10月22日舉行的第21屆亞太經(jīng)合組織（APEC）財(cái)長(zhǎng)會(huì)上，有關(guān)亞太區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施融資話題的討論最為激烈，幾乎占了近一半時(shí)間，而其核心就是討論倡導(dǎo)PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式。
會(huì)議通過(guò)了《APEC區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施PPP實(shí)施路線圖》。財(cái)長(zhǎng)們建議應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)PPP等融資方式吸引長(zhǎng)期融資和撬動(dòng)民間資本，解決目前亞太地區(qū)面臨的巨大的基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口。
不僅整個(gè)亞太地區(qū)需要PPP模式，中國(guó)的當(dāng)下也在大力倡導(dǎo)和推進(jìn)PPP模式，財(cái)政部今年還專門成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，PPP模式以其能夠很好地實(shí)現(xiàn)利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)，成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的關(guān)注焦點(diǎn)。而在當(dāng)前，PPP甚至被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段。
調(diào)整成本分擔(dān)比例帶來(lái)奇效
PPP并不是新鮮事物。
從廣義上來(lái)說(shuō)，PPP是指政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，其以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，主要包括BOT（建設(shè)—— —經(jīng)營(yíng)—— —轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—— —擁有—— —經(jīng)營(yíng)）、PFI（民間主動(dòng)發(fā)起融資）等模式。
而從狹義上來(lái)說(shuō)，PPP與BOT的原理相似，都由“使用者付費(fèi)”，但它比BOT更加強(qiáng)調(diào)公共部門的全過(guò)程合作。
其實(shí)，無(wú)論是使用者直接付費(fèi)還是政府補(bǔ)貼，服務(wù)成本是必須得到補(bǔ)償?shù)?。“否則那就會(huì)影響服務(wù)提供的質(zhì)量和數(shù)量，甚至減少和消滅競(jìng)爭(zhēng)?！碧靹t經(jīng)濟(jì)研究所華南研究中心主任趙旭表示，成 本分擔(dān)比例可在使用者直接付費(fèi)和政府補(bǔ)貼之間進(jìn)行調(diào)整，而分擔(dān)比例的改變并不能改變服務(wù)成本。
但是，調(diào)整成本分擔(dān)比例和公共資金使用方式將影響各相關(guān)方的行為。趙旭說(shuō)：“以前，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，政府比較多地采取補(bǔ)貼供方的做法，但結(jié)果是一方面不利于鼓勵(lì)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，另一方面難以分清虧損責(zé)任，分不清是經(jīng)營(yíng)不善還是政策性虧損?！痹谮w旭看來(lái)，補(bǔ)貼需方，也就是增加使用者付費(fèi)能力，更加有利于促進(jìn)供方競(jìng)爭(zhēng)，提高服務(wù)效率，也更加有利于強(qiáng)化需方責(zé)任。
另一種公共資金使用模式是政府購(gòu)買服務(wù)，作為第三方采購(gòu)，其比較有利于鼓勵(lì)供方競(jìng)爭(zhēng)，但在強(qiáng)化需方責(zé)任方面有一定不足。
PPP模式的核心是責(zé)任分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)分配。趙旭以北京地鐵四號(hào)線舉例說(shuō)，為了明確責(zé)任和適當(dāng)分配風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)補(bǔ)貼方式進(jìn)行了創(chuàng)新。整個(gè)項(xiàng)目被分為A、B兩個(gè)部分，A部分主要是洞體，由政府直接投資，建成后租賃給特許經(jīng)營(yíng)人，B部分包括軌道、信號(hào)、車輛等資產(chǎn)，由特許經(jīng)營(yíng)人投資。特許經(jīng)營(yíng)人按政府確定的票價(jià)直接向使用者收費(fèi)，如果票價(jià)不能完全覆蓋成本，財(cái)政將給予一定補(bǔ)貼。在此基本模式基礎(chǔ)上，政府和社會(huì)資本雙方約定，以A部分租金作為利潤(rùn)調(diào)整機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)雙方風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。
“這樣一來(lái)，雙方的責(zé)任邊界清晰，風(fēng)險(xiǎn)分配合理，既有利于鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，也有利于建立相對(duì)公開(kāi)透明的補(bǔ)貼機(jī)制?！壁w旭表示。
責(zé)任的明晰，有利于社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，并提供有競(jìng)爭(zhēng)力的服務(wù)，同時(shí)也可防止出現(xiàn)補(bǔ)貼的“無(wú)底洞”。
公共資金投入方式的創(chuàng)新不僅可以減少“跑部錢進(jìn)”、報(bào)大項(xiàng)目等現(xiàn)象，提升財(cái)政資金的使用效 率，還將提高社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的積極性。
利潤(rùn)可調(diào)節(jié)是核心機(jī)制
細(xì)看PPP（Public-Private-Partnership）的英文全稱，伙伴關(guān)系自然是PPP的內(nèi)在要素之一。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)孫潔表示，PPP的內(nèi)在要素構(gòu)成包括伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利潤(rùn)可調(diào)節(jié)、監(jiān)督管理等方面。
政府與社會(huì)資本何以實(shí)現(xiàn)合作而不是競(jìng)爭(zhēng)？“從博弈論的角度分析，政府與社會(huì)資本只有實(shí)現(xiàn)合作，才能達(dá)成雙方利益的最優(yōu)平衡。”孫潔說(shuō)，強(qiáng)勢(shì)的政府可能會(huì)使社會(huì)資本不能維護(hù)自身利益，而強(qiáng)勢(shì)的社會(huì)資本也有可能形成暴利并使得政府和社會(huì)公眾的利益受損，利潤(rùn)可調(diào)節(jié)機(jī)制有利于雙方達(dá)成平衡。
仍以地鐵四號(hào)線的項(xiàng)目為例。對(duì)于A部分洞體等資產(chǎn)，政府在客流量達(dá)到一定程度之上時(shí)向特許經(jīng)營(yíng)人收取租金。對(duì)于B部分軌道、信號(hào)、車輛等資產(chǎn)，特許經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行投資并收取票價(jià)，票價(jià)一部分由使用者直接付費(fèi)，一部分由財(cái)政予以補(bǔ)貼。假如雙方在預(yù)測(cè)基本客流量為100萬(wàn)的基礎(chǔ)上確定票價(jià)為3元，其中2元由使用者直接付費(fèi)，1元由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。若實(shí)際客流量為 100萬(wàn)至120萬(wàn)，特許經(jīng)營(yíng)人的利潤(rùn)會(huì)增加，政府的補(bǔ)貼總額也會(huì)增加；再進(jìn)一步，若實(shí)際客流量為120萬(wàn)以上，特許經(jīng)營(yíng)人的利潤(rùn)會(huì)大幅增加，出現(xiàn)超額利潤(rùn)，而政府的補(bǔ)貼總額也會(huì)大幅增加，形成財(cái)政負(fù)擔(dān)。此時(shí)，政府可開(kāi)始針對(duì)A部分洞體等資產(chǎn)向特許經(jīng)營(yíng)人收取租金，進(jìn)行利潤(rùn)調(diào)節(jié)。
在孫潔看來(lái)，這不僅是對(duì)利潤(rùn)結(jié)果的一種調(diào)節(jié)，更重要的是形成了一種清晰的調(diào)節(jié)機(jī)制。也就是說(shuō)，在這種機(jī)制倒逼下，在一開(kāi)始定價(jià)時(shí)，政府和特許經(jīng)營(yíng)人就考慮到了后續(xù)問(wèn)題。例如，由于成本除以客流量得出票價(jià)，在最初預(yù)測(cè)基本客流量時(shí)，如果特許經(jīng)營(yíng)人為提高票價(jià)而將基本客流量定得較低，盡管其在短期內(nèi)可能會(huì)獲得較高利潤(rùn)，但政府開(kāi)始收取租金的客流量也會(huì)隨之定得較低，且實(shí)際客流量會(huì)很快達(dá)到這一程度，特許經(jīng)營(yíng)人將不得不較早開(kāi)始向政府交付租金；如果為了降低票價(jià)而將基本客流量定得較高，特許經(jīng)營(yíng)人則需在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)收回投資收益。這樣一來(lái)，雙方會(huì)商定一個(gè)較為合理的基本客流量并合理確定初始票價(jià)。
“這就像一個(gè)蹺蹺板。有了這種內(nèi)在的利潤(rùn)調(diào)節(jié)機(jī)制，雙方在運(yùn)營(yíng)中就不會(huì)再拍腦袋決策，而是有效地開(kāi)展合作并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)?！睂O潔說(shuō)，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，PPP不僅僅是一種融資手段，更是政府的一種監(jiān)督管理手段。
當(dāng)然，定價(jià)調(diào)價(jià)模型不會(huì)簡(jiǎn)單如此，還會(huì)考慮通貨膨脹等更多因素。通常來(lái)說(shuō)，每隔一定周期，雙方會(huì)結(jié)合外部因素、財(cái)政負(fù)擔(dān)、公眾利益等情況開(kāi)啟調(diào)價(jià)程序。
“在具體的PPP模式實(shí)施中，還要考慮法律契約安排、融資方案設(shè)計(jì)等諸多細(xì)節(jié)。”積極開(kāi)展PPP模式實(shí)戰(zhàn)操作培訓(xùn)的北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授崔志娟最后說(shuō)。
