【摘要】政府財務(wù)報告通過一種結(jié)構(gòu)化和程式化的信息建立一種信息共享機制，形成有效的利益表達、協(xié)調(diào)和反饋機制，擴大社會公眾參與政府財政治理的范圍。進行基于透明度視角的政府財務(wù)報告公告制度研究，有助于回應(yīng)性治理（要求政府做正確的事）、負責(zé)任的治理（謹慎管理公共資源，提高資源利用效率）、問責(zé)性治理（政府應(yīng)對自己的行為向選民負責(zé)）的實現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】政府財務(wù)報告 公告制度 財政 透明度
政府治理歸根結(jié)底是個選擇的過程，這種選擇除了對公平和效率的追求之外，還應(yīng)當(dāng)有其他的價值訴求，如對社會公眾的參與程度、公民精神的培育等，過程的優(yōu)化取決于參與治理各方的認知模式以及在治理中所具有的地位。財務(wù)報告通過一種結(jié)構(gòu)化和程式化的信息建立一種信息共享機制，形成有效的利益表達、協(xié)調(diào)和反饋機制，擴大社會公眾參與政府財政治理的范圍，確保其對財政管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，培育和維護社會公眾參與政府事項的興趣，從而更多地參與政府治理的各個環(huán)節(jié)。
一、財政透明度的內(nèi)涵
政府善治是一個寬泛意義上的概念，包括了參與、透明度、受托責(zé)任、問責(zé)、公平、包容、公平等原則，其本質(zhì)就是利益多元化的自主行動者通過一個可以不斷擴展的、反饋的、可靠的和對社會公眾負責(zé)的一個合作體系。
柯比茨和克雷格（Kopits and Craig，1998）對財政透明度的初始定義是“向公眾最大限度地公開關(guān)于政府結(jié)構(gòu)和職能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政預(yù)測的信息”。從這個概念上講，衡量財政透明度的最直接有效的依據(jù)是公眾獲得的財政信息。財政透明度是公共財政的本質(zhì)特征，其和寬泛意義上的受托責(zé)任構(gòu)成政府治理的重要組成部分，是實現(xiàn)政府善治的重要支柱。
政府“善治”是實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、資源配置效率和公平及可持續(xù)增長的關(guān)鍵，健全的財務(wù)管理（包括財政透明度）又是政府善治的重要組成部分。財政透明度是指對政府財政信息公開的狀態(tài)描述，強調(diào)其向社會公眾公開相應(yīng)財政信息的廣度和深度，即社會公眾能夠獲取可靠、及時、綜合、可理解及國際可比的信息，意味著信息的共享機制和政府行動的開放性。
二、財政透明度的意義
1. 降低交易成本，加強政府治理。提高財政透明度是強化政府治理的重要手段。2007年國際貨幣基金組織（IMF）修訂的《財政透明度守則》明確了財政透明度的四個原則：對政府責(zé)任和作用的澄清；開放的預(yù)算過程；公眾獲取信息的可能性；對真實性的保證。從該原則可以看出，財政透明度意味著開放、溝通、參與、回應(yīng)和問責(zé)，有助于減少政策環(huán)境的不確定性。
開放的財政信息是實現(xiàn)人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的前提，也是實現(xiàn)受托責(zé)任的重要基礎(chǔ)，便于及時和順暢地解決經(jīng)濟生活中面臨的各種問題，防止內(nèi)部人利用這些信息謀取私利。信息的盡量公開能夠有效減少擁有信息者和不擁有信息者之間財富的轉(zhuǎn)移，是預(yù)防腐敗的重要工具。
對政府責(zé)任和作用的澄清是其他原則的邏輯基礎(chǔ)，預(yù)算編制、執(zhí)行和報告的公開則是核心。公共獲取信息的可能性是保證，受托責(zé)任要求開放、透明、信息提供及問責(zé)。在政府向社會提供服務(wù)的過程中，受托責(zé)任鏈條較長，將內(nèi)部和外部受托責(zé)任要求進行整合是政府的重要治理安排。
2. 改變信息不對稱的現(xiàn)狀。彭韶兵、周兵（2009）認為，“委托關(guān)系的間接性和管理關(guān)系的直接性，導(dǎo)致了權(quán)力的非對稱性，進而出現(xiàn)‘弱勢委托人’與‘強勢代理人’的局面。委托人與代理人之間的力量懸殊，會因代理人的自私屬性、監(jiān)督機制缺失、信息不對稱等因素而不斷加大，導(dǎo)致權(quán)力尋租、過失與瀆職等問題出現(xiàn)，公共權(quán)力的公共屬性異化為私人價值取向的可能性進一步增大”。一個開放、有效和參與度高的管制安排是實現(xiàn)政府受托責(zé)任安排的有效路徑。財政透明度的基本原理是，通過公開的信息確保社會公眾準確評價政府真實的財政狀況和政府服務(wù)的真實成本及效益。在政府財政信息的披露過程中，政府作為信息的供給方，社會公眾作為信息的需求方，供求雙方之間存在不同的動機和信息偏好，只有通過充分的信息披露和交流，才能實現(xiàn)信息共享的目標(biāo)，從而形成利益的合理均衡。一旦提供信息產(chǎn)生的社會福利超出信息的提供成本，就會產(chǎn)生財政透明“度”問題。
3. 恢復(fù)社會公眾信任。信任是一個模糊的概念，不同的人可能因為不同的原因而信任不同的對象，因此信任是一個主觀的評價過程。信任在一個健康和彈性的民主社會中扮演著重要的角色，信任可表述為“A（主體）信任B（主體）會做X”。這一表述中的“X”一般來說包括了兩點內(nèi)容：B有“能力”完成某項行動和B有“意愿”完成該項行動。
在公共領(lǐng)域，社會公眾作為政府委托代理關(guān)系中的最終代理人（信任者），對作為信任對象的政府的信任取決于其是否有能力判斷政府能力和意愿。信息是維系社會公眾和政府之間委托代理關(guān)系最重要的因素，一旦政府沒有能力或缺少意愿為社會公眾謀求福祉，則會導(dǎo)致社會公眾對其信任的喪失。因此，信任可以從信任者和信任對象兩個角度去分析。
從信任者的角度而言，政府信息透明度越高，其參與治理的程度越高，其對政府決策的影響更為直接，對信任對象的滿意度就越高，其對信任對象的監(jiān)督和控制能力越強，對信任對象的信任就越強。從政府（信任對象）的角度而言，其能力和意愿的最終表現(xiàn)結(jié)果決定了社會公眾（信任者）對政府（信任對象）的信任程度，而這種最終表現(xiàn)結(jié)果要為社會公眾所觀察到。在復(fù)雜和多元的社會中，無論從信任者還是信任對象角度而言，信任的維持都必須依賴信息的可靠傳遞。
4. 有利于減少和預(yù)防腐敗。腐敗是政府面臨的重要倫理問題，其有悖于正義公平的原則，是影響競爭力的重要因素，同時危及國家的道德、政治、經(jīng)濟和社會福利，造成稀有資源的浪費，削弱了政府的合法性。
合法性是社會公眾對政府權(quán)威和政治秩序自覺認可和接受的程度，合法性構(gòu)成政府治理的民意基礎(chǔ)，同時也是政府治理的后果。
解釋腐敗的一個著名的公式是：C=M+D-A。即：腐敗=壟斷+自由裁量權(quán)-受托責(zé)任。腐敗往往植根于政府所處的特定的歷史、文化、政策等，在政府公共資源的配置過程中，程序和結(jié)果的不透明將為公共權(quán)力的濫用提供機會，公共契約的不完整、信息的不充分和財政管理體制的不健全，使得機會主義行為泛濫，進一步扭曲公共支出的決策，導(dǎo)致公共支出的無效或低效，進而造成嚴重的經(jīng)濟后果。
5. 降低各種風(fēng)險。評價政府財政政策的可靠性，就是評價未來財政政策執(zhí)行中可能遇到的各種風(fēng)險，財政透明度在評價和管理財政風(fēng)險方面發(fā)揮著重要的作用。盡管提高財政透明度不能消除財政風(fēng)險，但是及時、可靠的公共財政報告能夠幫助決策者和社會公眾了解和回應(yīng)這些風(fēng)險。
6. 有利于節(jié)省開支，評價其效率和效果。政府配置資源的意志，實質(zhì)上是社會成員意志的集合，其科學(xué)性取決于政府組織形式和政治決策程序的完善程度。政府決策是經(jīng)過一定程序確定的，民主立法機構(gòu)是該決策的重要部門，政府預(yù)算經(jīng)常涉及在相互競爭的項目之間分配資源，盡管很難用成本效益原則來對這些項目進行評價，但是仍然可以通過項目產(chǎn)出（效率）和結(jié)果（效應(yīng)）評價其效果。
效果是指政府活動是否達到了預(yù)期的目標(biāo)，在無序的環(huán)境中，經(jīng)濟人的作用體現(xiàn)非常明顯，在這種情況下，可能會出現(xiàn)預(yù)算松弛現(xiàn)象，政府部門有追求預(yù)算最大化的傾向，在爭取預(yù)算資源時傾向于提出更多的資金需求。通過高度可比性的報告，社會公眾對政府預(yù)算的公開指責(zé)和辯護能促進政府改進管理，提高其預(yù)算編制的準確性，促使政府在預(yù)算安排上削減不必要的管理開支，防止公共資源被濫用，從而提高政府支出的效率，減少浪費，節(jié)省開支。
三、基于透明度視角談?wù)攧?wù)報告公告制度改革
1. 建立政府財務(wù)報告的信息流、資金流的有機統(tǒng)一機制。政府會計的核心是聚焦現(xiàn)金流、提高透明度和控制力、增強政府對公眾的責(zé)任感，而不是像企業(yè)會計那樣以利潤或損失為核心。韋伯認為，任何一種真正的統(tǒng)治關(guān)系都包含著一種特定的最低限度的服從愿望，任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的“合規(guī)性”的信仰。這種信仰構(gòu)成了統(tǒng)治的可靠基礎(chǔ)。
透明度的核心是信息的自由流動，測度透明度高低的重要指標(biāo)就是看訪問政府信息的受限程度或者說政府向社會公眾公開財政信息的廣度和深度。政府擁有的信息作為政府的一項核心戰(zhàn)略資產(chǎn)，財政信息披露是政府治理的重要組成部分，也是實現(xiàn)政府合規(guī)性的一種重要手段。在民主社會中，預(yù)算是實現(xiàn)政府目標(biāo)和限制政府權(quán)力的手段和問責(zé)工具，在其變革過程中，有兩個問題反復(fù)涉及，即“對誰負責(zé)”和“為什么目的負責(zé)”的問題。政府會計的規(guī)范與否決定了預(yù)算信息是否可靠。在信息需求源和供給源日益多元化的社會體制中，確保預(yù)算編制、執(zhí)行過程中的信息流和資金流的有機統(tǒng)一，以“預(yù)算管理為主線，資金管控為核心，信息披露為基礎(chǔ)”機制的有效統(tǒng)一，才能保證財政信息成為主要的直接信息源，而不至于被其他渠道的信息源所淹沒。
2. 建立“三公經(jīng)費”專項公告制度。深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，健全反腐敗法律制度，是科學(xué)、有效地防治腐敗的關(guān)鍵?！叭?jīng)費”［出國（境）費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費］作為政府腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，是社會公眾高度關(guān)注的核心信息，因此應(yīng)建立“三公經(jīng)費”信息的強制性披露制度，并對其概念、披露口徑、形式和標(biāo)準進行統(tǒng)一規(guī)范，適時對“三公經(jīng)費”披露情況進行專項審計，并將專項審計情況對外公布。
絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗，陽光是最好的“消毒劑”，通過承載了政府特質(zhì)信息載體的公開，通過滿足社會公眾“知情權(quán)”，實現(xiàn)一種低成本但高效的制約和監(jiān)督機制，有效降低政府官員設(shè)租和尋租的機會，減少其自由裁量權(quán)，以有效防范政府治理過程中的道德風(fēng)險，遏制腐敗。
3. 建立多維的信息披露機制。高質(zhì)量的會計信息并不一定能帶來高質(zhì)量的報告，會計信息的報告是確認和計量之外的一個環(huán)節(jié)，是會計信息質(zhì)量的另一個方面。信息披露的透明度取決于三個方面：①確認和計量本身質(zhì)量的高低；②政府監(jiān)管部門和外部信息使用者的監(jiān)督；③政府傳播信息渠道的暢通程度。目前，政府會計信息在披露內(nèi)容和形式方面均受到部分質(zhì)疑，公眾很難區(qū)分是政府隱瞞、誤報還是因為技術(shù)原因未披露相關(guān)信息。政府總是要面臨完全信息披露帶來的利益和相關(guān)風(fēng)險，并可能試圖規(guī)避社會公眾的監(jiān)督，尤其是對一些敏感性信息的控制。政府在向社會提供公共產(chǎn)品服務(wù)的過程中，需要向社會公眾提供各種及時、透明和可靠的信息。信息的流動涉及溝通渠道長度的問題。溝通渠道的長短將影響原始信息的失真性和時效性。這些信息可以通過傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫和博客等媒介進行整合并對外發(fā)布，確保新公共管理“公民參與”的理念滲透到政府公共政策的制定過程中。
4. 明確披露的形式和內(nèi)容。政府財政信息作為一種公共物品，提供強制性的信息披露從兩個方面產(chǎn)生社會價值：第一個方面是增強了財政信息的可比性；第二個方面是對政府信息需求的增加。但是作為一種公共產(chǎn)品，政府部門本身并沒有強烈的動機去披露這些信息，因此為確保會計信息的需求能夠得到滿足，必須對政府財政信息的披露進行必要的管制。
信息披露水平由信息的供給與需求關(guān)系決定，影響政府信息披露透明度的主要因素有：政府內(nèi)部激勵因素（包括正向激勵和負向激勵）以及外部壓力因素。政府信息包羅萬象，針對政府財政而言，披露什么樣的財政信息，取決于政府會計準則的完善程度。筆者在此引用卡門·卡巴·佩雷斯和安東尼·曼努埃爾·洛佩斯·埃爾南德的研究結(jié)論予以說明。
四、結(jié)論
公開和透明是公共財政的最基本要求，政府財務(wù)報告作為一種公共產(chǎn)品，在資源配置和實現(xiàn)監(jiān)督方面發(fā)揮著重要的作用。對其內(nèi)容和形式進行明確，既可以避免粗糙模糊的數(shù)據(jù)制約社會公眾的參與問題，減少政府在披露會計信息自由裁量的選擇空間，也便于各級政府之間的比較。因此應(yīng)當(dāng)定期公告可靠、及時、相關(guān)的財務(wù)報告信息，包括政府中長期規(guī)劃、年度預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況、年度決算、財務(wù)報告、預(yù)算與決算之間偏差的趨勢和其審計報告。
在信息的有用性和公允性得到保障的前提下，披露的信息越具體、信息量越大，則信息的可利用性越強。如果沒有真正公開或公開的內(nèi)容不全面，或選擇性公開，都將直接影響到公開的獨立性和公正性，也會影響到監(jiān)督的效果。政府信息種類繁多，所以應(yīng)建立一種以原則為導(dǎo)向的信息披露機制，除了明確不能披露的信息（如涉及到損害公共安全領(lǐng)域和社會公共利益等，并由政府承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任），其他各種信息均應(yīng)對外披露。
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【作 者】
應(yīng)益華（副教授）
【作者單位】
（韶關(guān)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院 廣東韶關(guān) 512005）
