2005年，審計署組織特派辦對開發(fā)區(qū)財稅優(yōu)惠政策進行的專項審計調查，以評估開發(fā)區(qū)財政稅收政策為主線，辨證地看待開發(fā)區(qū)設立和運行中的問題，發(fā)展地提出解決問題的意見或建議，調查報告得到了國務院領導的高度重視，得到了商務部、財政部、國土資源部、國家稅務總局等相關部門的積極回應，取得了良好的調查效果。
與以往的常規(guī)審計和專項審計調查不同，這次專項審計調查也開創(chuàng)了審計機關對現行公共政策進行評估的先例。在以往的審計和專項審計調查項目中，常規(guī)審計通常是對財政收支或者財務收支的真實、合法和效益的檢查。專項審計調查通常是對各種專項資金或收費的收支情況的調查，對各種專項資金管理和使用效益情況的調查，對某個項目建設情況的調查，以及對某種特定事項的調查等等。盡管以往的常規(guī)審計和專項審計調查有時也涉及到現行公共政策的執(zhí)行和效果問題，但是，專門針對現行公共政策的制定、執(zhí)行及其效果進行評估的審計或專項審計調查，還未曾有過。這次專項審計調查的事實本身也表明，審計機關正在把視角轉向一個新的領域：政策評估。
政策評估是公共政策過程中的一個重要環(huán)節(jié)；政策評估是政府決策民主化、科學化的必然要求；政策評估是審計機關為政府宏觀決策服務的有效途徑。
一、政策評估是公共政策過程的一個重要環(huán)節(jié)
1951年，美國學者哈羅德·拉斯維爾（harold d. lasswell）和丹尼爾·勒納(daniel lerner)合著的《政策科學：近來在范疇與方法上的進展》一書的出版，標志著政策科學的誕生。公共政策過程是政策科學研究的核心內容，一般把公共政策過程劃分為五個環(huán)節(jié)：政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控、政策評估和政策終結。政策制定是指從發(fā)現問題到政策方案出臺的一系列功能活動過程，它是整個公共政策過程的起點和基礎；政策執(zhí)行是指將政策方案付諸實踐，解決實際問題的過程；政策監(jiān)控是指為了達到政策方案的預期目標，避免政策失誤，對公共政策過程的各個環(huán)節(jié)特別是執(zhí)行過程的監(jiān)督和控制；政策評估是指按照一定程序，根據一定標準，對公共政策系統(tǒng)的運行情況作出判斷，發(fā)現問題，分析原因，提出建議的過程；政策終結是指在政策執(zhí)行并加以認真評估后，發(fā)現該政策的使命已經完成，已經過時或不起作用，而予以廢止的行為。一項公共政策終結的同時，又是新的公共政策過程的開端，這些公共政策環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，周而復始，形成了一個個公共政策周期。
政策評估是公共政策過程的一個重要環(huán)節(jié)。公共政策的運行是一個動態(tài)過程，政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控和政策終結等環(huán)節(jié)，都需要有政策評估為其提供判斷依據，沒有政策評估的支持，公共政策系統(tǒng)不可能健康地運行。政策制定者在設計和選擇政策方案時總是帶有一定的預測性，在實際付諸實施時，即使設計完美的政策也難免受到復雜多變的社會環(huán)境的影響和沖擊。因而，不僅在政策制定時需要對各種政策方案進行評估，而且在政策付諸實施后也需要用科學的方法對政策執(zhí)行過程、效果及其影響進行評估。廣義的政策評估包括政策方案執(zhí)行前、執(zhí)行中和執(zhí)行后的評估，即事前、事中和事后的評估，而狹義的政策評估則是專指執(zhí)行后的評估，即事后評估。政策評估的目的主要在于通過將這些信息直接或間接地反饋給政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)控者等相關人員，促進他們適時做出政策反應、選擇好的政策方案、及時調整不當的政策、廢除無效的政策、改善政策執(zhí)行行為。
二、政策評估是政府決策科學化和民主化的必然要求
中國共產黨十六屆四中全會《決定》提出，“改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化。完善重大決策的規(guī)則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。” 《決定》從加強黨的執(zhí)政能力的高度，把民主和科學置于事關國家興亡的重要地位。決策的科學化、民主化，反映了黨和政府對科學和民主本質的深刻理解和準確把握。
決策的科學化、民主化與政府政策的制定有關。習慣上，人們往往把決策等同于政策制定。然而，“決策”與“政策制定”是兩個相互聯系，又相互區(qū)別的概念。在一般意義上，“決策”是一種選擇過程，一切行為都包含著在各種備選方案中對特殊方案的選擇?！罢咧贫ā卑òl(fā)現問題、設計方案、預測結果、比較和選擇方案，以及使方案合法化等環(huán)節(jié)。顯然，在“政策制定”過程中包含有“決策”，例如，對各種政策方案的選擇。但是，“決策”又不同于“政策制定”，“決策”并不僅存于公共政策過程的“政策制定”環(huán)節(jié)，在公共政策過程中，每一個環(huán)節(jié)都包含“決策”因素，例如，在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，如何進行政策宣傳，如何進行組織、指揮、和協調以便政策的順利執(zhí)行等，都離不開決策。由此看來，政府決策的科學化和民主化不僅體現在政策制定環(huán)節(jié)，而且還體現在公共政策過程的所有環(huán)節(jié)。
政策評估有助于政府決策的科學化和民主化。政府決策的科學化和民主化意味著政府決策必須以客觀事實為基礎，同時必須反映民意。政策評估不僅能夠為政府決策提供科學的事實依據，而且政策評估還是溝通民意的有效途徑。所以，通過政策評估，不僅能夠對公共政策的各個方面進行科學地考查分析，發(fā)現問題，提供建議，為公共政策的運行提供客觀的事實依據，從而有助于政府決策的科學化，而且能夠廣泛動員人民群眾參與政策制定和執(zhí)行的積極性，從而使公共政策的運行真正地反映民意，集中民智，保障人民當家作主，從而有助于政府決策的民主化。鑒于政策評估可以對公共政策過程的各個環(huán)節(jié)進行，因而，無論政府決策發(fā)生在哪一個政策環(huán)節(jié)，也都可以通過政策評估促進政府決策的科學化和民主化。
在當前我國公共政策的實踐中，存在著重政策制定、執(zhí)行，輕政策評估的現象。我們應該從推進政府決策科學化和民主化的角度，進而從加強政府行政能力的高度，深刻認識開展政策評估的必要性和緊迫性。
三、政策評估是審計機關為政府決策服務的有效途徑
依據政策評估的主體不同，政策評估可分為內部評估和外部評估。目前我國的公共政策評估主要以內部評估為主。一般是根據總體安排或以部門為單位，或以系統(tǒng)為一體，通過自下而上的總結報告等形式對本部門或本系統(tǒng)工作進行匯總。內部評估的主要優(yōu)點是：評估人員比較了解情況，信息資料容易獲取，評估的結果也容易被采用。但是，政策評估必然要涉及到有關事實的描述，是非得失的評判，責任利益的分配，因此，由政策的制定者和執(zhí)行者進行的內部評估在真實性、可靠性、全面性和客觀性等方面難以保證。有鑒于此，開展獨立第三方實施的外部評估，顯得十分必要。
但是，對于一般的外部評估機構而言，例如研究機構、專業(yè)評估機構、民間團體和社會公眾等，在進行政策評估時，他們往往缺乏足夠的獲取信息的手段。信息是政策評估的依據，沒有真實、詳盡的資料，政策評估的全面性、客觀性將無從談起。而且由于不熟悉政府部門的內部管理，其評估結果很難被政府采納。
由審計機關進行外部評估，不僅能夠克服內部評估的缺陷，而且也能夠彌補其他普通的獨立評估機構的不足。與政策制定和執(zhí)行者相比，由于審計機關所具有的超然獨立的地位，容易擺脫各種利益關系的干擾，從而使政策評估的結果更加客觀公正、可信可靠。與其他社會獨立評估機關相比，審計機關不僅具有法定的獲取相關信息的手段，去收集評估所需的各種資料，而且還具有通暢的信息反饋機制，可以向政府高層決策部門報告評估結果，以促進評估結果的應用。審計機關開展政策評估的先天優(yōu)勢，使開展政策評估成為國外大多數國家審計機關的普遍做法。
根據我國《審計法》第二十七的規(guī)定，我國審計機關“有權對與國家財政收支有關的特定事項，向有關地方、部門、單位進行專項審計調查”。審計署制定的《審計機關專項審計調查準則》（3號令）第五條進一步明確指出，審計機關可以對“國家財經法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的執(zhí)行情況”等，進行專項審計調查。顯然，政策評估是我國審計機關的一項法定職責，其目的也正如《審計機關專項審計調查準則》所指出的，在于“及時向各級人民政府提供經濟運行信息，促進宏觀調控”。
長期以來，如何為政府宏觀決策服務，一直是審計機關探討的重要課題之一。財政司組織的開發(fā)區(qū)財稅優(yōu)惠政策狀況專項審計調查的成功實踐，表明通過專項審計調查對現行政策進行評估是審計機關為政府決策服務的有效途徑。
四、審計機關開展政策評估應注意的幾個問題
對于我國審計機關而言，政策評估目前還是一個比較新的領域。在開展政策評估時應當注意以下幾個方面的問題：首先，審計機關開展的政策評估不同于政策科學中廣義的政策評估。廣義的政策評估包括在政策制定環(huán)節(jié)對尚未實施的政策方案的評估，而審計機關進行的政策評估應是在政策開始執(zhí)行后，對政策執(zhí)行過程和執(zhí)行效果的評估。為了保持審計機關的獨立性，審計機關不能對尚未實施的政策方案進行評估。但是，這并不意味著審計機關不能關注政策制定過程，審計機關可以對政府制定政策時所依據的信息是否可靠、是否充分等情況進行審查。
其次，政策評估專項審計調查不同于常規(guī)審計和其他類型的專項審計調查。常規(guī)審計通常以既定的政策目標為前提，只關注政策的執(zhí)行情況和目標實現程度，并不質疑政策目標本身，而政策評估有時需要對政策目標本身提出質疑。一般情況下，審計機關不對既定的政策目標本身的優(yōu)劣進行評判，對政策目標進行質疑可能引發(fā)政治風險。但是，當發(fā)現該政策目標與其他政策目標有沖突，目標根本就無法實現或政策目標已經實現，或者政策環(huán)境已經發(fā)生了重大改變而無須這樣的政策目標時，審計機關也可對其發(fā)表意見。對政策目標進行質疑，意味著對政策本身的存亡進行評判，因而，需要建立在廣泛、深入的調查基礎之上。在這種情況下，由于常規(guī)審計在調查程序和內容、范圍等方面的限制，而專項審計調查則較為靈活，而且覆蓋面較廣，所以，專項審計調查比常規(guī)審計更適合于開展政策評估。
政策評估專項審計調查與其他類型的專項審計調查也不盡相同。在制定政策評估的專項審計調查方案時，不僅要明確政策的內容、背景、目標等，更重要的是還需要清楚政策發(fā)生作用的原理，因而需要具備一定的專業(yè)理論知識。所以，政策評估對審計人員的理論素養(yǎng)要求比較高，必要時還需要咨詢相關專家。在分析資料時也不同于常規(guī)審計中的證據分析，也需要用到一定的專業(yè)理論知識。撰寫調查報告時，也需要對發(fā)現的問題進行重新加工、高度提煉。政策評估專項審計調查更像是一種研究活動。
第三、注意選擇題目。根據“開發(fā)區(qū)財稅優(yōu)惠政策狀況專項審計調查”項目的成功經驗，選擇一個好的題目十分關鍵。評估什么政策和在什么時候進行評估，對政策評估的效果影響極大。剛剛開始實施的政策和政策作用沒有顯現的政策不宜評價；政策運行的環(huán)境條件沒有根本改變的政策不宜評價；政策的負面影響雖然出現，但政策主體還沒有強烈改變政策意圖的不宜評價。
第四、注意借鑒政策科學中的政策評估方法。20世紀60年代以來，隨著政策科學的發(fā)展，產生了許多政策評估的方法和模型，例如，對政策執(zhí)行過程中不同階段的效果進行比較的“對比評估法”；對政策效果進行評估的目標達成模型（goal—attainment model）、副效應模型（side—effects model）、非限定目標評估模型（goal—free evaluation model）等，這些比較成熟的方法和模型對于審計人員進行政策評估具有重要的啟發(fā)和借鑒價值。
最后，當前我國正在全面貫徹以人為本，全面、協調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，努力構建社會主義和諧社會?，F行的各種公共政策是否符合科學發(fā)展觀的要求？是否有利于建設社會主義和諧社會的目標？這是當前政府決策部門無法回避的兩個重大問題。問題的回答必須以科學的政策評估為依據，這種客觀需要必然推動我國公共政策評估的發(fā)展。雖然政策評估對審計機關來說目前還是一個新領域，但是，政策評估同時也是一個發(fā)展前景十分廣闊的領域。（作者：審計署審計科研所 崔孟修）
