīng)濟監(jiān)督職能。在國家治理體系中，國家審計機關(guān)并不是唯一的經(jīng)濟監(jiān)督機關(guān)，但不同于其他經(jīng)濟監(jiān)督機關(guān)的是，對政府機關(guān)和國有經(jīng)濟組織進行經(jīng)濟監(jiān)督是國家審計機關(guān)的唯一和專門職能。任職于國家審計機關(guān)的審計人員具有各自的專業(yè)特長和知識體系，能夠利用自身的專業(yè)知識對政府機關(guān)和國有經(jīng)濟組織的經(jīng)濟行為做出專業(yè)判斷。
再次，國家審計對國家經(jīng)濟活動的監(jiān)督涉及經(jīng)濟活動的方方面面。國家審計人員深入國家經(jīng)濟活動中的各個參與者，全面、客觀地分析其經(jīng)濟活動的合法性、合理性與效益性，并著重從體制機制上分析和查找經(jīng)濟問題。國家審計在經(jīng)濟監(jiān)督活動中可以根據(jù)需要廣泛采集形成包括微觀經(jīng)濟單位、行業(yè)領(lǐng)域、宏觀經(jīng)濟形勢的數(shù)據(jù)信息，以專題報告的形式提交國家決策機構(gòu)作為其經(jīng)濟決策的依據(jù)。
?。ㄈ﹪覍徲嬀哂小懊庖呦到y(tǒng)”功能，對完善國家治理具有非常重要的作用。國家審計通過有效制約權(quán)力運行，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的預防、揭示和抵御功能，在推動國家民主法制建設、加強反腐倡廉力度、深化改革、改善民生、維護國家安全、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展等各方面發(fā)揮著廣泛、有效的作用?？傊?，只要有權(quán)力運行的地方，國家審計就能發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”功能，以其預見性、專業(yè)性并以憲法和法律賦予的經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)力作為保證，促進權(quán)力在“陽光”下運行，保證各種國有資產(chǎn)和資源得到合理、合法、高效分配，從而完善國家治理
