1 績效預(yù)算的概念界定
1.1 績效預(yù)算的定義
績效預(yù)算從廣義上講是把績效的理念加入到預(yù)算編制和執(zhí)行的過程中，這里面最重要的一點就是績效預(yù)算的理念，這也是定義績效預(yù)算的關(guān)鍵?？冃ьA(yù)算的理念實質(zhì)上就是測評公共預(yù)算支出最終的效益和效果。在預(yù)算單位編制預(yù)算過程中，需要將最終公共預(yù)算支出的效果進行明確，就是財政資金需要達到的效果，以此為依據(jù)來具體安排財政支出的支付計劃，以及支付投向。財政部門的績效預(yù)算理念則更為宏觀，需要將整個財政資金在社會經(jīng)濟運行中的整個效果進行預(yù)期和規(guī)劃，來以此安排財政資金的投向比重等。
1.2 績效預(yù)算的原理
從本質(zhì)上將，財政資金是在購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，績效預(yù)算的實現(xiàn)原理就是使得財政資金購買的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)達到預(yù)期的效果。這其實就是一個經(jīng)濟學(xué)的命題。來測評財政資金購買的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的合理性，應(yīng)該從以下幾方面考慮。
一是購買行為是否經(jīng)濟，就是購買的產(chǎn)品和服務(wù)和所支付的財政資金價值是否大體一致，財政資金是否花了高價買了產(chǎn)品和服務(wù)。為了體現(xiàn)財政資金購買行為的經(jīng)濟性，就需要在購買前，也就是財政資金預(yù)算編制階段，對所需購買的產(chǎn)品和服務(wù)進行調(diào)研，分析市場價格，對于沒有市場價額的產(chǎn)品和服務(wù)要進行有效評估。
二是財政資金是否有效率，就是財政資金是否得到了充分的利用。財政資金應(yīng)該是促進社會經(jīng)濟有效運行的重要資源，它通過購買產(chǎn)品和服務(wù)的形式來保障社會經(jīng)濟的發(fā)展。如果，大部分財政資金只是沉淀在國庫，沒有有效被利用，那么它的作用就沒有體現(xiàn)出來。因為財政資金不是用來“攢的”，是用來“花的”。這就需要合理安排財政資金的支出，預(yù)算要合理，預(yù)算的測算要科學(xué)準確，我們一年能花多少錢，這個一定要心中有數(shù)。
三是財政資金是否達到了預(yù)期的效果，就是財政資金所購買的產(chǎn)品和服務(wù)，達沒達到我們預(yù)期的要求。這應(yīng)該從兩方面考慮：一是我們有沒有要求，我們的要求具體不具體，可不可以量化和測評；二是最終的效果如何。我們能不能測評出來。因為公共產(chǎn)品和服務(wù)的效果，大多是公眾的滿意度，而滿意度又是一個帶有一定主觀內(nèi)容的指標，所以，效果的測評應(yīng)該從客觀的具體指標入手。
2 績效預(yù)算的實現(xiàn)路徑
2.1 績效預(yù)算理念——預(yù)算績效管理
任何一個目標的實現(xiàn)過程，首先應(yīng)樹立一個理念，這個理念可以理解為一個框架性的內(nèi)容和原則。在整個目標實現(xiàn)過程中，所有的事項以及路徑都應(yīng)圍繞這個理念而開展。而對于績效預(yù)算來說，要想實現(xiàn)它所設(shè)定的目標，在工作中就要圍繞“績效”這個理念而開展。
（1）預(yù)算績效管理
預(yù)算績效管理是指在預(yù)算管理中融入績效理念，將績效目標設(shè)定、績效跟蹤、績效評價及結(jié)果運用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，以提高預(yù)算的經(jīng)濟效益、社會效益為目的的管理活動?？冃гu價作為預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容，圍繞績效目標，對產(chǎn)出和效果展開評價，通過績效評價提升預(yù)算管理水平，提高財政資金的使用效益。
（2）項目績效的具體管理
項目概況。包括項目基本情況、項目年度預(yù)算績效目標和績效指標設(shè)定情況。項目基本情況主要介紹立項情況、實施主體、項目資金及主要內(nèi)容等；項目年度預(yù)算績效目標和績效指標設(shè)定情況包括預(yù)期總目標及階段性目標，衡量績效目標實現(xiàn)程度的評價指標、標準等。
項目決策及資金使用管理情況。包括項目決策情況、項目資金安排落實、總投入、實際使用、管理等內(nèi)容。項目決策主要介紹決策過程和結(jié)果；資金安排落實、總投入包括財政資金、自籌資金等內(nèi)容；項目資金使用主要介紹財政資金實際使用情況；項目資金管理包括管理制度、辦法的制訂及執(zhí)行等內(nèi)容。
2.2 績效評價指標體系
所謂績效評價，是指為達到一定的目的和效果，運用特定的具體指標、設(shè)定的標準和規(guī)定的科學(xué)方法，對行為的效果、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量、機構(gòu)所做貢獻與質(zhì)量競進行分析判斷計量或表達過程。具有以下的特征：一是績效評價依據(jù)具有合理性；二是績效評價標準具有客觀公正性；三是績效評價方法具有科學(xué)性；四是績效評價的結(jié)果具有可能性。
財政支出的績效評價，是指運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，對照統(tǒng)一評價標準，按照績效內(nèi)在原則，對財政支出行為過程以其效率和效果（包括經(jīng)濟、政治和社會）進行的科學(xué)、客觀、公正衡量比較和綜合測評。其核心就是是強調(diào)財政資金公共支出管理中的效果。
公共財政目的就是將納稅人的錢用在滿足社會公共需要和公共產(chǎn)品上，用得好，用得巧，用出效果。效果問題是公共財政基本框架關(guān)鍵，貫穿在整個公共財政的運動過程中。我們講的財政支出的效益，就必須對財政支出效益進行考慮和測評。這就是對財政支出進行績效指標的科學(xué)評價。簡單理解的話，這里的“績”，是指公共財政支出所應(yīng)達到的而且是可以量化的目標體系；這里的“效”，是指公共財政支出所應(yīng)達到的具體指標數(shù)量，也就是公共財政支出完成以后所取得成效和完成工作情況。
2.3 績效預(yù)算的監(jiān)督檢查
（1）財政部門的財政支出績效評價
績效評價的對象和內(nèi)容包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理資金。按照預(yù)算級次，可分為本級部門預(yù)算管理的資金和市對區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付資金。納入政府預(yù)算的管理資金是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?、具有法律效力和制度保證的政府年度財政性資金收支計劃，它規(guī)定財政性資金收入來源、數(shù)量以及財政性資金支出的各項的用途和數(shù)量，包括公共預(yù)算、國有資金經(jīng)營預(yù)算、基金預(yù)算和社?；痤A(yù)算等內(nèi)容。納入部門預(yù)算管理資金是指由各級預(yù)算部門編制、財政部門進行審核，并報經(jīng)本級政府和人大批準的部門資金收支計劃，它是政府預(yù)算管理基礎(chǔ)，包括一般預(yù)算收支計劃和基金預(yù)算收支計劃。
績效評價以財政資金中的項目支出為重點，重點評價一定規(guī)模以上、與本部門職能密切相關(guān)的、具有明顯社會影響和經(jīng)濟影響的重點項目。所謂一定規(guī)模以上，對于財政部門組織評價，原則上選擇500萬元及以上的項目；對于預(yù)算部門組織評價，原則上選擇100萬元及以上的項目。
（2）審計部門的財政支出績效審計
績效審計在績效預(yù)算推進過程中發(fā)揮著重要的作用，績效審計的對象包括財政資金所購買的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，重點公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的經(jīng)濟性、效率性和效果性。
對經(jīng)濟性的審計。主要審計財政資金購買行為是否經(jīng)濟，就是購買的產(chǎn)品和服務(wù)和所支付的財政資金價值是否大體一致，財政資金是否花了高價買了產(chǎn)品和服務(wù)。這里主要的工作就是測算公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本真實性。
對效率性的審計。主要審計財政資金是否得到了充分的利用。財政資金是否閑置或者沉淀。財政資金在撥付項目單位后，是否得到有效利用。這里還要重點審計預(yù)算編制是否科學(xué)合理，是否存在重復(fù)申報預(yù)算問題。
對效果的審計。主要審計財政資金所購買的產(chǎn)品和服務(wù)，達沒達到我們預(yù)期的要求。在這部分的審計中，審計人員需要借助預(yù)算在編制過程中設(shè)定的指標和預(yù)算編制過程中所表述的最終效果預(yù)期。同時，審計人員還應(yīng)該具有一定的獨立性，需要審計人員自身設(shè)計一些指標，來測評公共財政資金購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的效果。
3 績效預(yù)算在實現(xiàn)過程中存在問題的理論原因
公共預(yù)算最大化理論。1971年，尼斯坎南（Niskanen）發(fā)表了《官僚機構(gòu)與代議制政府》，提出了官僚預(yù)算最大化理論，也稱為官僚行為理論，總體的論點是官僚是追求總預(yù)算規(guī)模最大化的。同時也存在資助人和官僚機構(gòu)信息不對稱問題，信息不對稱的原因是兩個，其一是資助人缺乏充足的動機去運用他的潛在權(quán)力，第二是因為資助人對官僚機構(gòu)的生產(chǎn)過程缺少必要的知識與信息。雖然后來他修正了自己建立的模型，但是基本框架沒有發(fā)生變化。這一理論因為符合很多公眾心態(tài)，收到大家的追捧，雖然很多專家認為該理論并不成熟，但是仍然在公共財政預(yù)算分析中被采用。
4 績效預(yù)算推進可借鑒的經(jīng)驗
這里主要介紹一下德國的經(jīng)驗。主要包括：首先，預(yù)算管理法制化程度高，除有《基本法》以外，對每一項支出都予以立法規(guī)范。而且，為使聯(lián)邦、州和地方財政職能能夠統(tǒng)一行使并有助于統(tǒng)一控制和監(jiān)督，德國財政采用統(tǒng)一的預(yù)算規(guī)則和評價標準。其次，部門預(yù)算注重績效管理。其突出特征是不僅僅單純就預(yù)算而編預(yù)算，而是要求部門在提出支出需要的同時，對于各項支出所履行職能的完成程度做出詳細說明及論證。部門預(yù)算已跨越傳統(tǒng)的“投入預(yù)算”階段，進入了“產(chǎn)出預(yù)算”階段。第三，部門預(yù)算的執(zhí)行具有剛性。德國的財政部中只有預(yù)算管理部門與各部門發(fā)生往來關(guān)系，預(yù)算一經(jīng)確定，即通過電子轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)劃入各部門賬戶，由各部門內(nèi)部的預(yù)算執(zhí)行專員負責(zé)按法律規(guī)定執(zhí)行預(yù)算。第四，政府預(yù)算高度公開與透明。
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