傅高明
編者按：預算單位自有資金，是國庫集中收付時沉淀在預算單位的資金。由于其來源廣泛、用途復雜，成為各級財政管理的難點。自2014年1月1日起，省財政廳通過重構(gòu)預算單位、銀行賬戶、資金三者的內(nèi)在聯(lián)系，在省級部門全面推行了“依托賬戶，以收控支，分類管理”的預算執(zhí)行管理新機制，重點強化對預算單位自有資金的管理，進一步增強預算執(zhí)行的完整性和準確性。這不僅是我省預算執(zhí)行管理制度和手段的一大創(chuàng)新，在全國范圍內(nèi)也屬首創(chuàng)。
省級預算執(zhí)行管理工作，經(jīng)過12年的國庫管理制度改革，財政撥款的支出管理不斷規(guī)范和加強，但對于預算單位自有資金的管理仍然較為薄弱，突出表現(xiàn)為：各單位自有資金的總體規(guī)模不清、來源情況不明、支付信息不詳，從而影響了預算執(zhí)行的完整性和準確性，影響了對財政和經(jīng)濟運行過程的科學管理。因此，迫切需要對預算執(zhí)行管理手段進行創(chuàng)新，從制度和技術(shù)上加以改進和規(guī)范。
一、新機制的改革目標
省級預算單位類型較多、資金收支情況復雜。從單位層面看，不僅有行政單位、參公單位、全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位，還有自收自支單位、轉(zhuǎn)制科研單位等，這些單位之間性質(zhì)差異較大，在管理方式上需要區(qū)別對待。從資金層面看，不同類型單位有不同性質(zhì)的資金，相同類型單位也有不同性質(zhì)的資金，針對不同性質(zhì)的資金，需要結(jié)合財政管理制度要求和單位實際確定有效的管理措施。
（一）落實全口徑預算決算審查監(jiān)督新要求。黨的十八大報告提出，要“加強對政府全口徑預算決算的審查監(jiān)督”。對于省級部門自有資金的管理，從預算編制、執(zhí)行和決算的范圍上均有明確規(guī)定，財政廳還要求將這部分資金的支出納入大平臺系統(tǒng)管理，但有的部門在執(zhí)行中僅停留在規(guī)范性文件層面，預算編制不準確、執(zhí)行情況不清楚、決算報表不真實。貫徹落實十八大提出的新要求，勢必要求我們按照全口徑預決算管理要求，全面反映包括自有資金在內(nèi)的預算執(zhí)行情況。
（二）構(gòu)建與支出管理對等的收入管理模式。依托國庫集中支付系統(tǒng)，對包括財政專戶在內(nèi)的財政撥款部分的支出，實行預算指標和用款額度雙重控制，但對自有資金部分的開支則沒有相應的控制。2012年2月和12月，財政部先后公布修訂后的《事業(yè)單位財務規(guī)則》和《行政單位財務規(guī)則》，明確要求“各項收入應當全部納入單位預算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”、“各項支出也要納入單位預算”。要將單位預算收支全部納入預算管理，勢必要求在財政撥款和自有資金的管理上，建立健全收支關(guān)聯(lián)和全面管理的控制機制。
?。ㄈ崿F(xiàn)預算執(zhí)行與賬戶管理的無縫鏈接。預算單位、銀行賬戶和資金，是構(gòu)成部門預算執(zhí)行的三個基本要素。導致預算單位隱瞞自有資金收支情況的關(guān)鍵，是沒有理清三者的內(nèi)在聯(lián)系進而實現(xiàn)管理控制上的有機結(jié)合，特別是沒有將賬戶作為反映預算單位收支的強制措施，以致各賬戶的收支情況無法在集中支付系統(tǒng)中進行反映。強化對自有資金的管理，勢必要求建立健全預算執(zhí)行與賬戶管理緊密結(jié)合的制度機制。
二、新機制的創(chuàng)新舉措
為了改進和加強部門預算執(zhí)行管理，有效解決自有資金管理缺位問題，從2010年起，財政廳先后清理預算單位1572個、銀行賬戶4983個，征求廳內(nèi)部門處室意見建議20條，完成立項課題報告1個。經(jīng)過近3年探索，提出了依托國庫集中支付系統(tǒng)，構(gòu)建預算單位、銀行賬戶、資金“三位一體”的預算執(zhí)行管理新機制。
?。ㄒ唬┱覝使芾碜ナ?。一是區(qū)別單位性質(zhì)、賬戶性質(zhì)、資金性質(zhì)，合理確定納入省級財政大平臺管理的范圍。該管的管好，不該管的放到位，以改變單位、賬戶、資金之間管理方式不統(tǒng)一、不公平的狀況。二是編制自有資金年初預算，由部門管理處審定后導入大平臺系統(tǒng)，形成支出控制指標，單位按取得的收入在系統(tǒng)中如實登記來源，并在支出額度和收入來源內(nèi)撥付資金，以全面、全程反映部門預算執(zhí)行和資金活動情況。若執(zhí)行中超過年初指標，則按程序辦理預算調(diào)整手續(xù)。三是將所有收支集中反映到某一確定賬戶上，預算單位辦理資金來源和支付必須以財政廳批準的賬戶為載體，未經(jīng)批準開立或已經(jīng)過期的賬戶，不得登記收入和辦理支付。
?。ǘ┙⒐芾碇贫?。在充分論證和廣泛征求意見的基礎上，財政廳于2013年11月印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范省級部門預算執(zhí)行有關(guān)問題的通知》（川財庫〔2013〕35號），明確規(guī)定了各預算單位的管理類別、管理方式和資金范圍。核心內(nèi)容是：結(jié)合預算編制對單位性質(zhì)的劃分，將省級預算單位分為全面納入系統(tǒng)管理類、部分納入系統(tǒng)管理類、不納入系統(tǒng)管理類三種類型。實行全面管理方式的單位，須將構(gòu)成部門預決算內(nèi)涵的所有收支全部納入國庫集中支付系統(tǒng)，全額核算資金來源，全面反映支出去向；實行部分管理方式的單位，只反映財政撥款和財政專戶撥款收支；不進系統(tǒng)類的單位，各項收支均不納入支付系統(tǒng)管理。
?。ㄈ┐罱ㄟ\行平臺。一是研發(fā)操作系統(tǒng)。按照新機制的目標要求，研究設計了預算執(zhí)行管理的流程和軟件，立足大平臺開發(fā)建立了全新的收入管理系統(tǒng)，為新機制的運行搭建了操作平臺。二是組織培訓交流。去年12月，在省級部門決算布置會上，對省級部門財務人員進行了新政策的講解，組織了流程和軟件操作培訓；今年4月，召開了省級部門預算執(zhí)行管理座談會，邀請10個省級部門人員交流新機制的推行情況，共同探討發(fā)現(xiàn)的問題與對策，為新機制的運行搭建了互動平臺。三是全程跟蹤督導。在新機制運行過程中，財政廳指定專人負責處理預算單位反饋意見，現(xiàn)場解決特殊情況，對口指導開展業(yè)務培訓、啟用操作系統(tǒng)、規(guī)范預算執(zhí)行，為新機制的運行搭建了服務平臺。
三、新機制的運行成效
今年1月1日，新的收入管理系統(tǒng)正式上線運行，新的預算執(zhí)行管理機制正式實施。從新機制運行半年來的情況看，總體效果良好，基本達到了預期目標。
?。ㄒ唬╊A算執(zhí)行情況得到全面動態(tài)反映。截至今年6月底，已有108個省級部門管理的800個預算單位啟用新系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)已登記自有資金收入93.79億元、辦理支付45.24億元。從收入構(gòu)成看，有上年結(jié)余，有今年取得的收入和暫存款；從支付類型看，有基本支出和項目支出、上繳上級及附屬單位補助支出、經(jīng)營支出、應繳國家金庫及財政專戶，還有本單位賬戶間劃轉(zhuǎn)和收入退付；從支付方式看，有單位列報支出的支付、往來支付，還有支付補錄（指通過網(wǎng)上銀行、銀行代扣代繳方式發(fā)生的支付，單位未通過系統(tǒng)打印支付憑證，事后在系統(tǒng)補錄支付信息）。各預算單位自有資金總體規(guī)模一清二楚、來源去向一目了然。按照新機制規(guī)定，除3個部門因事業(yè)單位分類改革等特殊情況外，應當納入系統(tǒng)管理的省級預算單位、應當納入系統(tǒng)管理的資金，已經(jīng)全部納入系統(tǒng)核算管理，省級預算執(zhí)行情況得到了全面、及時、動態(tài)反映。
?。ǘ╊A算執(zhí)行管理理念得到進一步提升。按照新機制要求，各單位通過對范圍內(nèi)資金實行來源登記，辦理支付時對應選擇相應的資金來源，強化了預算執(zhí)行過程中的收支關(guān)聯(lián)性。結(jié)合推行新機制，一些部門從修訂完善財務管理制度入手，進一步建立健全了預算執(zhí)行管理制度體系。比如，有的部門制定了預算執(zhí)行管理考評辦法和銀行賬戶使用管理辦法，有的部門重新修訂了內(nèi)部財務管理辦法。一些部門還采取專門印發(fā)通知、主動加強溝通和現(xiàn)場培訓指導等方式，督促下屬單位按時啟動新機制、正確啟用新系統(tǒng)、規(guī)范組織預算執(zhí)行，省級部門的指導和監(jiān)督職能得到進一步加強。
?。ㄈ┿y行賬戶使用管理行為得到有效規(guī)范。長期以來，一些單位在銀行賬戶的使用管理上，對賬戶之間的功能、用途及其核算的資金性質(zhì)混淆不清，擅自開戶、多頭開戶、先開后批的情況時有發(fā)生。按照新機制要求，未經(jīng)批準開立或已經(jīng)過期的賬戶，不得登記收入和辦理支付，預算單位辦理資金來源和支付必須以財政廳批準的賬戶為載體，這不僅增強了單位財務管理的針對性和科學性，對銀行賬戶的使用管理也起到了有效的制約作用。比如，對未經(jīng)批準、違規(guī)開設使用的各類賬戶和過期賬戶，一些單位在規(guī)定的期限內(nèi)補齊了相關(guān)資料或辦理了延期手續(xù)，一些單位辦理了銷戶手續(xù)。
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