摘要：我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最主要的目標(biāo)是基本公共服務(wù)均等化，均等化的基本公共服務(wù)范圍和服務(wù)水平應(yīng)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先提供，影響人們起點(diǎn)公平的公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到較高水平。我國(guó)應(yīng)建立以縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式，轉(zhuǎn)移支付方式要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)而定。我國(guó)目前轉(zhuǎn)移支付效果不太理想，改革的方向是：以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，完善標(biāo)準(zhǔn)支出計(jì)算指標(biāo)體系；制定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配指標(biāo)體系；取消稅收返還。
關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；一般性轉(zhuǎn)移支付；標(biāo)準(zhǔn)支出；縱向轉(zhuǎn)移支付模式
我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額增長(zhǎng)很快，1994年為2389.09億元，2008年增長(zhǎng)到2.294561萬億元。在這10多年里，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一直是我國(guó)學(xué)者理論探討的熱點(diǎn)問題。筆者查閱了大量文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在我國(guó)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)、轉(zhuǎn)移支付模式和方式、轉(zhuǎn)移支付效果實(shí)證檢驗(yàn)以及轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)等四個(gè)方面。本文將在理清已有文獻(xiàn)思路的基礎(chǔ)上，對(duì)這些問題作進(jìn)一步探討。
一、基本公共服務(wù)均等化問題
中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)主要有四個(gè)：均等化、矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)、增強(qiáng)國(guó)家政治控制力和完成中央委托地方事務(wù)（王元，2009）。其中均等化目標(biāo)是最主要的，也是國(guó)內(nèi)學(xué)者探討的重點(diǎn)。均等化準(zhǔn)確地說應(yīng)是公共服務(wù)均等化，主要有兩個(gè)方面需要明確：一是確定需要均等化的公共服務(wù)范圍；二是確定均等化程度。
關(guān)于需要均等化的公共服務(wù)范圍，存在兩種可能：一是將政府提供的全部公共服務(wù)納入；二是只將基本公共服務(wù)納入。李金珊等（2008）認(rèn)為，公共服務(wù)均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，會(huì)隨著時(shí)間、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而不斷調(diào)整，由“基本公共服務(wù)均等化”過渡到“一般公共服務(wù)均等化”，最后進(jìn)入“最終公共服務(wù)均等化”。國(guó)內(nèi)學(xué)者在早期提出“公共服務(wù)均等化”目標(biāo)（劉溶滄，1996），但對(duì)公共服務(wù)的范圍并未強(qiáng)調(diào)，隨著探討的深入，逐步認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)的范圍應(yīng)該有所限定，所以之后的文獻(xiàn)主要是提出“基本公共服務(wù)均等化”（朱玲，1997），在黨的十六屆六中全會(huì)上也正式確定了“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)探討的重點(diǎn)落在了基本公共服務(wù)應(yīng)包括的具體范圍上。
國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)應(yīng)包括的具體范圍存在爭(zhēng)議。劉尚希（2007）認(rèn)為，基本公共服務(wù)可從兩個(gè)角度理解：一是與低層次消費(fèi)需要有直接關(guān)聯(lián)的；二是人們無差異的消費(fèi)需求?；竟卜?wù)范圍隨時(shí)間、地點(diǎn)變化，當(dāng)前主要為教育、醫(yī)療和住房。馬國(guó)賢（2007）認(rèn)為，基本公共服務(wù)是指那些與人的生存和發(fā)展權(quán)利相關(guān)的，由政府提供，并由政府財(cái)力切實(shí)加以保障的公共服務(wù)，是公共服務(wù)諸項(xiàng)目中處于基礎(chǔ)地位，具有重要經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義的公共服務(wù)。安體富等（2007）將國(guó)內(nèi)有關(guān)基本公共服務(wù)范圍的表述總結(jié)為三種觀點(diǎn)：一是指直接與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)；二是指純公共服務(wù)；三是指一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)。但他本人并不認(rèn)同其中的任何一種觀點(diǎn)，而提出基本公共服務(wù)應(yīng)該是指與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)。許多文獻(xiàn)還用例舉的方式表達(dá)了我國(guó)當(dāng)前基本公共服務(wù)的范圍。
關(guān)于均等化程度，馬國(guó)賢（2007）將各國(guó)的做法總結(jié)為人均財(cái)力均等化、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和基本公共服務(wù)的最低公平等三種基本模式。中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)課題組（2007）認(rèn)為，均等化目標(biāo)初級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化，中級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，高級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)全民公共服務(wù)均等化，并提出了五種運(yùn)行模式：財(cái)政收入能力均等化模式、財(cái)政支出均等化模式、人口均等化模式、財(cái)政收支均等化模式、有限的財(cái)政收入能力一支出需求均衡模式。安體富等（2007）則將其總結(jié)為三種標(biāo)準(zhǔn)：最低標(biāo)準(zhǔn)、平均標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果均等，并認(rèn)為這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等。
筆者認(rèn)為，基本公共服務(wù)范圍和均等化程度的確定是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，應(yīng)與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，基本公共服務(wù)應(yīng)只包括那些影響人們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，并采納較低標(biāo)準(zhǔn)；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，基本公共服務(wù)范圍不斷拓寬，標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高時(shí)，基本公共服務(wù)最終可拓展為包括所有公共服務(wù)，并采納結(jié)果平均標(biāo)準(zhǔn)。在特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，基本公共服務(wù)各個(gè)項(xiàng)目可以采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，即在同一時(shí)點(diǎn)上，有的項(xiàng)目采用最低標(biāo)準(zhǔn)，而另外一些項(xiàng)目可能采用結(jié)果公平。
我國(guó)地域廣闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平不高、國(guó)家可控制財(cái)力有限的情況下，將全部公共服務(wù)納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務(wù)范圍應(yīng)該有所限制，并且不同的公共服務(wù)項(xiàng)目均等化程度應(yīng)該有所差異。當(dāng)前我國(guó)真正意義上以均等化為目標(biāo)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付，因此，我們可以從《2008中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》找出我國(guó)在實(shí)踐中執(zhí)行的基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出時(shí)，該《辦法》選取的項(xiàng)目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城市維護(hù)、基本建設(shè)、離退休、村級(jí)管理和其它支出，這可理解為均等化目標(biāo)下的基本公共服務(wù)范圍。在計(jì)算每個(gè)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，采用的是全國(guó)平均支出水平標(biāo)準(zhǔn)，這正是均等化目標(biāo)下的均等化程度。筆者認(rèn)為，我國(guó)實(shí)踐中的做法雖然簡(jiǎn)便易行，但也存在不少問題，比如，將林業(yè)、離退休作為單獨(dú)項(xiàng)目列出，但環(huán)保、社會(huì)保障和科技等重要項(xiàng)目卻未單獨(dú)列出；所有項(xiàng)目都采用全國(guó)平均水平標(biāo)準(zhǔn)，沒有根據(jù)當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分項(xiàng)目確定等。
筆者認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來確定基本公共服務(wù)的范圍和均等化程度。第一，明確中央政府可用于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付總額。從理論上講，公共品和私人品有一個(gè)最優(yōu)組合，據(jù)此可計(jì)算出政府應(yīng)控制的資源，然后按中央掌握財(cái)政收入的比重計(jì)算中央政府財(cái)政收入，再減去中央本級(jí)支出和其它目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，剩下部分就是可用于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付總額。在實(shí)踐中可以利用GDP和宏觀稅率計(jì)算政府控制的資源。第二，在轉(zhuǎn)移支付總額約束下確定基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。各項(xiàng)公共服務(wù)對(duì)人們的影響不同，對(duì)那些影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先提供，其次是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，最后為影響人們享受需要的。從程度上講，影響人們起點(diǎn)公平的公共服務(wù)都應(yīng)達(dá)到較高水平，而其它方面的公共服務(wù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)可采用較低水平。
根據(jù)上面思路，筆者對(duì)我國(guó)當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化作出判定。
