所謂國(guó)家預(yù)算，就是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，也就是政府“錢袋子”怎么花的問題；而《預(yù)算法》即預(yù)算收入和預(yù)算支出、預(yù)算管理的法律規(guī)范總稱，換而言之，就是將政府花錢計(jì)劃從制定以及實(shí)施均納入“法定程序”。
預(yù)算為什么重要？政府國(guó)計(jì)民生的資金來源均主要來自預(yù)算，預(yù)算或許是現(xiàn)代政治最重要的政治程序；預(yù)算的制定、分配以及制定的過程，其實(shí)也是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力分配的過程——值得注意的是，預(yù)算資金來源自財(cái)政收入，這意味著主要來自公眾各類稅費(fèi)，這一權(quán)力的經(jīng)濟(jì)來源實(shí)際上來自公共空間，公眾與政府之間實(shí)際是一種委托代理機(jī)制；因此，公眾獲得權(quán)利，以《預(yù)算法》來對(duì)政府收支進(jìn)行監(jiān)督與審核。
由此可見，《預(yù)算法》可謂財(cái)政法中的基本法，與公眾生活與民眾權(quán)利直接相關(guān)，也被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，現(xiàn)代預(yù)算制度也公認(rèn)為是對(duì)政府和政府官員的“非暴力的制度控制方法”。
錢不是萬能，但是沒有錢萬萬不能，從小民到大國(guó)，從不例外，如何花錢幾乎和如何掙錢一樣重要，稅收是公民權(quán)力的讓渡，而預(yù)算則是公民權(quán)利的體現(xiàn)。
讓我們對(duì)于今年的預(yù)算法修正案，拭目以待。
一場(chǎng)大雨，讓城市的真相裸露。
在“百年一遇”頻頻現(xiàn)身的當(dāng)代，61年不遇的大雨聽起來似乎不夠規(guī)格，卻使得帝都近乎淪陷。根據(jù)官方次日公布的數(shù)據(jù)，北京暴雨已經(jīng)導(dǎo)致37人遇難，這一數(shù)字目前還在攀升。
這場(chǎng)暴雨，似乎也印證了臺(tái)灣作家龍應(yīng)臺(tái)此前的判斷：驗(yàn)證一個(gè)國(guó)家和城市是否發(fā)達(dá)，一場(chǎng)雨足矣——“因?yàn)樗蛟S有錢建造高樓大廈，卻還沒有心力來發(fā)展下水道；高樓大廈看得見，下水道看不見。你要等一場(chǎng)大雨才能看出它的真面目來?！?br />
北京遭遇暴雨并不是第一次，近些年已有不止一次水深火熱的記憶；這場(chǎng)暴雨剛剛發(fā)生在去年7•23動(dòng)車事件的紀(jì)念日之前，7•23動(dòng)車事件奪走了40條生命；令人喟嘆的是，此刻彼岸的倫敦奧運(yùn)會(huì)冷淡開場(chǎng)，令人回味2008年北京奧運(yùn)會(huì)的大手筆。
地上高樓林立的光鮮，到底抵不過地下的不堪。國(guó)家是否文明，城市是否宜居，可能“看不見的”遠(yuǎn)比“看得見的”更為重要，而目前靜默無音的《預(yù)算法》修訂與暴雨看似不相關(guān)，卻屬于“看不見”中的最為重要一端。
所謂預(yù)算，就是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，也就是政府“錢袋子”怎么花的問題；而《預(yù)算法》即預(yù)算收入和預(yù)算支出、預(yù)算管理的法律規(guī)范總稱，換而言之，就是將政府花錢計(jì)劃從制定以及實(shí)施均納入“法定程序”。
預(yù)算為什么重要？政府國(guó)計(jì)民生的資金來源均主要來自預(yù)算，預(yù)算或許是現(xiàn)代政治最重要的政治程序；預(yù)算的制定、分配以及制定的過程，其實(shí)也是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力分配的過程——值得注意的是，預(yù)算資金來源自財(cái)政收入，這意味著主要來自公眾各類稅費(fèi)，這一權(quán)力的經(jīng)濟(jì)來源實(shí)際上來自公共空間，公眾與政府之間實(shí)際是一種委托代理機(jī)制；因此，公眾獲得權(quán)利，以《預(yù)算法》來對(duì)政府收支進(jìn)行監(jiān)督與審核。
由此可見，《預(yù)算法》可謂財(cái)政法中的基本法，與公眾生活與民眾權(quán)利直接相關(guān)，也被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，現(xiàn)代預(yù)算制度也公認(rèn)為是對(duì)政府和政府官員的“非暴力的制度控制方法”。
盡管《預(yù)算法》如此重要，卻在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活中一度長(zhǎng)期缺失。1949年之初，中國(guó)預(yù)算制度就曾規(guī)定“建立國(guó)家預(yù)算、決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍”，但是嚴(yán)格意義上的《預(yù)算法》卻一直沒有出現(xiàn)；直到90年代，國(guó)務(wù)院方出臺(tái)《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》；隨后不久伴隨著分稅制改革的進(jìn)行，上述條例逐步被取代。
現(xiàn)行《預(yù)算法》于1995年正式實(shí)施，其間《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》痕跡不少，開篇即宣稱“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！逼漕A(yù)算編制、預(yù)算體系、預(yù)算內(nèi)容、預(yù)算調(diào)整等處理往往被學(xué)界認(rèn)為不科學(xué)，也不合理，遑論透明。也正因此，無論理念還是條文，這一法律長(zhǎng)期被指斥為更類似政府內(nèi)部條例，而不是面向社會(huì)公眾的現(xiàn)代法律。
現(xiàn)行《預(yù)算法》已經(jīng)實(shí)施17年，而中國(guó)財(cái)政近些年連連增收，已經(jīng)邁向10萬億大關(guān)，法規(guī)與現(xiàn)實(shí)之間脫節(jié)再也難以回避。也正因此，《預(yù)算法》的修訂迫在眉睫。本次《預(yù)算法》修訂幾年前重啟起來，學(xué)界不乏呼吁，進(jìn)展至今，《預(yù)算法修正案》（草案二次審議稿）進(jìn)行為期一個(gè)月的意見征求，其截至日期為2012年8月5日。
公共預(yù)算的立意之一即在于透明，而審視本次《預(yù)算法》修正案草稿，不僅低調(diào)公布，全文也未能披露。從目前披露的修改來看，雖然在某些局部有所進(jìn)展，但是根本性改變并未有所改變，甚至預(yù)算的原則也僅僅局限“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡。”
距離上一次修改，《預(yù)算法》已經(jīng)過去十余年，本次修改之后，再度修改不知何年何日。僅僅從目前公開的條款來看，如此修改幅度，并未達(dá)到大家預(yù)期，學(xué)界批判不少，譬如央行與財(cái)政部關(guān)系的修改，甚至有走了回頭路之嫌。
學(xué)界與官方的“低調(diào)”，或許是有意為之，但是民間的冷感卻是無心的本色流露。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，目前《預(yù)算法》草案獲得反饋意見不到4萬，不僅與去年個(gè)稅改革時(shí)候的20萬多條相去甚遠(yuǎn)，更距離其上下一心奔走呼吁的勢(shì)頭更是差之千里。
原因何在？或許一個(gè)很不恰當(dāng)?shù)谋扔髟谡f明：如果你夜行遭遇打劫，你或許懇求劫匪少拿一點(diǎn)，但是也不太會(huì)關(guān)心劫匪所獲錢財(cái)如何花銷，這或許就是人們對(duì)于直接從錢包中拿走多少的個(gè)稅問題敏感，對(duì)于拿走之后稅收如何花費(fèi)卻興趣不大。
問題在于，稅收不是保護(hù)費(fèi)，你不可能是永遠(yuǎn)被打劫的一方，一個(gè)現(xiàn)代文明的國(guó)家更不該是累累出沒的劫匪；更何況，公民與國(guó)家往往不是一攬子買賣，而是重復(fù)博弈，如果不能約束政府預(yù)算，那么未來的稅收還將增加——正如推動(dòng)預(yù)算改革的海外學(xué)人所言，“預(yù)算問題決不僅僅是個(gè)無關(guān)緊要的數(shù)字匯總，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題?！?br />
人類社會(huì)的進(jìn)化并非朝夕之間，從無知原初狀態(tài)到人人彼此仇視的霍布斯叢林，再到現(xiàn)代社會(huì)，政府的嬗變不可忽視，公民與政府之間社會(huì)契約也日趨理性，正如洛克所言，“在訂立契約時(shí)，人們交出的是部分自然權(quán)利，而保留了生命、自由和財(cái)產(chǎn)等天賦人權(quán)，也沒有放棄保存自己和社會(huì)的至上權(quán)力?！?br />
亞當(dāng).斯密曾經(jīng)在《國(guó)富論》中強(qiáng)調(diào)，政府應(yīng)該是成為“守夜人”角色，其職能包括保護(hù)本國(guó)社會(huì)不受其他獨(dú)立社會(huì)侵略的安全，保護(hù)本國(guó)人民不受社會(huì)中其他人欺凌的安全，作為代價(jià)，政府需要建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程，“為了維持政府的尊嚴(yán)，還需要有一些其他的花費(fèi)”。
所謂花費(fèi)，其實(shí)也就是預(yù)算，其主要來源就是財(cái)政。預(yù)算，成為政府和公民之間的社會(huì)契約的經(jīng)濟(jì)橋梁——這是政府唯一有求于民眾之處，也是民眾唯一可以約束政府的之處。事實(shí)上，歷史上的多次革命與改良運(yùn)動(dòng)，都與財(cái)政有關(guān)，其背后推手正是公民權(quán)利對(duì)于政府權(quán)力的訴求。
“在法制修民之國(guó)家預(yù)算必須由代表人民之機(jī)關(guān)議決，政府照案執(zhí)行，毫無自由伸縮之余地，預(yù)算不獨(dú)為人民監(jiān)督政府之特權(quán)，且亦為行政機(jī)關(guān)統(tǒng)制各級(jí)機(jī)構(gòu)之重要方策，所以行政首長(zhǎng)亦極盼此種制度之能夠見諸實(shí)施?！边@是連戰(zhàn)的父親連震東，在1943年抗戰(zhàn)初顯曙光時(shí)為預(yù)算所作呼吁，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)預(yù)算作為監(jiān)督政府的權(quán)利，“今日文明國(guó)家得確立預(yù)算制度，我們不能不說是經(jīng)過多少難關(guān)和險(xiǎn)越多少路徑所得之結(jié)果。”
無獨(dú)有偶，在一百年前的美國(guó)進(jìn)步時(shí)代，布魯斯金學(xué)會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，他們主張推動(dòng)預(yù)算改革，因?yàn)闆]有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。這是一個(gè)樸素的真理，政府也有理性人特質(zhì)，只有看得見的政府才可能被監(jiān)督，而不被監(jiān)督的政府自然不負(fù)責(zé)任。
具體到當(dāng)下中國(guó)，脫韁的地方政府日益成為經(jīng)濟(jì)的最大隱憂，稅收的權(quán)利意識(shí)卻相對(duì)薄弱，政府往往認(rèn)為財(cái)政是自己的錢，而民眾則認(rèn)為財(cái)政不是自己的錢，其間斷層，導(dǎo)致了《預(yù)算法》長(zhǎng)期備受漠視。從人們?cè)骱奕f分的“三公消費(fèi)”，到百般揪心的上學(xué)看病就業(yè)“三難”，背后都離不開看不見的預(yù)算之手的作用。如何使得這只手更有效率更具有公平性，《預(yù)算法》必須有所作為。
回頭再看大雨之后的城市真面目，在正能量、愛心傳遞之外，一方面體現(xiàn)了公民社會(huì)的蹣跚起步，另一方面則暴露出公眾面對(duì)公共物品的無力：在高樓與下水道之間，在高速動(dòng)車和生命安全之間，并沒有太多決定權(quán)，甚至一場(chǎng)空前絕后的盛會(huì)也與你無關(guān)——無論開的瑪薩拉迪還是電瓶車，本質(zhì)并無區(qū)別，一旦大難來臨，一般泥足難行。
錢不是萬能，但是沒有錢萬萬不能，從小民到大國(guó)，從不例外，如何花錢幾乎和如何掙錢一樣重要，稅收是公民權(quán)力的讓渡，而預(yù)算則是公民權(quán)利的體現(xiàn)。溫家寶總理曾經(jīng)表示，“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義?！?br />
預(yù)算和財(cái)政是一個(gè)問題的兩面，比起財(cái)政的驚心動(dòng)魄，預(yù)算的低調(diào)靜默令人心悸。與其指責(zé)民眾權(quán)利意識(shí)的匱乏，不如說長(zhǎng)期對(duì)于公共政策的啟蒙不夠。
如何推進(jìn)《預(yù)算法》修訂？除了專業(yè)人士的參與，公共空間的聲音至關(guān)重要。無論美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的教訓(xùn)，還是北京的大雨，都展示了公眾參與對(duì)于社會(huì)改良的軸心作用。
上周，F(xiàn)T中文網(wǎng)刊登復(fù)旦大學(xué)韋森老師對(duì)預(yù)算法修訂“靜悄悄”的質(zhì)疑后，引發(fā)不少關(guān)注，兩天之內(nèi)微博轉(zhuǎn)發(fā)超過三千條，大家除了表示了對(duì)于這一問題的關(guān)注，更多的人表示對(duì)這一問題缺乏足夠了解。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)的朱為群教授隨后在微博強(qiáng)調(diào)《預(yù)算法》應(yīng)有的原則是“全面完整、公開透明、分權(quán)制衡、收支平衡”。
筆者認(rèn)為，如果這一原則目前尚未能達(dá)成各界共識(shí)，進(jìn)入官方文本，甚至《預(yù)算法》的修正過程也未能得到足夠體現(xiàn)，那么今后《預(yù)算法》實(shí)施和貫徹將面臨信任危機(jī)。當(dāng)務(wù)之急，在大部分公眾尚未有基本了解情況之下，《預(yù)算法》修正的意見征求期，顯然應(yīng)該延長(zhǎng)，應(yīng)該給予更長(zhǎng)的時(shí)間和更多的曝光度。
作為公民，也請(qǐng)從今天起，多關(guān)注一點(diǎn)《預(yù)算法》——因?yàn)樗粌H關(guān)系你的當(dāng)下荷包，也間接關(guān)系著你未來生活的一切，下一場(chǎng)大雨或者災(zāi)難來臨，你也許會(huì)得到應(yīng)有的對(duì)待。（作者：英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》中文網(wǎng)專欄作家 徐瑾 來源：FT中文網(wǎng)）
