一、預(yù)算績(jī)效管理概述
（一）預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)背景
繼十六屆三中全會(huì)提出“完善財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理體系”以及2008年發(fā)布的政府工作報(bào)告中指出“強(qiáng)化行政問責(zé)制和預(yù)算績(jī)效管理制度”之后，我國(guó)對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理工作的認(rèn)識(shí)程度以及重視程度有了很大的改善。2010年4月，財(cái)政部預(yù)算司新設(shè)預(yù)算績(jī)效管理處，標(biāo)志著全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革工作正式拉開帷幕。2011年財(cái)政部連續(xù)出臺(tái)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》和《預(yù)算績(jī)效管理工作考核辦法（試行）》，指導(dǎo)全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作。2012年9月，財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》指出，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的根本目的是改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。為達(dá)到績(jī)效目標(biāo)逐步覆蓋、評(píng)價(jià)范圍明顯擴(kuò)大、重點(diǎn)評(píng)價(jià)全面開展、結(jié)果應(yīng)用實(shí)質(zhì)突破、支撐體系基本建立的目標(biāo)，2012-2015年，預(yù)算績(jī)效管理將著重圍繞建立機(jī)制、完善體系、健全智庫(kù)、實(shí)施工程等重點(diǎn)工作來(lái)推進(jìn)。
（二）預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容
預(yù)算績(jī)效管理是指政府或者相關(guān)部門按照財(cái)政效率的原則，通過(guò)績(jī)效指標(biāo)以及目標(biāo)管理對(duì)部門內(nèi)部或者單位的財(cái)政支出做出客觀、公正、公平的評(píng)價(jià)和決策。為了對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作有深入的了解，可以從以下幾點(diǎn)著手：第一，績(jī)效評(píng)價(jià)的主體是財(cái)政部門、部門單位和中介機(jī)構(gòu)。財(cái)政部門是公共資金的委托人，是監(jiān)督公共資金使用效果和效率的責(zé)任人，負(fù)責(zé)組織牽頭和指導(dǎo)各部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)。部門單位是具體實(shí)施主體，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、檢查本部門和所屬單位開展預(yù)算績(jī)效管理工作。中介機(jī)構(gòu)是第三方評(píng)價(jià)的主體。第二，績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是公共資金。公共資金是納稅人所交稅款匯集的，“要用好納稅人的錢，把每分錢都用在刀刃上”，這是納稅人對(duì)公共資金的使用要求。第三，預(yù)算績(jī)效管理必須建立和完善“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的績(jī)效管理模式，要求各行政事業(yè)單位做好本單位的績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等具體工作，切實(shí)提高預(yù)算資金使用效益。
（三）預(yù)算績(jī)效管理的工作流程
預(yù)算績(jī)效管理工作流程是由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用四大環(huán)節(jié)組成。其中績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理四大環(huán)節(jié)的源頭，是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和工作重點(diǎn)，是后續(xù)開展績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)?？?jī)效目標(biāo)是指以客觀、可測(cè)量的績(jī)效指標(biāo)來(lái)表示的項(xiàng)目或單位整體支出績(jī)效水平，包括用量化的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)值或比率表示的使用財(cái)政資金達(dá)到的產(chǎn)出和效果。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)主要通過(guò)績(jī)效內(nèi)容、績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行描述，與績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)和績(jī)效監(jiān)督形成一個(gè)良性循環(huán)?？?jī)效目標(biāo)應(yīng)設(shè)置盡量細(xì)化、量化和具有可操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用指標(biāo)體系考察公共資金使用效率以及相應(yīng)行政事業(yè)單位的執(zhí)行效果等產(chǎn)出和效果。
總之，預(yù)算績(jī)效管理的核心內(nèi)容是以績(jī)效管理為目標(biāo)，對(duì)公共資金的預(yù)算安排以及公共資金的使用進(jìn)行監(jiān)督的管理方法。
二、部門單位在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中存在的困難
盡管預(yù)算績(jī)效管理對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行起著巨大的推動(dòng)作用，但是由于其本身理論發(fā)展以及我國(guó)的具體國(guó)情，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理在實(shí)施過(guò)程中仍然存在著一定的困難。
（一）績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)難
績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架實(shí)質(zhì)上是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)基本內(nèi)容的細(xì)化和分設(shè)，績(jī)效評(píng)價(jià)基本內(nèi)容包括：（1）績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定與完成程度；（2）項(xiàng)目組織管理水平；（3）項(xiàng)目實(shí)施所取得的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益等；（4）項(xiàng)目支出合法合規(guī)性，包括財(cái)政資金使用情況、財(cái)務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置與使用情況等。
預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)財(cái)政資金使用效率和公平、公正的定量分析。首先，行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算資金的使用要符合公平公正的原則，這是一個(gè)意識(shí)范疇，屬于定性認(rèn)識(shí)，由定性向定量轉(zhuǎn)換過(guò)程中存在困難。其次，指標(biāo)體系分共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，其中共性指標(biāo)是適用于所有財(cái)政支出的評(píng)價(jià)指標(biāo)，由財(cái)政部門統(tǒng)一制定；個(gè)性指標(biāo)是根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象的不同特點(diǎn)而設(shè)置的指標(biāo)，由部門（單位）和財(cái)政部門或受托中介機(jī)構(gòu)共同研究確定，如何恰當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)存在一定困難。
（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施難
主要表現(xiàn)在：第一，個(gè)別預(yù)算單位資金規(guī)模較小，預(yù)算項(xiàng)目很少，沒有新項(xiàng)目可供評(píng)價(jià)。我國(guó)從2003年開始項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，大多數(shù)省份從2009年開始預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政部門要求各部門每年要對(duì)2個(gè)以上的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，很多部門沒有新項(xiàng)目可評(píng)價(jià)，如果對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)的項(xiàng)目重復(fù)評(píng)價(jià)會(huì)造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。第二，個(gè)別單位內(nèi)部績(jī)效實(shí)施主體存在偏差。個(gè)別單位認(rèn)為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)務(wù)部門的事情，業(yè)務(wù)部門沒有積極參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，而財(cái)務(wù)部門對(duì)業(yè)務(wù)情況又不是很了解，工作被動(dòng)應(yīng)付，起不到績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有的作用。第三，預(yù)算申報(bào)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置要求越來(lái)越高。在部門預(yù)算“一上”時(shí)，財(cái)政部門對(duì)部門預(yù)算所有項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)實(shí)施了審核，對(duì)未按規(guī)定要求申報(bào)績(jī)效目標(biāo)的，提出了“不進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程”的建議；對(duì)于當(dāng)年新增項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效目標(biāo)審核，對(duì)于無(wú)細(xì)化量化績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效目標(biāo)審核不通過(guò)的項(xiàng)目，一律不予申報(bào)。
（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用難
預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政部門和預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出的產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果可以讓各部門充分認(rèn)識(shí)到上一年度和季度的預(yù)算使用過(guò)程中存在哪些問題，哪些需要改善，哪些需要繼續(xù)推進(jìn)。但是在實(shí)際工作過(guò)程中，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不能給相應(yīng)單位帶來(lái)太大的影響，個(gè)別行政事業(yè)單位在改進(jìn)工作中存在很大的困難，個(gè)別單位對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果束之高閣。
三、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的建議
預(yù)算績(jī)效管理是建設(shè)高效、廉潔政府的核心工作，也是積極落實(shí)中央“厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)”要求的重要手段。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)各部門面臨的主要問題和困難，筆者提出如下建議：
（一）預(yù)算編制階段
預(yù)算編制階段不僅要對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行合理的安排，還要確定績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。預(yù)算編制階段是預(yù)算管理工作的源頭，在傳統(tǒng)的預(yù)算管理工作中主要強(qiáng)調(diào)對(duì)各項(xiàng)資金花費(fèi)的金額及去向，不管資金使用的產(chǎn)出和效果。預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理以及目標(biāo)管理，也就是通過(guò)設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)預(yù)算的各個(gè)階段進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋，使得各部門改善預(yù)算編制工作。
（二）預(yù)算執(zhí)行階段
預(yù)算執(zhí)行階段應(yīng)建立績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，定期采集績(jī)效運(yùn)行信息和數(shù)據(jù)并進(jìn)行分類、匯總、整理分析，對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚(yáng)長(zhǎng)，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程就是嚴(yán)格按照預(yù)算編制進(jìn)行資金的分配。預(yù)算是有風(fēng)險(xiǎn)的，在預(yù)算編制階段只能是對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)的時(shí)間和資金需要作出一個(gè)盡可能科學(xué)的數(shù)據(jù)，但是現(xiàn)實(shí)的工作環(huán)境不斷變化，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)各種狀況使得原有的編制有一定的偏差。所以要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行階段的監(jiān)督和控制機(jī)制。
績(jī)效跟蹤監(jiān)控機(jī)制主要考慮以下幾個(gè)方面：第一，績(jī)效跟蹤監(jiān)控機(jī)制屬于事中控制，有利于掌握預(yù)算在執(zhí)行的過(guò)程中的一手?jǐn)?shù)據(jù)，通過(guò)及時(shí)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析，能夠了解預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際效果如何，把結(jié)果及時(shí)反饋給相關(guān)責(zé)任部門。第二，在采集數(shù)據(jù)時(shí)要保證數(shù)據(jù)來(lái)源的真實(shí)性和可靠性，保證數(shù)據(jù)來(lái)源于現(xiàn)場(chǎng)，保證預(yù)算資金的花費(fèi)賬物一致，如果出現(xiàn)不一致的情況要追究其原因。第三，跟蹤監(jiān)控工作有一套自身的工作流程和制度，并且在工作過(guò)程中要有一定的原則。跟蹤監(jiān)控工作要明確工作職責(zé)和目的，即對(duì)現(xiàn)場(chǎng)和預(yù)算工作進(jìn)行跟蹤、記錄，對(duì)結(jié)果進(jìn)行分析和反映，但是具體的改善工作要由相應(yīng)的工作部門來(lái)協(xié)商和調(diào)節(jié)，不在跟蹤監(jiān)控工作職責(zé)之內(nèi)。
（三）預(yù)算評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用階段
預(yù)算評(píng)價(jià)階段通過(guò)對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行考核評(píng)價(jià)就能得出此項(xiàng)資金是否花到位，是否有價(jià)值，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容，發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)在預(yù)算績(jī)效管理工作過(guò)程中的基礎(chǔ)作用，并把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到下一年度的預(yù)算管理工作中。對(duì)于使用效率較佳的單位給予獎(jiǎng)勵(lì)，或者對(duì)其在以后的預(yù)算申報(bào)給予一定的自由，對(duì)于那些對(duì)公共資金使用效率較低的單位，以后申報(bào)的預(yù)算要嚴(yán)格控制，及時(shí)調(diào)整不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)效率較低以及資金花費(fèi)超標(biāo)的預(yù)算項(xiàng)目。
四、結(jié)束語(yǔ)
預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)公共資金使用效果以及效率的評(píng)價(jià)，是一項(xiàng)規(guī)范的、科學(xué)的管理方法和理念，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理有利于提高行政事業(yè)單位的工作效率以及對(duì)財(cái)政資金的使用。但是在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作中還存在著一些問題和困難，我國(guó)政府和相關(guān)部門應(yīng)該積極思考應(yīng)對(duì)策略，繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的進(jìn)程。
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作者：溫小素
