中國內(nèi)部審計2001.10
完善銀行系統(tǒng)內(nèi)控綜合評價體系
胡可惠 邱治芳 李嘉明 唐鴻毅
歷史上曾因銀行內(nèi)部控制制度失靈而導致重大損失的事實，教訓深刻。改革開放以來，由于高級管理層的管理失誤或重大的內(nèi)部控制缺陷，造成大批貸款損失，銀行嚴重虧損，領導干部貪污。腐化變質(zhì)，干擾了金融政策，破壞了黨在人民群眾中的形象。如湖南省工商銀行行長劉宜清就是在審批貸款時，由于內(nèi)控缺陷，失去監(jiān)督，造成幾千萬元的貸款損失，被判刑十五年。為此，筆者認為，應建立健全一套有效的銀行監(jiān)管體系——銀行系統(tǒng)內(nèi)部控制綜合評價體系。
一、完善銀行系統(tǒng)內(nèi)部控制綜合評價的調(diào)整意見
為全面開展內(nèi)部控制綜合評價工作，建議在農(nóng)行內(nèi)部監(jiān)督委員會主持下，結合銀行實際和試點工作中的反映，適當修訂調(diào)整內(nèi)部控制評價標準，如堅持對金融政策業(yè)務制度的例會學習制度、堅持每日核對銀行與儲蓄所往來余額、聯(lián)行人員分工明確、規(guī)范操作等等，應簡化一些操作程序，確保面上推廣時，提高評價質(zhì)量。
二、銀行系統(tǒng)內(nèi)部控制綜合評價應從源頭抓起
巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（建立于1975年，由十國集團國家中央銀行行長組成，委員會的秘書處設在巴塞爾的國際清算銀行）關于商業(yè)銀行內(nèi)部控制進行評價的14個原則中，有贍個原則是針對內(nèi)部控制制定的。內(nèi)部控制程序曾經(jīng)是一種用來減少舞弊、盜用公款和失誤等的機制，現(xiàn)擴展到解決銀行機構所面臨的各種風險。良好的內(nèi)部控制程序?qū)τ谶_到既定的目標和維持銀行良好的財務狀況至關重要。因此，內(nèi)部控制綜合評價應從銀行高級管理層抓起，首先應從以下幾方面考慮：
1、管理層營造監(jiān)管與控制的文化氛圍。銀行董事會是商業(yè)銀行的最高決策機構，負責審批銀行機構的框架、策略和政策，了解銀行運作的風險，確定銀行對這些風險的承受力，并采取必要措施識別、監(jiān)管和控制這些風險，確保高級管理層對內(nèi)部控制綜合評價的有效性實行監(jiān)管。高級管理層有責任提高自身的職業(yè)道德與廉潔自律的標準，在銀行內(nèi)部形成一種良好的文化氛圍，向各級人員說明并強調(diào)內(nèi)部控制的重要性，并在內(nèi)部控制各程序中全力以赴履行自己的職責。
2．加強對風險的評估。高級管理層應確保能夠識別和評價可能對銀行目標的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響的內(nèi)部及外部因素。這種評價應包括銀行所面臨的各種風險（如信用風險、市場風險、國家與外匯轉移風險、利率風險、流動性風險、運作風險、法律風險和信譽風險等）。有效的風險評估應涵蓋可測風險（如信用風險、市場風險和清算風險）和不可測風險（如運作風險、法律風險和信譽風險）。風險評估程序要判斷哪些風險是銀行可以控制的，哪些風險是銀行不可以控制的，通過控制程序減少風險或加強內(nèi)部控制程序，以便有效地控制任何新的或以前未加以控制的風險。
3、嚴格控制、分散風險。制定和實施控制活動是為了控制銀行通過上述風險評估程序確認的風險?？刂苹顒佑扇齻€步驟組成：即控制政策；控制程序按照政策執(zhí)行；核實政策是否落實。
控制活動的內(nèi)容包括：最高管理層的審查—一銀行董事會和高級管理層通過定期的述職報告和業(yè)績報告，以便其對銀行實現(xiàn)目標的情況予以審查；活動控制——一銀行的部門管理層負責的職能審查，如接收和審查每日、每周或每月的標準業(yè)績和例外報告；實物控制——一般集中在限制對實物資產(chǎn)的接觸，包括實物限制、雙重監(jiān)管和定期盤存等；審批與授權—一對交易的某些限度進行審批與授權，有助于建立責任制；核實與對賬等，只有當管理層和銀行全體員工將控制活動視為銀行日常運作必要組成部分而不是附加物時，控制活動才是最有效的。
4．強化信息與交流。高級管理層應確保掌握充分的、綜合的內(nèi)部財務、經(jīng)營和合規(guī)性信息以及決策事件的外部市場信息；如果失去有效的交流，信息便毫無價值。因此，高級管理層必須建立有效的交流渠道，以確保所有工作人員能充分了解影響其職責的政策和程序，并將其他信息提供給相關人員；銀行必須對電子信息系統(tǒng)及信息技術應用帶來的風險進行有效的控制，即一般控制和應用程序控制，防止它們擾亂銀行經(jīng)營，給銀行帶來損失。
5、認真監(jiān)管、保障運行。高級管理層對銀行內(nèi)部控制綜合評價的總體有效性進行連續(xù)監(jiān)管，以幫助銀行實現(xiàn)其目標，保障內(nèi)部控制綜合評價的運行；監(jiān)管人員應由合格的、訓練有素的工作人員對內(nèi)部控制制度進行有效的全面的內(nèi)部稽核，內(nèi)部稽核應形成直接向銀行董事會和高級管理層報告的機制。金融監(jiān)管部門應要求所有銀行，不管規(guī)模大小均要建立一套有效的內(nèi)部控制制度。該制度應與銀行機構的性質(zhì)、復雜性、資產(chǎn)負債表內(nèi)與表外活動的風險相一致，并能對銀行環(huán)境和條件的變化作出反應，隨時修訂和完善。
三、整個銀行系統(tǒng)建立健全內(nèi)部控制綜合評價體系的思路
內(nèi)部控制綜合評價活動由中國人民銀行總行部署，其目的是進一步做好各金融機構內(nèi)部控制建設的指導和監(jiān)督工作，并對各金融機構負責人就內(nèi)部控制的有關政策和要求進行培訓和宣傳；各總行內(nèi)部監(jiān)督委員會是內(nèi)部控制綜合評價的最高領導機構，負責“辦法”的制定和實施過程中的管理監(jiān)督工作，各銀行一級分行統(tǒng)一組織，二級分行具體實施，各級內(nèi)部稽核部門每年至少檢查一至二次。評價體系所示（如下圖）：
機構：內(nèi)部監(jiān)督委員會聘 各級稽核部門（審計） 一級分行組織 二級分行實施
四、建立、健全與完善內(nèi)部控制綜合評價體系的具體措施
1、切實做好內(nèi)控評價宣傳教育和發(fā)動工作。在銀行乃至金融系統(tǒng)廣泛開展內(nèi)部控制綜合評價體系的宣傳教育，使銀行管理者和一般工作人員均能熟悉內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)的控制點和自己應該承擔的工作職責。
2．積極做好內(nèi)控評價人員的培訓工作。內(nèi)控綜合評價在農(nóng)行系統(tǒng)經(jīng)初步試點，取得了一些成功的經(jīng)驗，但也有一些不足和教訓。在此基礎上，總結經(jīng)驗，對內(nèi)控評價人員實施定期的有計劃的培訓工作十分重要，這有利于內(nèi)控評價人員掌握評價標準、合理計算分值，綜合考核等級，以便在整個金融系統(tǒng)推廣、應用內(nèi)部控制綜合評價的程序和方法。
3、充分運用銀行各業(yè)務部門監(jiān)管和常規(guī)、專項稽核成果。各業(yè)務主管部門應結合管理實際，制定自律監(jiān)管實施細則，以落實內(nèi)控措施，進一步搞好內(nèi)部控制綜合評價工作。
