黃宏勇
為加強(qiáng)財(cái)政資金管理與監(jiān)督，提高資金運(yùn)行效率和使用效益，根據(jù)區(qū)政府統(tǒng)一部署，上海市金山區(qū)自2012年起全面推行以財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付為主要方式的國(guó)庫(kù)管理制度。由此國(guó)家對(duì)教育投入的財(cái)政性資金撥付方式開始發(fā)生根本性變革，也引發(fā)了教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理的重大變化。面對(duì)新的形勢(shì)和環(huán)境，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作如何適應(yīng)、向何處發(fā)展，這是每一名教育內(nèi)部審計(jì)工作者必須思考和應(yīng)當(dāng)面對(duì)的問(wèn)題。為此，筆者提出如下一些粗淺認(rèn)識(shí)。
實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度，就是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，所有財(cái)政性收入采取直接繳庫(kù)或集中匯繳方式繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶或財(cái)政專戶；所有財(cái)政性支出均采取財(cái)政直接支付或財(cái)政授權(quán)支付方式，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接支付到商品或勞務(wù)提供者；相應(yīng)建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)和監(jiān)督檢查機(jī)制。
一、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理的影響
(一)財(cái)務(wù)支付方式的重大改變
過(guò)去教育系統(tǒng)在使用財(cái)政性資金時(shí)，都是由財(cái)政部門或上級(jí)主管部門將財(cái)政性資金先撥入各預(yù)算單位銀行存款賬戶，然后在支出發(fā)生時(shí)通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬或支付現(xiàn)金的方式將款項(xiàng)支付給收款人。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付后，各預(yù)算單位主要是通過(guò)“國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)”和“銀行間的實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)”，辦理財(cái)政性資金支付。平時(shí)財(cái)政性資金存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶和預(yù)算外資金財(cái)政賬戶之中，預(yù)算單位零余額賬戶存放的只是用款額度而不是資金存款。只有當(dāng)預(yù)算單位實(shí)際支出發(fā)生時(shí)，才通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系將資金支付給收款人，而無(wú)需經(jīng)過(guò)預(yù)算單位。
可見，實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付前教育系統(tǒng)各預(yù)算單位辦理支付時(shí)是實(shí)實(shí)在在的資金劃轉(zhuǎn)，而實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付后，除少量的現(xiàn)金支出外，各單位辦理支付不再是真正意義上的貨幣資金支出，而是經(jīng)過(guò)“國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)”和“銀行間的實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)”，采取“財(cái)政直接支付”或“財(cái)政授權(quán)支付”的方式，由國(guó)庫(kù)將財(cái)政性資金直接支付給收款人。因此，它從根本上改變了教育系統(tǒng)各預(yù)算單位原有的財(cái)務(wù)支付方式。
(二)財(cái)務(wù)管理工作的重心轉(zhuǎn)移
實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付前，只有銀行賬戶有足夠的資金存款，才能保證教育系統(tǒng)各項(xiàng)財(cái)務(wù)支付和工作計(jì)劃的順利實(shí)現(xiàn)。各預(yù)算單位不論是主管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，還是財(cái)務(wù)部門、內(nèi)部用款單位負(fù)責(zé)人，都要投入相當(dāng)?shù)木蜁r(shí)間，到財(cái)政部門和主管部門“跑資金、爭(zhēng)撥款”，千方百計(jì)地爭(zhēng)取可能多的資金撥款；而教育主管部門卻是年初忙于分配資金，年中忙于調(diào)撥資金，年末忙于結(jié)算資金，許多工作都是圍繞資金管理來(lái)展開。教育系統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理重心是保障經(jīng)費(fèi)資金的供給。
實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付后，主管部門已不再負(fù)責(zé)財(cái)政性資金的撥付，日常財(cái)務(wù)管理已基本不再涉及資金管理；而預(yù)算單位的財(cái)務(wù)支出實(shí)現(xiàn)與否，也不再取決單位銀行賬戶有無(wú)資金存款，而取決于年度預(yù)算和用款計(jì)劃。只有符合年度預(yù)算的用款計(jì)劃的范圍內(nèi)，財(cái)政部門才能審批；才能辦理財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。這就從管理機(jī)制上強(qiáng)化了部門預(yù)算的約束力。主管部門和基層單位都必須把財(cái)務(wù)管理重心由重視資金管理轉(zhuǎn)向重視預(yù)算管理，這將是教育系統(tǒng)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后財(cái)務(wù)管理的顯著特點(diǎn)。
(三)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的關(guān)口調(diào)整
實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付前，作為教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源的財(cái)政性資金分散在教育系統(tǒng)各個(gè)部門和單位，財(cái)政部門對(duì)這些資金使用缺乏事前和事中監(jiān)管，加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響和單位相對(duì)利益的驅(qū)動(dòng)，挪用擠占教育資金的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。因此，無(wú)論是教育主管部門還是基層預(yù)算單位，財(cái)務(wù)管理的主要目標(biāo)之一，就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用合法性監(jiān)督，防止各種貪污挪用等經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)行為的發(fā)生，確保教育資金的安全和合法使用。
實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付后，國(guó)家投入教育的財(cái)政性資金在未發(fā)生實(shí)際支付前，都存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中；在實(shí)際發(fā)生支出時(shí)，財(cái)政部門對(duì)每項(xiàng)資金支出都實(shí)施全過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)控，財(cái)政監(jiān)管“關(guān)口”前移。這就從制度和機(jī)制上有效地防范各種違法違規(guī)問(wèn)題，保證了教育系統(tǒng)財(cái)政性資金的安全和支出的合法性。教育系統(tǒng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理從偏重于經(jīng)費(fèi)使用的合法性轉(zhuǎn)向經(jīng)費(fèi)使用的效益性。提高包括財(cái)政性資金在內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)使用效益，將成為今后教育系統(tǒng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的主要目標(biāo)。
二、教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)
實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度后，對(duì)規(guī)范教育系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理形成了較為有力的外部制約機(jī)制，同時(shí)也改變了教育系統(tǒng)的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理方式、內(nèi)容和目標(biāo)，從而使整個(gè)教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，為教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)加快走向現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)，帶來(lái)了新的機(jī)遇和條件。展望未來(lái)，筆者以為可以從以下幾個(gè)方面認(rèn)識(shí)和把握教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)：
(一)內(nèi)部審計(jì)工作將呈現(xiàn)出新特點(diǎn)
隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度在教育系統(tǒng)的全面推行，適應(yīng)教育系統(tǒng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理新的要求，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)將呈現(xiàn)新的特點(diǎn)：
一是，事前、事中和事后審計(jì)并重。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度，必然要求加強(qiáng)預(yù)算管理，而加強(qiáng)預(yù)算管理就必然是一個(gè)從編制、執(zhí)行到結(jié)果全過(guò)程的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。這就要求教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)既不能只重視事前和事中審計(jì)監(jiān)督、忽視事后審計(jì)評(píng)價(jià)，也不能只重視事后審計(jì)評(píng)價(jià)而忽視事前和事中審計(jì)監(jiān)督。要促進(jìn)和改善預(yù)算管理，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)就要堅(jiān)持事前、事中和事后審計(jì)并重，對(duì)預(yù)算管理實(shí)行全過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)。
二是，審計(jì)評(píng)價(jià)將呈上升趨勢(shì)，審計(jì)監(jiān)督將更加突出重點(diǎn)。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付，從外部加大了對(duì)教育系統(tǒng)內(nèi)部財(cái)務(wù)行為的監(jiān)督力度，相對(duì)減輕了內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的工作壓力，而對(duì)促進(jìn)提高經(jīng)費(fèi)使用效益的內(nèi)部管理要求顯得更為迫切。在此條件下，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的職能并不僅僅表現(xiàn)在審計(jì)監(jiān)督上，而更多的是要加強(qiáng)審計(jì)評(píng)價(jià)。因此，在實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度的背景下，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的一個(gè)重要特點(diǎn)將是不斷增強(qiáng)評(píng)價(jià)職能，審計(jì)評(píng)價(jià)工作量將隨之不斷加大；審計(jì)監(jiān)督工作面會(huì)相對(duì)縮小，但更加突出重點(diǎn)、注重實(shí)效。
三是，非傳統(tǒng)財(cái)務(wù)領(lǐng)域的審計(jì)活動(dòng)將逐步增加。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付后，由于規(guī)范教育系統(tǒng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理外部制約機(jī)制的形成與完善，而內(nèi)部審計(jì)在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)領(lǐng)域的工作將相對(duì)減少，由此能騰出相當(dāng)一部分審計(jì)資源用于非財(cái)務(wù)領(lǐng)域，使非財(cái)務(wù)領(lǐng)域的審計(jì)活動(dòng)日益增加，這也是現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。
四是，對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)要求將越來(lái)越高。在實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度的條件下，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)要全面履行監(jiān)督與評(píng)價(jià)職能，必然要求審計(jì)人員要有較高的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能和良好的人際關(guān)系協(xié)調(diào)能力，否則將難以勝任。
(二)內(nèi)部審計(jì)方式將不斷創(chuàng)新和變化
實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度后，隨著審計(jì)環(huán)境的變化，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)也將呈現(xiàn)新的手段與模式：
一要，廣泛應(yīng)用電子信息技術(shù)，將是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的主要手段。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度后，教育系統(tǒng)的預(yù)算管理已應(yīng)用遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，進(jìn)入“國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)”平臺(tái)，在財(cái)政部門、主管部門和預(yù)算單位之間實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)控制與信息溝通；同時(shí)也推動(dòng)了預(yù)算單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)電算化在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范，校園網(wǎng)在內(nèi)部管理中的應(yīng)用日益增強(qiáng)、覆蓋面不斷擴(kuò)大。這就要求教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)也必然要應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)，進(jìn)而依托網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)實(shí)施審計(jì)。因此，廣泛應(yīng)用電子信息技術(shù)，將是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的主要手段。
二要，查賬與非查賬方式相結(jié)合，將是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的基本模式。一方面實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)務(wù)管理變化很大，但會(huì)計(jì)核算基本沒變，實(shí)施預(yù)算執(zhí)行情況和經(jīng)費(fèi)使用效益審計(jì)時(shí)，還必須在查賬的基礎(chǔ)上，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和跟蹤檢查。另一方面，由于內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)域不斷拓寬，除了開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)及其他財(cái)務(wù)審計(jì)仍然需要查賬外，許多非財(cái)務(wù)領(lǐng)域的審計(jì)，需要大量地應(yīng)用非查賬方式獲取有關(guān)信息和審計(jì)證據(jù)。
三要，關(guān)注社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題，將是審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)檢查的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著中央八項(xiàng)規(guī)定的不斷深入落實(shí)，審計(jì)部門在貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面，應(yīng)緊密圍繞落實(shí)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等一系列管理辦法出臺(tái)，公務(wù)支出管理制度和支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善。要配合財(cái)政、監(jiān)察、紀(jì)委等部門加大財(cái)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督力度，強(qiáng)化專項(xiàng)檢查，抓好“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公務(wù)卡消費(fèi)管理、政府采購(gòu)管理等預(yù)算管理，進(jìn)一步治理“小金庫(kù)”，切實(shí)嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，真正從源頭上斬?cái)嗌莩蘩速M(fèi)等不良作風(fēng)的“資金鏈”。
四要，形式靈活多樣、程序更加規(guī)范，將是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的必然趨勢(shì)。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度后，隨著審計(jì)領(lǐng)域的不斷拓寬，內(nèi)部審計(jì)的實(shí)施形式將更具靈活性和多樣性，審計(jì)程序要更加規(guī)范。如：基建項(xiàng)目跟蹤審計(jì)、物資采購(gòu)審計(jì)、收費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)等實(shí)施的形式各不相同，但同時(shí)要求必須有相應(yīng)的規(guī)范程序，以保證審計(jì)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。今后要大力開展的內(nèi)部控制審計(jì)、效益審計(jì)、管理風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)等，都應(yīng)選擇合適的審計(jì)方式，建立規(guī)范的審計(jì)程序。
(三)內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容將不斷接近現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的要求
隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度的全面實(shí)施，教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)將日漸顯現(xiàn)它“促進(jìn)管理、提高效益”的本質(zhì)特征，審計(jì)的內(nèi)容將越來(lái)越接近現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的要求：
第一，要加強(qiáng)內(nèi)部控制審計(jì)，積極探索管理審計(jì)。健全有效的內(nèi)部控制和規(guī)范有序的內(nèi)部管理是實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度的基本前提。因此，要通過(guò)對(duì)單位內(nèi)部為保護(hù)資產(chǎn)完整、保證遵循國(guó)家法律法規(guī)、提高內(nèi)部運(yùn)行和辦學(xué)效率與效果而建立的各種政策和程序進(jìn)行檢查，并且不僅僅局限于對(duì)有關(guān)財(cái)務(wù)信息的控制措施的檢查，而是對(duì)涉及單位活動(dòng)的各個(gè)方面的內(nèi)部管理制度和運(yùn)行程序?qū)嵤徲?jì)，及時(shí)地提出改進(jìn)內(nèi)部控制、促進(jìn)內(nèi)部管理的建設(shè)性意見和建議，以保障國(guó)庫(kù)集中支付制度的嚴(yán)格執(zhí)行，同時(shí)促進(jìn)內(nèi)部整體管理水平的提高。
第二，要更加重視預(yù)算執(zhí)行與經(jīng)費(fèi)使用的效益審計(jì)。過(guò)去在以資金使用合法性為財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的環(huán)境中，內(nèi)部審計(jì)相應(yīng)地是以合規(guī)、合法性檢查為重點(diǎn)。在實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的條件下，財(cái)政監(jiān)督力度大大增強(qiáng)，教育系統(tǒng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理中的違規(guī)違法問(wèn)題將得到有效遏制，財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)將是如何提高預(yù)算編制質(zhì)量、保證預(yù)算的有效執(zhí)行，使有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮更好的效益。因此，內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)和主要內(nèi)容之一就是要加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。
第三，要積極探索經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，教育系統(tǒng)內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理難度增加，各種經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大。如：一些學(xué)校在辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、硬件設(shè)施不配套的情況下，通過(guò)銀行貸款籌措資金，進(jìn)行基本建設(shè)；有的學(xué)校把暫時(shí)沉積的資金，用于資本市場(chǎng)運(yùn)作，進(jìn)行投資活動(dòng)；還有的學(xué)校為了多籌措經(jīng)費(fèi)，甚至不顧國(guó)家收費(fèi)政策的規(guī)定，超標(biāo)準(zhǔn)超范圍或自立項(xiàng)目亂收費(fèi)。在這些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，都包含著給學(xué)校造成經(jīng)濟(jì)損失或影響辦學(xué)正常運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)因素。教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注這些領(lǐng)域，積極探索經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)的有效途徑和方式，努力為防范教育系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)。
第四，要加強(qiáng)和完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)質(zhì)就是要保證財(cái)政預(yù)算在基層嚴(yán)格地得到執(zhí)行，并取得良好的效益。身處教育系統(tǒng)內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)干部，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的情況決定著財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的效果。因此，實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度后，雖然強(qiáng)化了教育系統(tǒng)外部的財(cái)政監(jiān)督，但外部監(jiān)督替代不了內(nèi)部管理，這并不能減輕教育系統(tǒng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。要保障財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度取得預(yù)期的效果，還需要加強(qiáng)和完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以促進(jìn)教育系統(tǒng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)，遵紀(jì)守法、廉潔自律，自覺履行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，使教育資金取得更大辦學(xué)效益。
