國(guó)外學(xué)者對(duì)PPP模式的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)、涵義、優(yōu)勢(shì)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配和合同設(shè)計(jì)等都做了比較豐富的研究（Vito和Hamid，1998、Mona等，2006、Gorge和Clarke，2007、Bernardin等，2007）。近幾年來(lái)，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）開始關(guān)注公共投資與PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并開始研究控制PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。其認(rèn)為公共部門通過(guò)PPP模式可以避免或延遲相關(guān)財(cái)政支出而預(yù)先享用其收益，能夠緩解基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金不足問(wèn)題，但也可以用于規(guī)避財(cái)政限制，進(jìn)行預(yù)算外公共投資。在此情形下，政府可能在PPP模式中承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)，面臨高額的中長(zhǎng)期財(cái)政成本。PPP模式中政府還承擔(dān)著各種直接、或有負(fù)債，也可能對(duì)中長(zhǎng)期財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定帶來(lái)沖擊（Teresa，2005、Hemming，2006、Gerd等，2008）。國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP模式的理論研究和實(shí)踐時(shí)間較短，形成的系統(tǒng)性學(xué)術(shù)研究報(bào)告還較少，研究領(lǐng)域集中在PPP模式的定義、特點(diǎn)、產(chǎn)生背景、優(yōu)勢(shì)作用、運(yùn)行必要性和可行性以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配等方面（孫潔，2002、王灝，2004、賈康，2009、柯永建等，2009）。
總體來(lái)看，當(dāng)前關(guān)于PPP模式的研究還存在以下三個(gè)方面的不足：1.對(duì)PPP模式的理解不夠全面和深入。一些研究未分清PPP模式與傳統(tǒng)政府采購(gòu)和私營(yíng)化的區(qū)別，對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)僅停留在其融資功能上，把PPP模式與BOT、特許經(jīng)營(yíng)等同起來(lái)。2.對(duì)PPP模式的研究缺乏微觀操作和宏觀制度的有機(jī)結(jié)合。PPP模式的成功運(yùn)行不僅需要良好的合同設(shè)計(jì)、最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配和完善的法律制度，也需要建立宏觀制度加以引導(dǎo)。3.對(duì)PPP模式的財(cái)政影響研究不夠。相對(duì)于傳統(tǒng)公共融資模式，PPP模式擁有許多優(yōu)勢(shì)，但PPP模式的長(zhǎng)期合同特性以及PPP模式隱含的各種政府或有、隱性負(fù)債問(wèn)題，可能導(dǎo)致政府在PPP模式中承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)，政府面臨高額的中長(zhǎng)期財(cái)政成本，對(duì)中長(zhǎng)期財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定帶來(lái)沖擊。特別是在當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政預(yù)算和會(huì)計(jì)制度還需不斷完善的背景下，PPP模式可能不僅不能有效降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)形成新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，相對(duì)于世界許多國(guó)家PPP模式由中央政府組織實(shí)施，我國(guó)由地方政府主導(dǎo)的PPP模式隱含的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更應(yīng)受到關(guān)注。
二、公私合作伙伴模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
伴隨著大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)從政府部門轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門，PPP模式應(yīng)該有利于減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但依舊存在一系列項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)不能轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，由政府部門承擔(dān)，因此政府始終面臨一定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而PPP模式的特性可能給政府帶來(lái)新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
（一）PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源
根據(jù)Budapest（2006）的分析框架，PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源有兩個(gè)：公共服務(wù)特性（使政府在合作中成為弱勢(shì)一方）和政府在短期預(yù)算構(gòu)架下采用長(zhǎng)期合同產(chǎn)生的劣性動(dòng)機(jī)。
1.公共服務(wù)特性帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第一，公共服務(wù)特性促使政府必須保證公共服務(wù)供給的持續(xù)性（一旦其開始運(yùn)營(yíng)），而這造成PPP模式中政府和私營(yíng)部門合作地位的弱化：政府致力于保證公共服務(wù)的持續(xù)供給，而私營(yíng)部門可以利用此點(diǎn)增加談判話語(yǔ)權(quán)。第二，政府承擔(dān)和接受各種風(fēng)險(xiǎn)能力的無(wú)限性。在私營(yíng)部門合作項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)的非最優(yōu)分配會(huì)阻礙項(xiàng)目進(jìn)程，所有參與者都不能實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。但在PPP模式中，面向政府的風(fēng)險(xiǎn)非最優(yōu)分配不會(huì)影響私營(yíng)部門的利益。
2.缺乏長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式中政府將給予私營(yíng)部門一系列支出，但并未體現(xiàn)在政府短期預(yù)算中。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移形成的政府支出責(zé)任通常在項(xiàng)目建設(shè)的最初幾年都為零，然后再分配到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的整個(gè)階段。這意味著政府制定投資決策——選擇候選項(xiàng)目——采用PPP模式——招投標(biāo)和簽訂PPP合同，都完成于財(cái)政支出開始的幾年前，現(xiàn)期政府并沒(méi)有支出責(zé)任。當(dāng)前適用于傳統(tǒng)政府采購(gòu)的預(yù)算機(jī)制不再適用于PPP模式。因此，在缺少針對(duì)性的預(yù)算處理機(jī)制下，PPP模式很容易被政府決策者定義為零成本投資，造成項(xiàng)目的非效率選擇。政府還可能會(huì)被誤導(dǎo)實(shí)施一系列不存在成本收益優(yōu)勢(shì)的PPP項(xiàng)目。
（二）PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)
PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為政府在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的各種直接和或有負(fù)債，在當(dāng)前政府核算制度（主要體現(xiàn)在收付實(shí)現(xiàn)制和年度滾動(dòng)預(yù)算機(jī)制）下并未得到有效的計(jì)量。
1.政府直接負(fù)債——未來(lái)支出承諾。政府直接負(fù)債主要針對(duì)私營(yíng)部門向政府提供公共服務(wù)，政府再向公眾提供的PPP類型。政府承諾在未來(lái)按照PPP合同規(guī)定購(gòu)買私營(yíng)部門供給的公共服務(wù)，形成政府直接負(fù)債。按照Timothy（2006）的劃分，此類型中政府給予私營(yíng)部門的費(fèi)用支出有幾種不同稱謂，如服務(wù)費(fèi)（Service Fees）、可用性費(fèi)用（Availability Payments）和統(tǒng)一收費(fèi)（Unitary Charges）等。未來(lái)支出承諾和現(xiàn)期支出一樣會(huì)對(duì)財(cái)政造成負(fù)面影響。PPP模式可能掩蓋了財(cái)政問(wèn)題，卻最終使之惡化。
2.政府或有負(fù)債——承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和提供政府擔(dān)保。第一，在PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分配中，政府主要承擔(dān)國(guó)家政局不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、政策不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、大部分的法律風(fēng)險(xiǎn)、可行性論證風(fēng)險(xiǎn)、招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、政府需求變化、相關(guān)審批延遲風(fēng)險(xiǎn)和PPP資產(chǎn)剩余價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)等。還存在一部分政府部門和私營(yíng)部門共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，主要包含市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、通脹風(fēng)險(xiǎn)、和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。政府承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為政府或有負(fù)債，可能形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第二，政府還通常會(huì)就市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)和通脹風(fēng)險(xiǎn)等向私營(yíng)部門提供擔(dān)保。擔(dān)保類型主要包括最低收入擔(dān)保、無(wú)同類競(jìng)爭(zhēng)擔(dān)保、原材料供給和價(jià)格擔(dān)保、通脹擔(dān)保和信用擔(dān)保等。政府擔(dān)保可以用于政府逃避外部或自身的財(cái)政規(guī)制，對(duì)財(cái)政政策造成隱性危害。第三，PPP模式中政府還可能面臨或有隱性負(fù)債，出于公眾壓力和道義承擔(dān)支出責(zé)任。比如私營(yíng)部門破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。
3.地方政府的參與可能擴(kuò)大PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。PPP模式運(yùn)行較復(fù)雜，需要完善的制度體系和較高技術(shù)水平，而地方政府很難滿足這兩個(gè)條件。公共服務(wù)的特性會(huì)削弱政府部門在PPP模式中的合作地位，作為PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源之一，在地方政府中不斷放大。同時(shí)，道德風(fēng)險(xiǎn)也增加了地方政府錯(cuò)誤管理PPP項(xiàng)目的可能性。地方政府認(rèn)為在其財(cái)力不足，面臨巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府會(huì)最終兜底。因此，即使在缺少完善的制度體系和相應(yīng)的技術(shù)人才條件下，地方政府也傾向于PPP項(xiàng)目，非最優(yōu)分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，向私營(yíng)部門提供過(guò)多擔(dān)保，加大了地方政府和整個(gè)國(guó)家政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
三、公私合作伙伴模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的層次分析
在PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的信息收集比較困難，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較少的前提下，本文決定采用層次分析法確定各財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素在PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成中的權(quán)重，為我國(guó)PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制提供導(dǎo)向。
（一）確定指標(biāo)體系及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素集
四、結(jié)論和政策建議
（一）結(jié)論
根據(jù)PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的層次分析結(jié)果，可以看出PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)因素重要性排序如下：
1.政府擔(dān)保是PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最主要因素，權(quán)重系數(shù)明顯高于政府承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、政府直接負(fù)債和政府或有隱性負(fù)債。銷售價(jià)格擔(dān)保、原材料供給和價(jià)格擔(dān)保、信用擔(dān)保、非同類競(jìng)爭(zhēng)擔(dān)保和最低收入擔(dān)保又為政府擔(dān)保的主要因素。
2.政府承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)為PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的第二主要因素。項(xiàng)目可行性論證風(fēng)險(xiǎn)、招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、政策不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、政府干預(yù)和相關(guān)審批延遲風(fēng)險(xiǎn)又為政府承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。
3.政府直接負(fù)債是PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)第三主要因素集。政府直接負(fù)債主要來(lái)源是PPP模式中的政府未來(lái)支出承諾。
4.政府或有隱性負(fù)債也是PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響因素集，主要包括私營(yíng)部門破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。
（二）政策建議
政府必須主動(dòng)管理PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)對(duì)PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)層次分析結(jié)果，為有效控制PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政府必須做到以下幾點(diǎn)：
1.良好的投資規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目選擇最優(yōu)和PPP模式的合理選擇。PPP項(xiàng)目應(yīng)歸入政府實(shí)施的公共投資戰(zhàn)略中，只有當(dāng)其相對(duì)于傳統(tǒng)公共融資模式實(shí)現(xiàn)貨幣價(jià)值（VFM）時(shí)才能采用，主要通過(guò)兩步驟來(lái)確定：首先采用項(xiàng)目評(píng)估技術(shù)衡量候選項(xiàng)目是否有投資價(jià)值和意義， 如成本收益分析（CBA）。再確定該有價(jià)值項(xiàng)目是否應(yīng)采用PPP模式。設(shè)定公共部門比較基準(zhǔn)，相對(duì)于傳統(tǒng)公共融資模式，PPP模式是否更能實(shí)現(xiàn)VFM。
2.確保PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配。風(fēng)險(xiǎn)分配目標(biāo)不是消除風(fēng)險(xiǎn)，而是保證各合作者承擔(dān)其能最優(yōu)管理的那部分風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)共享，獲得最大化合作收益。合理的風(fēng)險(xiǎn)分配必須注意，承擔(dān)太多風(fēng)險(xiǎn)等同于承擔(dān)零風(fēng)險(xiǎn)。如果合作一方承擔(dān)了大于其控制能力的風(fēng)險(xiǎn)，其結(jié)果也會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)分配另一方。比如，如果私營(yíng)部門承擔(dān)了無(wú)法控制的環(huán)境和需求風(fēng)險(xiǎn)，政府可能面臨選擇幫助私營(yíng)部門度過(guò)難關(guān)或隨其破產(chǎn)的極端情況。
3.完善的針對(duì)PPP模式的法律和制度框架，借助專門技術(shù)人員的支持，有效管理PPP模式的實(shí)施過(guò)程。首先是有效的政策支持。為促進(jìn)私營(yíng)部門參與公共服務(wù)供給，政府應(yīng)積極打破各種行業(yè)壟斷，拓寬私營(yíng)部門進(jìn)入渠道，研究私營(yíng)部門參與的相關(guān)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)私營(yíng)部門的進(jìn)入；其次，完善的PPP模式法律，確保PPP合同的完整性、規(guī)范性和長(zhǎng)期有效性；最后，政治保證和良好的政府管理。政府選擇私營(yíng)部門時(shí)應(yīng)公開招標(biāo)、公平競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程進(jìn)行有效監(jiān)管。
4.透明的財(cái)政預(yù)算、會(huì)計(jì)制度，合理評(píng)估和透明披露PPP模式中的財(cái)政責(zé)任。管理PPP模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不僅需要金融和定量分析方面的技能，還需要改進(jìn)政府的預(yù)算會(huì)計(jì)制度。應(yīng)該編制反應(yīng)或有債務(wù)成本的財(cái)政滾動(dòng)式中期預(yù)算，建立包含政府或有負(fù)債的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的資產(chǎn)負(fù)債管理模式，設(shè)置充分的信息披露制度，增強(qiáng)透明度。從而有效報(bào)告和披露PPP模式中的各種責(zé)任。政府在進(jìn)行債務(wù)可持續(xù)性分析（DSA）時(shí)，也應(yīng)考慮PPP模式形成的直接、或有財(cái)政成本。
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