摘要：在探索建立績效預(yù)算管理體系的過程中，取得了一定的成效，為進一步推進該項工作，本文進行了經(jīng)驗總結(jié)，以不斷完善相關(guān)制度。
績效預(yù)算，就是政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃制定實施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實施方案所需費用來編制預(yù)算的一種方法?？冃ьA(yù)算不僅是預(yù)算方法上的一種創(chuàng)新，更是強調(diào)政府執(zhí)政的結(jié)果、責任和效率，它作為我國預(yù)算體制改革的方向，是政府管理理念的一次改變，逐步實現(xiàn)財政資金從注重資金投入向注重支出效果轉(zhuǎn)變。
鄞州區(qū)在探索建立績效預(yù)算管理體系的過程中，取得了一定的成效，同時也暴露出一些問題。為進一步推進該項工作，本文進行了經(jīng)驗總結(jié)，以不斷完善相關(guān)制度。
一、鄞州區(qū)預(yù)算績效管理現(xiàn)狀
鄞州區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，財政收入在全省同級財政中名列前茅，但支出盤子大，一直以來面臨著財政資金不夠用、需求和供給平衡壓力大的難題。早在2005年，鄞州區(qū)就已經(jīng)開始對預(yù)算績效管理進行了探索，逐步建立起事后評價體系。從2011年底起，又從事后評價推進到全程跟蹤監(jiān)督，嘗試由部門審批變?yōu)橹贫然瘺Q策，由人為“分錢”變?yōu)橹贫取胺皱X”，力求使政府用錢更加公開、透明、有效。在引進第三方機構(gòu)評審的基礎(chǔ)上，以項目的合規(guī)性、必要性、實用性、真實性為原則，分清項目的輕、重、緩、急程度安排資金，嘗試逐步建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理體系，對競爭性分配資金實施全過程績效監(jiān)控。
在2012年試點基礎(chǔ)上，2013年鄞州區(qū)進一步擴大了績效預(yù)算實施范圍，專門制定了“專項資金預(yù)算績效目標書”，將殘疾人托安養(yǎng)工程、職業(yè)教育發(fā)展專項、福利養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)補助、衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)備經(jīng)費等23個部門的28個公共服務(wù)性強、社會關(guān)注度高的熱點重點項目，納入績效預(yù)算管理體系，涉及資金8.25億元。績效目標書與預(yù)算草案報告一起提交人大，由人大召集財政、審計、業(yè)務(wù)主管部門、區(qū)人大代表等對預(yù)算申報的合理性、績效目標的可實現(xiàn)性、指標體系設(shè)定的合理性、全面性等進行評審，并遞交人代會審議代表審議。同時，在互聯(lián)網(wǎng)上公開每個項目的預(yù)算績效目標報告，讓公眾監(jiān)督資金安排與使用情況，此舉為浙江省首創(chuàng)，也標志著該區(qū)預(yù)算績效管理改革實現(xiàn)了新的突破。
二、鄞州區(qū)預(yù)算績效管理的主要做法
?。ㄒ唬┳⒅匦麄饕龑?dǎo)，努力提升績效管理理念
近年來，鄞州區(qū)高度重視改革的宣傳引導(dǎo)，注重培育績效文化，營造協(xié)同推進的氛圍。一方面借助報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種宣傳載體開展宣傳工作，另一方面通過專題會議、上門交流等形式加強各部門的思想認識，逐步引導(dǎo)部門樹立“要錢有目標，用錢要問效，問效必問責”理念。
?。ǘ┳⒅刂伪Ｕ希鸩綐?gòu)建績效管理體系
1. 搭建組織體系，提供組織支撐
建立政府負責、財政牽頭、部門配合、中介抽審、人大監(jiān)督、公眾參與的預(yù)算績效管理機制。成立由人大、政協(xié)、監(jiān)察、財政、審計等部門組成的預(yù)算績效管理評審小組，全程參與績效目標評審、績效運行跟蹤監(jiān)督、績效目標調(diào)整、績效評價工作。同時明確了財政局財政監(jiān)督科作為牽頭科室，全面組織預(yù)算績效管理工作。
2. 健全制度體系，提供制度保障
一是從政府層面，出臺依據(jù)性文件。由區(qū)政府出臺《關(guān)于推進預(yù)算績效管理改革的意見》，明確實施全過程管理的原則、程序、要求。每年出臺《鄞州區(qū)預(yù)算績效目標管理工作實施方案的通知》、《鄞州區(qū)財政支出績效評價工作方案的通知》，明確納入重點評審項目范圍及相關(guān)要求。
二是從財政層面，出臺操作性文件。區(qū)財政局明確績效目標報告、績效中期執(zhí)行情況報告、績效目標調(diào)整報告、績效評價報告等申報模板，出臺《中介機構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作暫行辦法》，統(tǒng)一中介機構(gòu)前評價報告的文本，為部門及中介機構(gòu)提供操作性指導(dǎo)。
三是從人大層面，出臺監(jiān)督性文件。2012年區(qū)人大常委會出臺了《關(guān)于預(yù)算績效監(jiān)督的若干規(guī)定》，明確人大實施績效預(yù)算全過程監(jiān)督的要求，此舉為全國首創(chuàng)。
3. 構(gòu)建技術(shù)體系，提供技術(shù)支撐
一是設(shè)立績效評價指標庫。統(tǒng)一績效評價的共性指標，包括目標設(shè)定、目標完成情況、組織保障水平、預(yù)算到位率、會計信息質(zhì)量等。同時收集本區(qū)及其他相近地區(qū)已評項目個性指標，目前指標庫涵蓋項目158個。
二是設(shè)立中介機構(gòu)庫。將市、區(qū)實力較強、有相關(guān)經(jīng)驗的會計師事務(wù)所以及高校科研機構(gòu)納入中介機構(gòu)，同時通過邀請招標、競爭性談判等方式確定參與績效管理的機構(gòu)。
三是設(shè)立專項資金績效管理平臺。由區(qū)財政局開發(fā)專項資金績效管理系統(tǒng)，單位申報、部門復(fù)核、財政審核、專家評審都能在網(wǎng)上完成，并將相關(guān)內(nèi)容在網(wǎng)絡(luò)上公示。
?。ㄈ┳⒅貦C制完善，穩(wěn)步推進全過程績效管理工作
1. 抓源頭，建立績效目標評審機制
一是預(yù)算申請明細化。各部門先到基層進行調(diào)查摸底，于9月初將第二年要實施的項目的政策依據(jù)、可行性分析、預(yù)算明細、績效目標、保障措施等形成績效目標報告后上報，力求詳盡。
二是目標評審多元化。目標評審分以下幾個步驟實施：第一步財政初審，由財政部門分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊，對每個項目進行上門溝通與輔導(dǎo)；第二步中介評審，由財政部門委托中介機構(gòu)進行評審，提出存在問題及完善建議；第三步集體會審，由各部門分管領(lǐng)導(dǎo)匯報項目績效目標設(shè)定情況，并對評審小組成員提出的問題答疑；第四步人大聽審，由人大選取重大項目的預(yù)算績效目標，通過組織人大代表、專家及社會公眾舉行績效目標聽證會等進行重點審議，再將預(yù)算績效目標報告匯編成冊提交人代會審議，確保績效預(yù)算目標合理。
三是批復(fù)下達同步化。人代會結(jié)束后一個月內(nèi)，財政將績效目標與部門預(yù)算一起批復(fù)給各部門。部門不得自行調(diào)整預(yù)算、實施計劃和目標等。
2. 抓過程，建立績效運行跟蹤機制
一是及時掌握績效運行情況。要求項目主管部門按季報送執(zhí)行情況，財政部門采取上門聽取匯報、實地調(diào)查、委托中介抽查，對績效運行過程進行跟蹤監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時督促各部門糾正。
二是嚴格績效目標調(diào)整程序。績效目標一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整，確需調(diào)整的，在第三季度結(jié)束后由部門提出申請，由區(qū)人民政府及財政部門嚴格審批，調(diào)整額度較大的，須提請區(qū)人大常委會審查。
3. 抓結(jié)果，建立支出績效評價機制
每年年度結(jié)束后，從績效目標重點管理范圍中，選擇部分項目委托中介機構(gòu)進行結(jié)果性績效評價，其余由各部門進行自評。評審小組先上門聽取各部門績效自評情況，中介機構(gòu)按不少于30%的比例實地抽查，通過發(fā)放調(diào)查問卷、網(wǎng)上調(diào)查、中介調(diào)查等多種形式，開展量化打分和滿意度測評。在形成正式報告前，重點項目及自評項目均需向評審小組匯報，力求深入、客觀、真實地反映存在的問題。評價結(jié)束后，區(qū)財政局向區(qū)政府匯總報告績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題。2013年起，人大常委會將對重點項目評價結(jié)果進行打分評議，此舉將進一步增強部門規(guī)范支出、提高資金使用效益的意識。
4. 抓拓展，建立評價結(jié)果應(yīng)用機制
一是與預(yù)算安排及結(jié)余資金管理相結(jié)合。將績效目標評審作為完善政策、預(yù)算安排的重要依據(jù)。如2013年28個重點項目申請區(qū)級預(yù)算11.36億元，實際安排預(yù)算8.25億元，核減了3.11億元。同時通過績效目標評審及績效運行情況報告，盡早掌握資金使用進度及結(jié)余情況，僅2012年調(diào)減預(yù)算7914萬元。
二是反饋部門整改。績效運行跟蹤監(jiān)督及事后評價中發(fā)現(xiàn)的問題，由區(qū)財政局通過意見整改書反饋給各部門進行整改，促使單位進一步加強內(nèi)部管理。
三是供決策層參考。對于需要區(qū)政府修訂政策以及實施過程中存在的單個部門無法解決的問題，通過內(nèi)參的形式專題報告區(qū)政府。
四是實施績效問責。將績效結(jié)果納入政府考核體系，嚴格績效管理責任，對不認真履行績效管理的單位和個人，實施績效問責或行政問責。
5. 抓公開，建立多元監(jiān)督機制
一是內(nèi)部公開。區(qū)財政局每年將績效目標設(shè)定情況、每季將績效目標執(zhí)行情況匯總報告給區(qū)政府，并抄送評審小組成員單位。將績效評價報告分送評審小組及區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)。編印《鄞州區(qū)財政支出績效評價材料匯編》，分發(fā)給全區(qū)所有行政事業(yè)單位、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員。在財政內(nèi)網(wǎng)、績效評價工作群中開設(shè)績效評價專欄，公開績效目標設(shè)定及績效評價報告。
二是網(wǎng)絡(luò)公開。所有項目的預(yù)算績效目標報告均通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公開。同時選擇社會關(guān)注度高的民生項目和重點項目的績效評價報告向社會公開，接受社會監(jiān)督。
三、當前預(yù)算績效管理存在的問題
鄞州區(qū)績效預(yù)算管理制度的建立還處于起步探索階段，目前仍存在很多問題和不足。
（一）法律體系保障不足
預(yù)算績效管理體制的實施涉及到職權(quán)在不同政府部門之間的重新分配，由行政主導(dǎo)的單邊推動往往會力不從心，因此立法保障成為開展績效預(yù)算的前提和基礎(chǔ)。
鄞州區(qū)目前績效預(yù)算體系的建立，基本上是靠區(qū)財政局在推動。雖然區(qū)政府、區(qū)財政局每年都會出臺相關(guān)文件，但由于缺乏國家層面統(tǒng)一的有關(guān)財政預(yù)算績效管理工作的法律法規(guī)，導(dǎo)致績效評價制度保障仍處于一個較低的層次，績效評價工作在開展過程中也缺乏約束和激勵手段，因而在一定程度上影響著績效預(yù)算的順利實施。
同時，由于財政部門決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)的行使制度保障不足，各主管部門又普遍缺乏主體意識，往往認為預(yù)算績效管理是財政部門的要求，不僅對部門項目資金的使用帶上了“緊箍咒”，還增加了與績效評價相關(guān)的工作量，容易產(chǎn)生抵觸心理，從而對績效預(yù)算的推廣和實施形成一定的阻力。
此外，由于現(xiàn)行績效評價制度化、法制化程度和層次不高，評價標準、評價原則、評價流程、評價時限、評價機構(gòu)等方面沒有制度性、法律性的規(guī)定，存在較大的隨意性，因此評價結(jié)果的客觀、公正難以保證，其權(quán)威性、制約性大打折扣，不能充分發(fā)揮績效評價在促進政府績效提高方面的作用。
?。ǘ┛冃гu價結(jié)果應(yīng)用不夠
完整的績效預(yù)算管理體系，需要將績效評價與預(yù)算編制有機結(jié)合起來，通俗地講，就是業(yè)務(wù)主管部門先根據(jù)政府總體工作目標設(shè)定本部門的績效目標，并根據(jù)績效目標制定實施計劃并核算成本，然后向財政申請資金。財政部門根據(jù)其項目的重要性和成本效益比，對項目分配財政資金，成本低效益高的項目優(yōu)先保障資金安排。一個項目周期結(jié)束后，根據(jù)上一周期項目實施的實際效果，對項目進行績效評價，績效好的項目在下一周期優(yōu)先安排資金。因此，績效報告既是對前一周期項目執(zhí)行的總結(jié)分析，也是后一周期資金安排的基礎(chǔ)和依據(jù)。
在制度設(shè)計上，區(qū)財政要求各業(yè)務(wù)主管部門對預(yù)算安排的支出都要有相應(yīng)的績效目標要求，預(yù)算執(zhí)行完畢后要進行產(chǎn)出、成果以及成本等方面的績效評價，評價的結(jié)果作為下一年度編制預(yù)算的參考。但在實際執(zhí)行過程中，事后的績效評價存在嚴重的滯后性。比如2012年的項目一般執(zhí)行周期截止到年底，有的項目需跨年度到2013年初才能執(zhí)行完畢，績效評價則在項目周期完畢后才陸續(xù)開展。而2013年的部門預(yù)算編制工作則早在2012年底已開展，2013年初提交人大審議通過。因此，由于時間上的滯后，績效報告無法起到對下一年度編制預(yù)算的參考和制約作用。
（三）績效評價指標體系不夠完善
建立預(yù)算績效評價體系是推行績效預(yù)算的難點，構(gòu)建一個有效可行的績效指標體系是實施績效預(yù)算的重要條件。實施績效預(yù)算需要對政府的支出做出績效評價，但是政府的工作不像市場活動那樣有著直接的經(jīng)濟效益，政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領(lǐng)域，政府的投資也往往是那些社會需要，但短期內(nèi)很難見到經(jīng)濟效益的項目。因此，政府行為的特殊性決定了傳統(tǒng)的和單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標難以確切反映出復(fù)雜的公共支出績效狀況及綜合價值。
目前，鄞州區(qū)績效評價使用的指標體系一般都分為共性指標和個性指標兩部分，其中共性指標側(cè)重于傳統(tǒng)的投入控制，對財政資金使用的合規(guī)性、財務(wù)制度的健全性等進行評價；而體現(xiàn)不同部門、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域特點的個性指標由業(yè)務(wù)主管部門或第三方中介機構(gòu)根據(jù)每個項目的特點單獨設(shè)立，其合理性、全面性缺乏統(tǒng)一的判定標準，具有一定的隨意性，難以對項目的經(jīng)濟性、效率性和有效性做出科學(xué)的評價，在各部門分配財政資金的過程中也不利于對各個項目進行橫向比較。
此外，根據(jù)預(yù)算績效管理的理念，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)當先根據(jù)政府工作整體目標設(shè)定本部門的績效目標，然后通過指標體系的形式將目標量化，再制定工作方案去實現(xiàn)該量化指標，核算成本并向財政部門申請資金。然而，一部分業(yè)務(wù)主管部門在實際操作過程中，卻是先根據(jù)財政資金控制數(shù)去分配項目資金，然后根據(jù)可用資金制定項目實施方案，再根據(jù)項目方案測算預(yù)期可以達到的效果，將其作為工作目標并通過指標體系體現(xiàn)出來。這種程序上的倒置，實際上使績效目標的設(shè)定變成了項目實施效果的預(yù)測，從而使績效目標失去了原有的作用。
（四）與傳統(tǒng)預(yù)算模式關(guān)系尚未完全理順
近年來，鄞州區(qū)績效預(yù)算管理制度的推廣，使財政預(yù)算資金的使用效率有了一定的提高，但在試行的過程中，與傳統(tǒng)預(yù)算模式的關(guān)系尚未完全理順。許多業(yè)務(wù)主管部門在思想認識上仍存在誤區(qū)，認為績效預(yù)算就是在傳統(tǒng)預(yù)算模式的基礎(chǔ)上增加績效目標和設(shè)立評價指標體系，并對項目進行績效評價，將其簡單地視作工作量的增加。而實際上績效預(yù)算體現(xiàn)的是分權(quán)和管理自由的理念，與傳統(tǒng)預(yù)算模式集權(quán)和外部控制的思想相比，兩者區(qū)別最直觀的表現(xiàn)是對支出過程的控制。
傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式關(guān)注的是資金運行的控制，但嚴格的控制在一定程度上會影響資金管理效率，預(yù)算越編越細，控制越來越嚴，財政與業(yè)務(wù)主管部門日常工作負荷越來越大，對中長期規(guī)劃、資源配置、流程再造等重大問題反而無暇顧及。
由于目前預(yù)算績效管理制度尚未全面鋪開，因此在當前試行階段，業(yè)務(wù)主管部門同時又要按照傳統(tǒng)預(yù)算模式對部門預(yù)算進行細化，在年初部門預(yù)算編制時就確定全年每個項目資金使用明細。財政部門在管理上仍強調(diào)傳統(tǒng)預(yù)算模式中的過程控制管理，不僅對預(yù)算的總額進行控制，而且對預(yù)算資金的具體使用方向、使用方式都盡可能細化明確，將預(yù)算運行全程納入嚴格的制度約束和監(jiān)控之中，使業(yè)務(wù)主管部門在資金的配置使用中受到了制約，只能按照預(yù)算的要求使用資金，機動性很小，導(dǎo)致主管部門對于預(yù)算資金的運作和管理缺乏必要的自主性，喪失了預(yù)算績效管理模式所應(yīng)帶來的靈活性。
（五）成本費用核算不完整
當前，預(yù)算編制采用的是收付實現(xiàn)制的會計方法，對預(yù)算的核算和控制主要放在資金的收支方面，而對產(chǎn)出一定數(shù)量或質(zhì)量的公共產(chǎn)品耗費的成本很少考核。這種核算方法缺少對政府固定資產(chǎn)的核算和反映，也不對固定資產(chǎn)計提折舊，直接影響到費用核算的完整性。
由于收付實現(xiàn)制的制約，鄞州區(qū)在試行預(yù)算績效管理的過程中，對成本的核算僅僅體現(xiàn)在項目經(jīng)費支出上，而對于與項目相關(guān)的人員經(jīng)費、辦公和設(shè)備經(jīng)費等基本經(jīng)費支出方面，并沒有進行核算。由于無法準確、完整計算成本費用，收付實現(xiàn)制不能很好地適應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效預(yù)算管理制度的需要。
?。徲嬛贫炔慌涮?br />
根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》，鄞州區(qū)審計局目前對財政部門和各業(yè)務(wù)主管部門的審計，重點仍然停留在預(yù)算資金的合法合規(guī)性上：在預(yù)算編制方面，重點審查預(yù)算數(shù)是否按標準核定、有無虛編虛列預(yù)算等內(nèi)容；在預(yù)算執(zhí)行方面，重點審查支出過程是否符合程序規(guī)定，是否超預(yù)算撥款、擅自調(diào)整預(yù)算、挪用預(yù)算資金等情況。而對績效的審查，還沒有明確的規(guī)定和要求。
預(yù)算績效管理，本質(zhì)上追求的是以較低的成本獲得較大的效益。因此，在達到績效目標的前提下，業(yè)務(wù)主管部門通過創(chuàng)新等方式節(jié)省資金，以比計劃更低的成本完成了任務(wù)，形成項目資金結(jié)余，應(yīng)當是值得提倡和鼓勵的。然而由于當前的審計制度不是對項目績效進行審計，而是關(guān)注的依然是支出控制，通常會將資金結(jié)余作為項目存在的問題，這與預(yù)算績效管理的理念存在不一致。
同時，如果項目在財政年度結(jié)束時還有結(jié)余，那么在第二年批準下來的預(yù)算資金將可能比上年減少。這種制度實際上導(dǎo)致了對節(jié)約行為的逆向激勵，使業(yè)務(wù)主管部門盡力花光“法定”的每一分錢，不管項目是否還需要新的投入。這恰恰與績效預(yù)算所期望達到的降低成本費用的目標背道而馳。
四、對上述問題的思考
針對前面提到的一系列問題，研究借鑒國內(nèi)外先進做法，并結(jié)合鄞州區(qū)實際情況，提出以下幾點建議。其中部分建議并非區(qū)級政府部門所能實施的，在此僅作探討。
（一）建立健全法律保障體系
法律保障是開展預(yù)算績效管理的前提和基礎(chǔ)。縱觀許多發(fā)達國家，在全面實施預(yù)算績效管理的過程中，都非常注重制定和完善與之相關(guān)的法律體系，以法律的形式將各部門的權(quán)力和義務(wù)固定下來，通過法律手段來規(guī)范和指導(dǎo)預(yù)算績效管理工作。如美國《政府績效與結(jié)果法》規(guī)定每個機構(gòu)應(yīng)提交年度績效規(guī)劃與報告，財政預(yù)算要與政府部門績效掛鉤，向績效好的部門傾斜；日本先后頒布了《中央省廳等改革關(guān)聯(lián)法案》和《政府政策評價法》，用法律的形式來完善本國的政府績效考核與評估工作。
建立完善的法律框架，有助于減少績效預(yù)算推廣的內(nèi)部阻力，保障預(yù)算績效管理的開展。在當前國家層面尚未出臺統(tǒng)一的預(yù)算績效管理工作的法律法規(guī)的情況下，暫時可以先由市政府牽頭，以工作意見的形式，逐步建立規(guī)范化的預(yù)算績效管理制度體系，為進一步推進該項工作奠定基礎(chǔ)。
?。ǘ┘訌娍冃гu價結(jié)果的應(yīng)用
績效評價結(jié)果能否得到充分應(yīng)用是績效預(yù)算是否成功的重要標志。只有充分應(yīng)用績效評價的結(jié)果，才能對業(yè)務(wù)主管部門有實質(zhì)性的約束，促進績效預(yù)算質(zhì)量的提高。
然而，由于績效評價的滯后性，項目事后評價的結(jié)果難以應(yīng)用于年初預(yù)算安排。為此，對項目進行中期績效評價就十分有必要。中期績效評價關(guān)注點應(yīng)放在績效目標整體完成率上，判斷項目是否能夠按期達到年初設(shè)定的目標，對已用資金的使用效益進行分析，并以此作為下一周期安排預(yù)算的參考。而事后評價則可作為后一周期項目預(yù)算調(diào)整的依據(jù)。
同時，在預(yù)算編制過程中，要進一步加強制度“分錢”的模式，對績效評價結(jié)果好的部門和項目，優(yōu)先保證其下一年度預(yù)算；對績效評價結(jié)果差的，應(yīng)由其解釋未能實現(xiàn)目標的原因，無正當理由的，相應(yīng)削減其下一年度預(yù)算。通過獎優(yōu)罰劣，確保績效預(yù)算的實施不流于形式。
（三）加大公眾參與程度
在推廣運用預(yù)算績效管理的努力中，財政部門為了更為精準地評價績效，不得不花費大量的精力來組織和分析績效信息，或?qū)Φ谌街薪闄C構(gòu)提供的信息進行研判。
面對這個問題，近幾年，西方國家預(yù)算績效管理開始轉(zhuǎn)向如何使更多的社會公眾成為預(yù)算決策主體。公眾參與預(yù)算的最大特點是公眾直接參與預(yù)算決策，可以部分決定公共資金的優(yōu)先分配順序。在美國，公眾參與預(yù)算主要通過公眾聽證、公民問卷、政府咨詢顧問委員會、公民陪審團等途徑來實現(xiàn)。
由公眾參與預(yù)算可以提高預(yù)算安排的針對性，使績效目標更加符合公眾的實際需求，將有限的財力用在老百姓最需要的地方。同時，在績效目標設(shè)立的過程中，讓公眾參與進來，可以群策群力，跳出財政部門和業(yè)務(wù)主管部門視野的局限性，幫助建立起更加完善的績效指標評價體系，更加科學(xué)地對預(yù)算績效進行評價。
（四）適當放寬支出控制權(quán)
進行預(yù)算績效管理，應(yīng)當轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以投入為重點的預(yù)算管理模式，構(gòu)建起以預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為衡量標準與指導(dǎo)方向的預(yù)算管理模式。預(yù)算管理從傳統(tǒng)的財務(wù)合規(guī)性問題，更多地轉(zhuǎn)移到執(zhí)行效果和政策目標問題。
因此，預(yù)算績效管理強調(diào)的是支出的最終結(jié)果，財政部門只在確定支出目標和支出總額上發(fā)揮主導(dǎo)作用，在規(guī)定資金的大致使用方向下，下放預(yù)算執(zhí)行中的決策權(quán)，主張由業(yè)務(wù)主管部門自己管理。這樣，業(yè)務(wù)主管部門在預(yù)算執(zhí)行中可以更加靈活地使用資金，有利于鼓勵其進行創(chuàng)新和節(jié)約資金。同時，由于存在信息不對稱，信息較充分的業(yè)務(wù)主管部門更了解如何優(yōu)化配置資源以實現(xiàn)本部門的產(chǎn)出目標，可以根據(jù)環(huán)境的變化以及部門自身的特點來選擇資金的最佳使用。
因此，在預(yù)算績效管理中應(yīng)逐步嘗試以分散管理代替集中管理，賦予業(yè)務(wù)主管部門更充分的自主權(quán)。業(yè)務(wù)主管部門可以在預(yù)算約束下，自行確定和調(diào)整實現(xiàn)績效目標的策略，在人大批準的撥款限額內(nèi)自由地分配財力，根據(jù)實際情況靈活地調(diào)整資金的使用方向與使用方式，尋求資金效用的最大化。
?。ㄎ澹┨剿鳈?quán)責發(fā)生制會計核算制度
目前，建立以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告制度，已經(jīng)成為國際公認的公共財政管理發(fā)展方向。美國、法國、加拿大等國有選擇地采用了權(quán)責發(fā)生制，澳大利亞、新西蘭和英國則實行完全的權(quán)責發(fā)生制。我國也已于2010年年底啟動了權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編工作。
相比收付實現(xiàn)制，權(quán)責發(fā)生制將成本核算的方法引入了預(yù)算之中。它通過計提固定資產(chǎn)折舊和反映一些長期項目和或有債務(wù)的信息，能夠更準確、更全面地反映政府在一個時期內(nèi)提供產(chǎn)品和服務(wù)所耗費資源的成本，并更好地將預(yù)算確認的成本與預(yù)期的績效成果進行配比，從而加強業(yè)務(wù)主管部門對產(chǎn)出和結(jié)果的責任，有利于促進全面的預(yù)算績效管理改革。因此，隨著鄞州區(qū)預(yù)算績效管理制度的推進，為全面核算成本費用，會計核算基礎(chǔ)有必要從收付實現(xiàn)制逐步轉(zhuǎn)向權(quán)責發(fā)生制。
作者：毛盈飛 戴佳 單位：鄞州區(qū)財政局
