農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在我國已有相當(dāng)一段時間的實踐探索，特別是耕地流轉(zhuǎn)，已由早期農(nóng)戶的個體行為變成納入管理、正在向統(tǒng)一組織過渡并逐步規(guī)范的交易行為。而作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的另一個重要組成部分的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，也形成了不少地方做法，這些都為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律定位，尤其是為中央構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地戰(zhàn)略規(guī)劃奠定了基層實踐基礎(chǔ)。
一、耕地流轉(zhuǎn)
耕地流轉(zhuǎn)開始較早，在農(nóng)村廣泛流行，流轉(zhuǎn)方式（見表1）也多種多樣。
表1 農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)模式對比
模式 優(yōu) 點(diǎn) 缺 陷 評 價
轉(zhuǎn)包 在集體經(jīng)濟(jì)組織成員間形成生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。 僅限成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，作用有限。 （1）內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制了資本、技術(shù)和品牌向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。（2）自發(fā)無序，難以形成規(guī)模效應(yīng)。（3）合同期限短，受讓或承租一方存在嚴(yán)重短期行為甚至不法行為。（4）法律依據(jù)模糊，易產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛。
出租 在土地收益基礎(chǔ)上增加農(nóng)民非農(nóng)收入，有利于農(nóng)村勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。 契約穩(wěn)定性較差，承包和出租期限有一定限制。
轉(zhuǎn)讓 有利于土地集中，便于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。 （1）在文化水平較低，素質(zhì)較差的狀態(tài)下，一次性收益大多用于子女婚事或非法集資，較少用于社會保障，一旦收益用完或出現(xiàn)風(fēng)險需政府“兜底”。（2）缺乏法律規(guī)范，容易產(chǎn)生轉(zhuǎn)讓糾紛。
互換 形式簡便，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 仍屬低水平、低層次流轉(zhuǎn)
抵押 有助于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金緊張 產(chǎn)權(quán)不明晰
信托 及時掌握市場信息，便于科學(xué)引進(jìn)不同土地所需要的不同配套產(chǎn)業(yè)。 屬于耕地流轉(zhuǎn)的頂級形式，案例很少，缺乏更多可供借鑒的經(jīng)驗。 耕地入股大多由集體經(jīng)濟(jì)組織組織進(jìn)行，突破了耕地僅限內(nèi)部流轉(zhuǎn)的羈絆，實現(xiàn)了土地集中、連片、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，從而產(chǎn)生了規(guī)模效益，形成了生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，確保了長期中的收益穩(wěn)定，是耕地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向。
入股 延長土地收益鏈，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理流動，優(yōu)化組合，提高農(nóng)業(yè)專業(yè)化、現(xiàn)代化水平。 因風(fēng)險較大，更適合在具備一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)且已形成一定產(chǎn)業(yè)形態(tài)的地區(qū)推廣。
其中，轉(zhuǎn)讓和抵押等流轉(zhuǎn)方式擴(kuò)大了作為承包田的耕地的流轉(zhuǎn)外延，超出了有關(guān)法律許可，而入股等流轉(zhuǎn)方式促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；欢ǔ潭壬蠈崿F(xiàn)了農(nóng)民、企業(yè)和國家的多贏，是今后耕地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向。同時由于各地條件不同，流轉(zhuǎn)方式和效果也不一樣。比如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因農(nóng)民大量市民化，轉(zhuǎn)讓案例較多，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)出租、互換案例較多；沿海地區(qū)盛行民間借貸，承包田抵押案例很多，而靠近城市的耕地潛在的市場價值更高，故以耕地作價入股，組建農(nóng)民合作組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的案例更多。
二、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
（一）江蘇宜興的年租制——“繁榮下的隱憂”
宜興市的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)最早可以追溯到上世紀(jì)90年代初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制時期。經(jīng)過20幾年的發(fā)展，宜興集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)逐漸形成了以“長租短約”為特色的年租制。
1.流轉(zhuǎn)方式。宜興集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要形式是“出租”，即村集體將土地使用權(quán)出租給集體以外的企業(yè)使用，具體租賃年限由市國土資源管理部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與土地使用者在租賃合同中約定，但租期不能超出規(guī)定的最高年限，租金標(biāo)準(zhǔn)由各鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）參照市政府公布的基準(zhǔn)地價，經(jīng)有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)評估后確定。租賃年限一般不超過5年，2010年后又改為3年一簽，租金調(diào)整周期也是3-5年，調(diào)整幅度一般不超過20%。
2.實施主體。宜興市的集體建設(shè)用地主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或村級經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，將除國家法律規(guī)定的4種劃撥用地和出讓用地外的其他非農(nóng)建設(shè)用地全部列入租賃范圍。租賃中涉及的利益主體包括地方政府、村集體、農(nóng)民及用地企業(yè)。地方政府負(fù)責(zé)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定，具體實施是村民、集體和企業(yè)三方談判，簽約實施后繳納有關(guān)稅費(fèi)。
3.收益分配。租賃收益的3%上交辦理土地登記手續(xù)的國土資源部門，剩余97%歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。村集體以小組為單位，將其中一部分租賃收益返還給小組成員（按人或項目比例分配），其余作為小組的村公益金，用于公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般是30%作為村集體管理費(fèi)用，70%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)。
4.評價。年租制是一種以集體建設(shè)用地使用權(quán)出租為主要流轉(zhuǎn)方式的制度，它的發(fā)展有賴于宜興當(dāng)?shù)匕l(fā)達(dá)的工業(yè)背景，政府的政策支持也為集體土地流轉(zhuǎn)提供了方便。集體建設(shè)用地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)不僅為當(dāng)?shù)貛砹丝捎^的租金收入，促進(jìn)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，而且增加了村民就業(yè)，分享了土地增值收益，加快了農(nóng)民的致富步伐。然而，緣于制度障礙，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)遠(yuǎn)不如國有土地那樣“理直氣壯”，村集體缺乏租金標(biāo)準(zhǔn)的話語權(quán)，依靠政府行政指令才維持了一個較低的標(biāo)準(zhǔn)下限。同時，年租制易形成土地用途監(jiān)管的“灰色地帶”，存在亂占或變相侵占農(nóng)田的隱患。
（二）湖北沙洋的招拍掛——“只欠東風(fēng)”的尷尬
作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，2003年湖北省國土資源廳將沙洋縣確定為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，也正因為如此，沙洋縣的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)設(shè)計比較系統(tǒng)完整。
1.流轉(zhuǎn)方式。除了集體獨(dú)自自辦的企業(yè)用地、集體公共公益設(shè)施用地外，其他集體建設(shè)用地一律在土地市場或土地交易所掛牌交易，對從事商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營目的的用地，應(yīng)參照國有土地使用權(quán)出讓程序，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式完成使用權(quán)的出讓。
2.實施主體。集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)須經(jīng)2/3以上的村民或2/3以上的集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，否則視為無效。政府職能部門負(fù)責(zé)組織拍賣、登記和公告，并對租賃使用全過程進(jìn)行監(jiān)管。
3.收益分配。土地使用權(quán)成交價不能低于湖北省政府的有關(guān)規(guī)定，收益的10%上交國土資源部門，剩余90%存入集體經(jīng)濟(jì)組織專戶，優(yōu)先用于成員的社會保障、安置人員的生活補(bǔ)助、發(fā)展生產(chǎn)及償還集體債務(wù)，如有剩余可在成員內(nèi)部進(jìn)行分配。
4.評價。沙洋縣的招拍掛可以說是在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中引入了標(biāo)準(zhǔn)的市場規(guī)則，屬于比較規(guī)范的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式。但作為中部農(nóng)村，沙洋縣的區(qū)位優(yōu)勢比不上東部沿海地區(qū)，在當(dāng)?shù)貒薪ㄔO(shè)用地市場已出現(xiàn)供大于求的情況下，期望集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”，更多是一種理想化狀態(tài)。
（三）四川郫縣的“一攬子”流轉(zhuǎn)模式——去“區(qū)位化”探索
作為成渝綜合配套改革試驗區(qū)，四川郫縣集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試水具有明顯的“一攬子”特色，初步實現(xiàn)了政府、企業(yè)、村集體和農(nóng)民多方合作共贏。
1.流轉(zhuǎn)方式。之所以叫“一攬子”流轉(zhuǎn)，是因為郫縣方式包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的“發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)”、使用權(quán)抵押、使用權(quán)作價入股。而且，流轉(zhuǎn)形式囊括初次流轉(zhuǎn)、再流轉(zhuǎn)和抵押。具體做法是成立村集體資產(chǎn)公司，集中整合內(nèi)部建設(shè)用地，在第三方擔(dān)保下“打捆”抵押給銀行融資貸款，然后申請農(nóng)地復(fù)墾、整理，再利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤將通過復(fù)墾、整理節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)給企業(yè)，后者可將指標(biāo)用于城市國有建設(shè)用地開發(fā)，而集體經(jīng)濟(jì)組織可以用流轉(zhuǎn)土地收入、留置用地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源作價入股，聯(lián)合企業(yè)開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
2.實施主體。農(nóng)民組建的集體資產(chǎn)公司負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)土地辦理注冊登記、抵押融資等事務(wù)，當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)申請掛鉤、整理、復(fù)墾等一攬子項目。
3.收益分配。當(dāng)?shù)卣?guī)定了流轉(zhuǎn)土地的最低保護(hù)價，初次流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，縣鄉(xiāng)政府可按一定比例提取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設(shè)資金，用于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。至于再次流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)收益，由集體經(jīng)濟(jì)組織代表土地所有者與出讓方協(xié)議約定；農(nóng)戶房屋（含宅基地）轉(zhuǎn)讓的，大部分收益歸轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶所有，縣鄉(xiāng)政府同樣按一定比例提取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設(shè)資金，用于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，優(yōu)先用于農(nóng)民的社會保險。
4.評價。作為綜合改革實驗區(qū)，郫縣的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有多處創(chuàng)新，并取得不錯的成效。如土地權(quán)屬抵押突破了目前的政策羈絆，解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金短缺問題；集體建設(shè)用地作價入股相當(dāng)于土地資本化，有利于農(nóng)民分享土地增值收益。不足之處是流轉(zhuǎn)價格偏高，政府保護(hù)因素較多而并非真正意義上的市場定價。
