一、造成基層財(cái)力困境的根源
自分稅制以來，雖然縣級(jí)基本財(cái)力保障工作取得階段性成果，但仍面臨一些需要研究的問題。如各級(jí)政府間事權(quán)劃分不夠清晰，支出責(zé)任存在交叉，縣以下政府的具體職責(zé)和支出責(zé)任不夠明確；縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，縣級(jí)財(cái)力水平差異較大，省以下財(cái)政體制不夠規(guī)范，部分縣級(jí)政府財(cái)政保障能力薄弱等等原因，具體表現(xiàn)如下：
（一）基層財(cái)政事權(quán)過大，財(cái)權(quán)過小，事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)，是導(dǎo)致基層財(cái)政陷入困境的根本原因。我國現(xiàn)行的分稅制首先劃分了中央與地方的收入，但在各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分上，管理體制仍然比較混亂，上級(jí)政府憑借體制制定權(quán)下放事權(quán)，但往往不予財(cái)力保證，造成下級(jí)政府尤其是基層縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)事權(quán)過重，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，往往有事權(quán)而無財(cái)權(quán)，財(cái)政運(yùn)行困難，從而不得不向農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)伸手，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的重要因素。
（二）對(duì)基層財(cái)政帶來較大壓力財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金不到位，轉(zhuǎn)移支付制度有待完善。從理論上說，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比仍然偏高，要求配套資金的項(xiàng)目偏多，不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。目前，我國對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付主要目標(biāo)是公共社會(huì)服務(wù)的均等化，有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類，項(xiàng)目繁多，規(guī)模龐大，但用于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化的主要是一般性轉(zhuǎn)移支付。由于多種原因，近年來，一般性轉(zhuǎn)移支付總量雖然不斷增長(zhǎng)，但是比重不斷降低。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置過多，影響了資金整體效益。現(xiàn)行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，比重大、種類多，效果不明顯、有待整合。同時(shí)，項(xiàng)目過多導(dǎo)致資金分配零星分散，難以發(fā)揮資金效益。三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要地方配套的項(xiàng)目較多，配套支出額較大。在各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系問題尚未完全理順和劃分清楚的情況下，中央在出臺(tái)農(nóng)業(yè)、教育、社保、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)改革政策的過程中，采用逐級(jí)分擔(dān)的原則，許多政策要求地方財(cái)政配套，對(duì)縣級(jí)財(cái)政形成了巨大的壓力。因此，相對(duì)于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難來看，這些轉(zhuǎn)移支付資金顯然無法從根本上解決基層財(cái)政困難，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)力均等化程度不夠。
（三）財(cái)力與責(zé)任不夠匹配，近年來，雖然各省加大了對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)等方面的支持力度，這些都要縣鄉(xiāng)政府組織和落實(shí)，其中，財(cái)力是基礎(chǔ)和保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，雖然中央、省對(duì)縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付的力度在不斷加大，但縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的責(zé)任與可支配財(cái)力不相對(duì)稱的問題扔十分明顯。
二、縣級(jí)基本財(cái)力保障措施——緩解基層財(cái)力困境的建議
縣級(jí)基本財(cái)力保障要不斷增強(qiáng)縣以下基層政府和組織提供基本服務(wù)的能力，以保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生為主要目標(biāo)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的發(fā)展。
（一）建章立制，規(guī)范管理，推進(jìn)縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制成型。以幫助縣鄉(xiāng)政府消除財(cái)力缺口為目標(biāo)，按照實(shí)際積極幫扶與縣級(jí)自我發(fā)展相結(jié)合的原則，定制《關(guān)于建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》，努力增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政內(nèi)生能力，從制度上保證了縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制的順利實(shí)施和相關(guān)資金的落實(shí)到位。
（二）建立科學(xué)、規(guī)范化的各級(jí)政府間支出事權(quán)的劃分格局，適當(dāng)減輕農(nóng)村縣鄉(xiāng)財(cái)政支出事權(quán)。 “財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱”，是保證基層政權(quán)順利運(yùn)行的基礎(chǔ)。然而目前基層財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一， 事權(quán)大于財(cái)權(quán)，留下大量硬缺口，因此必須調(diào)整縣、鄉(xiāng)財(cái)政支出范圍。從目前鄉(xiāng)政府的事權(quán)中把屬于公共財(cái)政部分的開支上劃，把屬集體經(jīng)濟(jì)組織的事權(quán)下放，由于我國長(zhǎng)期以來“農(nóng)村支援城市”的“二元化”經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展長(zhǎng)期落后，因此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育不是農(nóng)村地區(qū)的事情，也不是廣大農(nóng)民群眾自己的事情，而是與整個(gè)國家、整個(gè)民族發(fā)展緊密相關(guān)。因此應(yīng)增加中央、省級(jí)財(cái)政在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生上的事權(quán)職責(zé)，進(jìn)一步減輕縣鄉(xiāng)政府在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生事權(quán)承擔(dān)上的責(zé)任，從而適當(dāng)減輕縣鄉(xiāng)財(cái)政支出壓力，有助于進(jìn)一步緩解農(nóng)村地區(qū)的財(cái)力困境。
（三）進(jìn)一步規(guī)范、完善地方轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。1994年的分稅制改革的總趨向是財(cái)力向中央集中，縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支付能力在縮小。農(nóng)業(yè)稅是屬于地方財(cái)政收入，而增值稅和所得稅是中央和地方共享收入。農(nóng)業(yè)稅取消，改征增值稅和所得稅后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，縣鄉(xiāng)財(cái)政的收入來源大大減少，還要被中央分去一大部分，盡管事權(quán)也將有所減少，但其資金缺口還是要依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付來保證，這就要求測(cè)算好鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出， 按照現(xiàn)有的“分級(jí)管理、逐級(jí)轉(zhuǎn)移”的原則進(jìn)一步完善中央對(duì)省、 省對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付制度，確?？h鄉(xiāng)政權(quán)的正常運(yùn)行。同時(shí)應(yīng)調(diào)整地方既得利益，增加均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，以緩解地區(qū)間財(cái)力差距。
（四）強(qiáng)化監(jiān)督、對(duì)市級(jí)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)額、用途等使用情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，完善資金監(jiān)管制度，合理使用轉(zhuǎn)移支付資金。督促各縣區(qū)合理制定資金使用方案，及時(shí)將轉(zhuǎn)移支付資金安排落實(shí)到具體項(xiàng)目，優(yōu)先用于就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和“三農(nóng)”等民生政策和社會(huì)事業(yè)支出，落實(shí)國家各項(xiàng)民生政策。
三、總結(jié)
縣級(jí)財(cái)政不再是一個(gè)單純的財(cái)政問題，因此在討論縣級(jí)財(cái)力建設(shè)時(shí)，不再局限于就財(cái)政而論財(cái)政，就經(jīng)濟(jì)而論經(jīng)濟(jì)，而是將二者緊密結(jié)合起來，緩解基層縣鄉(xiāng)財(cái)力困境，從而推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
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作者：于琦
