行政成本是政府及其行政過程中所發(fā)生的各種費用和開支，以及由其所引發(fā)的現(xiàn)今和未來一段時間內(nèi)的間接性支出。行政成本的高低對于評價政府效能的高低、素質(zhì)的優(yōu)劣和形象的好壞至關(guān)重要。行政成本管理作為一個嶄新的研究課題，對于改善我國行政管理工作，改進政府工作模式，提升政府職能，提高行政效率和行政效益，具有十分重大的現(xiàn)實意義。
一、我國行政單位現(xiàn)行成本管理的現(xiàn)狀和原因
1.行政單位成本管理的現(xiàn)狀。全國政協(xié)常委、國務(wù)院參事任玉嶺直言“我國行政管理經(jīng)費增長之快，行政成本之高，已經(jīng)達到世界少有的地步。尤其值得注意的是，近年來行政管理費用的增長還在上升?！睘榱艘种七@股歪風邪氣，必須從根源上著手，那么，現(xiàn)今我國行政成本居高不下主要表現(xiàn)在什么方面呢？（1）現(xiàn)行人事體制存在缺陷。2006年是“26個老百姓養(yǎng)一個官員”，2007年是“我國行政成本25年增長87倍”。這也突出反映了一個問題：我國的行政單位機構(gòu)龐雜，財政供養(yǎng)人員嚴重膨脹。改革開放以來，我國已進行過幾輪機構(gòu)改革，但是，一個不可否認的事實是，我們還未跳出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，財政供養(yǎng)人員還是在不斷增加。
（2）內(nèi)部控制不嚴格。全國政協(xié)委員劉光復曾在兩會中提到一組數(shù)據(jù)：每年各級政府官員公車私用費用達2000多億元，幾乎和2006年的國防開支相近。值得警醒的是，公車費用只是行政成本居高不下根源的一小部分，公務(wù)接待五花八門，會議浪費日益嚴重、豪華辦公令人瞠目、出國考察愈演愈烈更是財政支出的一個又一個“黑洞”。
不重視對行政成本的監(jiān)督控制，這是我國行政管理中浪費現(xiàn)象屢禁不止的重要原因之一。中國科學院發(fā)布的《2006年中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》指出：用一美元在世界平均狀況下可辦到的事，在中國就需花費1.25美元。所以，切實加強內(nèi)部控制的規(guī)章制度必須盡快提上議程。
2.成本管理現(xiàn)狀的成因。造成我國行政成本居高不下的原因主要在體制層面，而觀念方面和操作方面的問題也不容忽視。（1）體制方面。首先是行政組織設(shè)置不科學，結(jié)構(gòu)不盡合理。由于政府職能“錯位、越位”、機構(gòu)重疊及設(shè)置不合理等造成的“大政府、小社會”問題仍然存在，主要表現(xiàn)在政府職能還沒有真正轉(zhuǎn)到為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上來，造成政府機構(gòu)臃腫，辦事效率低下，職責交叉的問題沒有根本解決，機構(gòu)設(shè)置和人員配備未能真正體現(xiàn)其精簡原則。其次，行政成本未納入單位和行政人員的考核范圍，現(xiàn)行的考核大多只講工作成績，很少關(guān)注財政投入有多少，由于行政績效本身不易測量 ，易放松人們對行政成本的講求，淡化對行政成本的約束，造成有的地方個別領(lǐng)導甚至窮當?shù)刎斦磥韼啄辍⑹畮啄曛?，來粉飾堆砌自己的政績 ，這必然導致行政成本的增加。
（2）觀念方面。在我國各級黨政組織中，普遍存在行政成本觀念比較淡薄的現(xiàn)象。長期的計劃經(jīng)濟體制養(yǎng)成了各級黨政官員辦事不計成本、對行政成本的問題很少思考的習慣。往往為了辦成某事， 花再高的代價也在所不惜。人們最常見的是： 各級黨政組織接待不計成本， 開會不計成本， 用車不計成本等等，“敞著口子花財政錢”。各級組織和領(lǐng)導干部采取的最實惠的行政途徑自然就是以最大的投入取得最大的成果。這樣， 行政成本當然就永遠處于攀升狀態(tài)了。
（3）操作方面。首先是政府機關(guān)運營成本過高，辦公成本過大，辦公過程對行政資源浪費嚴重。有的地方政府不顧當?shù)貙嶋H，超標準建設(shè)豪華辦公樓；有些政府機關(guān)不顧實效印發(fā)各種文件，進一步加大了政府的辦公成本。其次，對行政職務(wù)消費缺乏有效的約束機制。我國行政職務(wù)消費一直由財政包攬，許多支出魚目混珠、公私不分，大吃大喝、公車私用、私客公待、公款旅游等不正之風屢禁不絕。而且職務(wù)消費隨意性很大，有些地方政府根本沒有標準和限制，想怎么花就怎么花，職務(wù)消費就像一個巨大的“黑洞”，吞噬著國家大量財富，導致各級政府行政費用連年攀升，無限膨脹。
二、降低行政事業(yè)單位成本問題的對策
1.效率方面。（1）構(gòu)建核心公務(wù)處理流程，提高行政效率。構(gòu)建核心公務(wù)處理流程首先應(yīng)該強調(diào)集成處理，這是與傳統(tǒng)的公務(wù)處理模式最顯著的不同。傳統(tǒng)模式下，政府各個職能部門處理模式多是根據(jù)一成不變的處理序列來設(shè)計，強調(diào)串行，其任務(wù)間的連接呈線性結(jié)構(gòu)。這種模式的最大缺陷是整個公務(wù)處理可能因其中任一環(huán)節(jié)的中斷而中止，而這種缺陷帶來的人力、物力、財力的虛耗都會極大地增加行政成本。構(gòu)建強調(diào)集成性的公務(wù)處理流程，使得原來被認為是復雜的工作如今在處理上己經(jīng)被簡化，被集成為一個具體的任務(wù)，如圖所示：
（2）將并行處理作為核心公務(wù)處理流程構(gòu)建的重點。在基于公務(wù)流程處理的政府機構(gòu)中，當一個公務(wù)處理流程所需要的條件完備時，這個流程就可以開始進行，如果條件依賴傳統(tǒng)公務(wù)處理模式下的上一個流程的處理結(jié)果，這兩個流程就可以完全并行；如果所需條件在上一個業(yè)務(wù)流程中途產(chǎn)生，則這兩個流程就可以局部并行。
（3）完善公務(wù)流程應(yīng)該突破空間限制。在基于公務(wù)流程處理的政府機構(gòu)中，性質(zhì)相近或者關(guān)聯(lián)性的職能部門應(yīng)該盡可能集中辦公，通過建立共享數(shù)據(jù)庫將各個部門同一部類公務(wù)處理變成系統(tǒng)的規(guī)范化處理，這樣可以使各個政府部門的公務(wù)處理流程嚴格統(tǒng)一起來。由于職能部門職責各不相同，因此，不同的職能部門應(yīng)該建立在不同的公務(wù)處理流程的基礎(chǔ)上運行。實踐證明我國目前推行的政務(wù)大廳集中辦公以及行政審批手續(xù)的簡化等強調(diào)公務(wù)集中處理的措施對于降低行政成本行之有效，這為構(gòu)建并推行高效公務(wù)處理流程打好了基礎(chǔ)，也為降低行政成本探索了一條新路。
2.控制方面。一方面要建立健全財務(wù)預(yù)算管理組織體系，預(yù)算編制既要客觀，切實可行，又要具有完整性和前瞻性。降低行政成本，核心是財政問題，不管制定什么樣的規(guī)范和制度，都要統(tǒng)一到財政預(yù)算上來，在我國現(xiàn)行行政體制下，政府的行政運行成本過高，行政效率、效益低下，財政收支缺乏嚴格監(jiān)控，行政浪費現(xiàn)象嚴重。其中一個最為關(guān)鍵、根本的因素，在于現(xiàn)有的政府財政預(yù)算始終相對缺乏應(yīng)有的剛性約束。另一方面，要嚴格預(yù)算管理，強化財務(wù)監(jiān)督，規(guī)范財政開支。要將預(yù)算外資金和制度外資金還所有權(quán)于政府，還管理權(quán)于財政，實現(xiàn)正稅養(yǎng)政，將預(yù)算外資金和制度外資金全面納入財政視野，逐漸取消制度外資金。對預(yù)算外資金以全面的專戶存儲、推行部門預(yù)算，細化預(yù)算科目、建立國庫集中收付制度和完善收支兩條線等方式加強管理。
3.監(jiān)督方面。我國尚未重視對行政成本的監(jiān)督控制，這是行政管理中浪費現(xiàn)象乃至腐敗現(xiàn)象屢禁不止的重要原因之一。
我國的黨政監(jiān)督是一種“同體監(jiān)督”，即決策、行政、監(jiān)督同為一體。在監(jiān)督的過程中人治的現(xiàn)象很普遍，由于監(jiān)督乏力使行政單位的不規(guī)范行為無法得到有效的制約，官員們?yōu)樽非髠€人利益和集團利益而存在著的內(nèi)在驅(qū)動力就無法得到遏制，這就使行政成本增加成為必然，這就使監(jiān)督體制的制定和實施迫在眉睫。
要健全對行政成本的監(jiān)督體制，需要改變傳統(tǒng)的對下不對上的監(jiān)督機制，強化立法，置行政單位行為于法律規(guī)范和監(jiān)督之下。人大監(jiān)督是以人民作為后盾，以國家強制力作保證的國家權(quán)力監(jiān)督，它具有較強的法律性、程序性、組織性和完整性，是中國的民主監(jiān)督體系中層次最高、最具有法律效力和最有權(quán)威的監(jiān)督形式。必須完善有關(guān)監(jiān)督法律，盡快制定較為完備并具備較強操作性的監(jiān)督法典，明確規(guī)定人大監(jiān)督的范圍、方式、程序、時效、責任、處置等，使監(jiān)督工作有法可依，將監(jiān)督的全過程納入法制化軌道，減少監(jiān)督工作的盲目性和隨意性，切實維護國家權(quán)力機關(guān)在國家監(jiān)督運行機制中的全權(quán)性和權(quán)威性。
總之，現(xiàn)代國家應(yīng)該依托現(xiàn)代科學理論和管理手段，為建立一個高功能、高效率的政府行為體制做出不懈努力。在現(xiàn)實政府管理中，由于開支透明度低，導致了少數(shù)政治權(quán)力腐敗，龐大的行政管理支出不僅加重了財政負擔，影響了政府形象，也妨礙了政府行政效率的提高，這就需要大力強化政府政風建設(shè)。行政成本管理是一個龐大的系統(tǒng)工程，操作難度大，阻力大。降低行政成本不可能是一蹴而就的，需要各方面的努力，我們應(yīng)該努力培育出“低投入、高產(chǎn)出、低成本、高效率”的行政管理機關(guān)，最終形成“適合國情、深得民意、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。只有這樣，公民的自由、平等、尊嚴等民主權(quán)利才能得到真正的保障，社會的公平與正義才能得到真正的捍衛(wèi)。
（作者單位：周口師范學院）
