【摘要】隨著我國(guó)政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展顯得日趨重要。本文以PSR（壓力-狀態(tài)-響應(yīng)）模型框架為基礎(chǔ)，探索構(gòu)建出了具有一般性質(zhì)的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
【關(guān)鍵詞】政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付 績(jī)效審計(jì) 環(huán)境優(yōu)值模型
一、政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)研究現(xiàn)狀
1. 生態(tài)轉(zhuǎn)移支付主要分為項(xiàng)目式和一般性生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。前者如天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程，后者如重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。項(xiàng)目式生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的資金使用被限定在一個(gè)專門的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目上，一般性生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的資金使用則不受限制，只要用于生態(tài)建設(shè)和民生發(fā)展，都是合理的。
2. 我國(guó)的天然林保護(hù)工程從1998年開(kāi)始試點(diǎn)，2000年全面開(kāi)展，一期工程從2000年到2010年，一期工程完成后立即開(kāi)展第二期工程。對(duì)于天然林保護(hù)工程績(jī)效評(píng)價(jià)的早期研究，指標(biāo)的設(shè)置比較單一，缺乏全面性。隨著研究的發(fā)展成熟，指標(biāo)體系也越來(lái)越綜合、完善，周少舟（2008）將天然林保護(hù)工程的評(píng)價(jià)分為工程實(shí)施與政策執(zhí)行情況、森林資源變化、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益四個(gè)方面；國(guó)政（2011）選取了生態(tài)效益指標(biāo)34個(gè)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)13個(gè)和社會(huì)效益指標(biāo)11個(gè)作為西南地區(qū)天然林保護(hù)工程的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
退耕還林還草工程與天然林保護(hù)工程同時(shí)起步，通過(guò)十幾年的建設(shè)，已取得明顯成效。貴州省林業(yè)科學(xué)研究院（2006）制定了《退耕還林工程綜合績(jī)效監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，率先建立起省級(jí)退耕還林工程綜合效益監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)；國(guó)家林業(yè)局在2008 ~ 2010年陸續(xù)推出了《退耕還林工程社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)指標(biāo)》、《中國(guó)北方退耕還林工程建設(shè)效益評(píng)價(jià)研究》、《退耕還林工程建設(shè)效益監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)》等，都對(duì)退耕還林工程設(shè)置了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
相較于項(xiàng)目式生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)，對(duì)于一般性生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)的研究還較少。財(cái)政部在2011年發(fā)布的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效監(jiān)督構(gòu)建了一個(gè)大體的指標(biāo)框架，其中包括資金的管理、生態(tài)環(huán)境和地方基本公共服務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。
不同的項(xiàng)目式生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)中，指標(biāo)的選擇具有較強(qiáng)的針對(duì)性，如天保工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)中生態(tài)績(jī)效指標(biāo)主要選擇森林資源指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)績(jī)效則是生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施對(duì)林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響；退耕還林還草工程指標(biāo)的設(shè)置，較為注重在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地資源和森林資源方面。而一般性的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，則比較注重整體效益，指標(biāo)的設(shè)置涵蓋生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面。
3. 現(xiàn)有生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的不足。一方面，只有少部分學(xué)者在研究中對(duì)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中資金的管理和監(jiān)督設(shè)置了指標(biāo)，如李萍（2007）在運(yùn)用平衡計(jì)分卡進(jìn)行天保工程效益審計(jì)時(shí)設(shè)置了財(cái)務(wù)層面的指標(biāo)，周少舟（2008）提出了工程實(shí)施與政策執(zhí)行情況指標(biāo)。很多學(xué)者在研究過(guò)程中卻忽略了對(duì)資金績(jī)效的評(píng)價(jià)。眾所周知，政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金投入屬于政府支出，對(duì)資金績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)亦是對(duì)政府行為的監(jiān)督。另一方面，項(xiàng)目式生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建缺乏綜合性；而一般性生態(tài)轉(zhuǎn)移支付由于在我國(guó)的發(fā)展時(shí)間不是很長(zhǎng)，指標(biāo)體系的構(gòu)建也還不成熟，需要完善。
二、政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
1. 指標(biāo)體系的構(gòu)建原則。①系統(tǒng)全面性原則。指標(biāo)體系應(yīng)能夠全面系統(tǒng)地評(píng)價(jià)政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施所帶來(lái)的效果，要能夠涵蓋生態(tài)轉(zhuǎn)移支付影響范圍的方方面面。②可行性原則。所構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和可操作性。③靈活性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在實(shí)際應(yīng)用中應(yīng)具備一定的靈活性，方便運(yùn)用在不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同特點(diǎn)的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目當(dāng)中。④可比性原則。設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)的目的是要對(duì)所評(píng)價(jià)主體進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)，要有比較才能鑒別好壞。指標(biāo)的可比性包括對(duì)同一對(duì)象不同時(shí)期的縱向比較和對(duì)不同對(duì)象同一時(shí)期的橫向比較。
2. 指標(biāo)體系的構(gòu)建?！秶?guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法（2012）》第六條指出：享受轉(zhuǎn)移支付的政府和有關(guān)部門要切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，將國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生。因此，本文從生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、財(cái)務(wù)指標(biāo)四個(gè)方面進(jìn)行指標(biāo)體系的構(gòu)建。
（1）生態(tài)環(huán)境指標(biāo)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）在其《環(huán)境主要指標(biāo)2008》中，將環(huán)境評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要分為污染問(wèn)題和自然資源，其主要指標(biāo)如下表：
本文結(jié)合財(cái)政部2011年頒發(fā)的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》中的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，選擇評(píng)價(jià)的污染問(wèn)題包括空氣質(zhì)量、三廢排放和水質(zhì)量，自然資源包括森林資源、土地資源和生物多樣性。PSR框架下相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)見(jiàn)表2。
（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)目標(biāo)，是要達(dá)到地區(qū)間的財(cái)政均衡，因此地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的評(píng)價(jià)在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)中是很有必要的。經(jīng)過(guò)馬歇爾（Alfred Marshal）和林德赫爾（Lindheal）等各國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的努力，常規(guī)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已經(jīng)形成了一個(gè)完整的體系。本文主要選擇經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展速度兩個(gè)方面做評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)指標(biāo)如表3。
在接受生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域中，大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，存在著財(cái)政收入不平衡的問(wèn)題。在《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》中，財(cái)政缺口是生態(tài)轉(zhuǎn)移支付核算辦法的一個(gè)很重要的因素。財(cái)政缺口既能反映一個(gè)地區(qū)的財(cái)政能力，又能影響生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金，是一個(gè)很好的評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此，本文選擇財(cái)政缺口作為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)壓力指標(biāo)。
（3）公共服務(wù)指標(biāo)。本文主要從居民生活、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障四個(gè)方面評(píng)價(jià)地區(qū)的公共服務(wù)水平（見(jiàn)表4）。
（4）財(cái)務(wù)指標(biāo)。對(duì)政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理是政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的資金是通過(guò)上級(jí)政府撥付，逐級(jí)往下分配，各級(jí)政府不得截留、擠占和挪用。資金的管理包括資金的到位情況，預(yù)算管理的執(zhí)行、控制評(píng)價(jià)。資金到位率主要反映資金的撥付情況、資金的使用是否違規(guī)、選擇資金使用合規(guī)率作為指標(biāo)。投入產(chǎn)出比主要反映政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的投入產(chǎn)出關(guān)系。由于生態(tài)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁多，資金投入不容易匯總，產(chǎn)出也不容易衡量，因此本文使用林業(yè)重點(diǎn)工程投入與產(chǎn)出來(lái)計(jì)算政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)務(wù)績(jī)效。財(cái)務(wù)指標(biāo)見(jiàn)表5。
三、政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付綜合績(jī)效評(píng)價(jià)
本文采用李山梅（2006）研究的環(huán)境優(yōu)值模型作為公共環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)方法。環(huán)境優(yōu)值是一種綜合的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，是通過(guò)對(duì)國(guó)家或地區(qū)的水質(zhì)（地表水、地下水）、大氣、土壤等諸多環(huán)境指標(biāo)的綜合、持續(xù)考查及預(yù)測(cè)，計(jì)算環(huán)境優(yōu)值，當(dāng)其持續(xù)為“0”時(shí)，則環(huán)境友好、環(huán)境最佳。環(huán)境優(yōu)值模型公式如下：
[U=i=1nωiFi-ViBi2] （1）
其中：[Fi]表示每類環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)監(jiān)測(cè)數(shù)；[Vi]表示理想標(biāo)準(zhǔn)值；[Bi]表示可取值上下限范圍。
陳佳穩(wěn)（2010）將環(huán)境優(yōu)值模型改進(jìn)為考慮GDP的模型，如下所示：
這一改進(jìn)模型最理想的是 GDP 越高，環(huán)境優(yōu)值越小。
因?yàn)楸疚牟捎玫闹笜?biāo)體系是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與財(cái)務(wù)各項(xiàng)綜合的指標(biāo)體系，所以對(duì)環(huán)境優(yōu)值模型進(jìn)行改進(jìn)：
U0=U2×（U1+U3+U4） （3）
該模型將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和財(cái)務(wù)分為四個(gè)子系統(tǒng)，根據(jù)式（1）得到各子系統(tǒng)的環(huán)境優(yōu)值，將經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)的環(huán)境優(yōu)值與其他三個(gè)子系統(tǒng)的和值相乘，即得整個(gè)系統(tǒng)的環(huán)境優(yōu)值。
本文選取寧夏回族自治區(qū)作為評(píng)價(jià)對(duì)象，各項(xiàng)數(shù)據(jù)具體如表6。其中，指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》和《寧夏統(tǒng)計(jì)年鑒2011》；指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值來(lái)源于“十一五”規(guī)劃、寧夏地方規(guī)劃和目標(biāo)以及國(guó)家水平；指標(biāo)權(quán)重根據(jù)層次分析法（AHP）計(jì)算獲得。在計(jì)算過(guò)程中，因某些指標(biāo)為極小型指標(biāo)，故將其進(jìn)行特殊化處理（取反或用1減去）。根據(jù)公式計(jì)算得寧夏回族自治區(qū)2010年環(huán)境優(yōu)值為U0=1.78×10-2。同樣，可以求得2008年與2009年的環(huán)境優(yōu)值，分別為2.12×10-2和2.62×10-2。由此可見(jiàn)，2010年寧夏回族自治區(qū)的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效最優(yōu)。
【注】本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效審計(jì)框架與方法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11YJA630054）及山東省軟科學(xué)項(xiàng)目“山東省能源行業(yè)生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2013RKB01133）的階段性研究成果。
主要參考文獻(xiàn)
1. 財(cái)政部.國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法.財(cái)預(yù)［2011］428 號(hào)，2011-07-19
2. 周少舟.天然林資源保護(hù)工程效益評(píng)價(jià).中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院博士論文，2008
3. 李山梅.環(huán)境績(jī)效審計(jì)研究——兼評(píng)礦業(yè)城市環(huán)境問(wèn)題.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）博士論文，2006
4. 陳佳穩(wěn).公共環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)研究.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）碩士論文，2010
【作 者】
梁 星（教授） 徐 敏
【作者單位】
（山東工商學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院 山東煙臺(tái) 264005 山東師范大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院 濟(jì)南 260000）
