我國(guó)對(duì)預(yù)算工作的研究較晚，隨著西方現(xiàn)代化的管理理論和管理會(huì)計(jì)理論的引入，促進(jìn)了全面預(yù)算管理在我國(guó)的發(fā)展。對(duì)農(nóng)信社而言，普遍建立了預(yù)算管理工作體系，并經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的完善，使預(yù)算工作在優(yōu)化資源配置、提高工作效率、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的作用日益顯現(xiàn)，對(duì)農(nóng)信社穩(wěn)健快速發(fā)展提供了重要的支撐作用。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨于復(fù)雜化，對(duì)農(nóng)信社全面預(yù)算管理也提出了新的要求。
一、全面預(yù)算管理的內(nèi)容及意義
（一）全面預(yù)算管理的內(nèi)涵
全面預(yù)算管理是利用預(yù)算對(duì)企業(yè)內(nèi)部各部門、各單位的各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，完成既定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，是企業(yè)全過(guò)程，全方位及全員參與的預(yù)算管理。它可以將既定的企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)加以固化、量化， 將制定預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算同企業(yè)的戰(zhàn)略結(jié)合在一起， 對(duì)企業(yè)的未來(lái)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、控制和協(xié)調(diào)， 有助于調(diào)整企業(yè)經(jīng)營(yíng)策略、提高企業(yè)的戰(zhàn)略管理水平。
（二） 農(nóng)信社全面預(yù)算管理的意義
在農(nóng)信社與現(xiàn)代企業(yè)管理制度逐漸接軌的情況下，全面預(yù)算的意義主要體現(xiàn)在三方面。從管理方面看，管理人員及股東能隨時(shí)了解和掌握農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)成果和財(cái)務(wù)狀況，掌握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動(dòng)態(tài)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)信社收益管理，確保金融資產(chǎn)保值增值；從農(nóng)信社的角度看，推行全面預(yù)算管理有利于農(nóng)信社內(nèi)部?jī)?yōu)化資源、加強(qiáng)管控，提高企業(yè)管理水平，通過(guò)目標(biāo)進(jìn)度來(lái)控制和評(píng)價(jià)收支規(guī)模，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)，提高抵御能力；從上級(jí)主管部門看，實(shí)行全面預(yù)算有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)所轄農(nóng)信機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，有利于更好的指導(dǎo)其經(jīng)營(yíng)行為。
二、農(nóng)信社全面預(yù)算管理中存在的問(wèn)題
（一）全面預(yù)算組織機(jī)構(gòu)不健全
一是缺乏組織體系保障。預(yù)算管理工作能否做好， 組織體系是首要問(wèn)題，農(nóng)信社在預(yù)算管理中仍存在缺乏全面預(yù)算管理組織體系保障的問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)信社戰(zhàn)略不落地、預(yù)算執(zhí)行力低下、管控力不強(qiáng)等問(wèn)題出現(xiàn)。由于缺乏領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)預(yù)算管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致預(yù)算管理組織的低效率和預(yù)算軟約束， 即便預(yù)算不脫離實(shí)際， 沒(méi)有基層業(yè)務(wù)人員的參與， 在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)遇到很大的阻力。
二是組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序、規(guī)則不明確。預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)該審議全面預(yù)算目標(biāo)的合理性，更應(yīng)該高度關(guān)注機(jī)制運(yùn)行和組織的有效性。在農(nóng)信社全面預(yù)算管理中，預(yù)算組織人員往往重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算的結(jié)果，而忽視了編制過(guò)程的組織運(yùn)行科學(xué)性和規(guī)范性。部分業(yè)務(wù)部門認(rèn)為編制預(yù)算是財(cái)務(wù)行為，預(yù)算的編制和控制應(yīng)該由財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)務(wù)預(yù)算不能有效銜接，甚至存在各部門之間的分工不明、職責(zé)不清、沖突不斷的現(xiàn)象， 致使預(yù)算控制失效，執(zhí)行效率極為低下， 影響了預(yù)算管理的整體效果和預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）全面預(yù)算目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略引領(lǐng)和價(jià)值導(dǎo)向
全面預(yù)算管理是農(nóng)信社戰(zhàn)略實(shí)施的工具和機(jī)制。當(dāng)前，農(nóng)信社的預(yù)算編制以年度為主，在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，缺乏對(duì)以效益為中心的彈性預(yù)算機(jī)制的指導(dǎo)性和以戰(zhàn)略為中心的中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算機(jī)制的持續(xù)性的關(guān)注，導(dǎo)致預(yù)算管理服務(wù)于短期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，忽視了長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，使各責(zé)任部門只重視如何完成本部門的預(yù)算目標(biāo)，忽略了長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 從而導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)與戰(zhàn)略規(guī)劃相互沖突的現(xiàn)象。
（三）全面預(yù)算的編制質(zhì)量不高
一是預(yù)算編制方法不合理。在預(yù)算編制過(guò)程中，農(nóng)信社以歷史指標(biāo)值或平均指標(biāo)值作為基礎(chǔ)， 采用增減量的方法確定預(yù)算指標(biāo)， 沒(méi)有認(rèn)真地對(duì)農(nóng)信社未來(lái)活動(dòng)做出科學(xué)的評(píng)估和判斷。用這種辦法編制預(yù)算， 會(huì)使農(nóng)信社的預(yù)算指標(biāo)缺乏客觀性，難以成為考核和評(píng)價(jià)的有效基準(zhǔn)。而當(dāng)前相關(guān)人員也樂(lè)于使用這種看似有道理的方法，既可以說(shuō)得出依據(jù)，也為討價(jià)還價(jià)留下了空間，實(shí)質(zhì)上極大的阻礙了全面預(yù)算管理水平的提高。
二是預(yù)算編制內(nèi)容不夠全面。農(nóng)信社以經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和財(cái)務(wù)收支作為預(yù)算的全部?jī)?nèi)容，而沒(méi)有對(duì)資產(chǎn)減值業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)劃，從而致使執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)重大預(yù)算項(xiàng)目缺失或調(diào)整，沒(méi)有體現(xiàn)出全面預(yù)算管理的要求。
三是關(guān)鍵預(yù)算指標(biāo)缺失，風(fēng)險(xiǎn)控制功能弱化。農(nóng)信社預(yù)算編制過(guò)程中偏重于對(duì)收息、成本、盈利能力等指標(biāo)的測(cè)算和控制，而對(duì)流動(dòng)性比率、資本充足率等關(guān)注不夠，未能發(fā)揮預(yù)算在優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的作用。
（四） 全面預(yù)算的執(zhí)行缺乏科學(xué)的考評(píng)機(jī)制
目前預(yù)算考核落實(shí)不到位的痼疾嚴(yán)重影響著農(nóng)信社的發(fā)展。一是存在指標(biāo)偏多或者重點(diǎn)不明確，考核指標(biāo)體系缺乏科學(xué)性；二是預(yù)算管理不精細(xì)，不能按照成本效益的原則進(jìn)行引導(dǎo)和疏通。由于以上因素影響，農(nóng)信社往往過(guò)多強(qiáng)調(diào)客觀因素對(duì)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的影響，而回避了主觀因素。另外，考核缺乏剛性，也一定程度上影響了其公正性，打擊了部分員工的積極性與主動(dòng)性，使績(jī)效考評(píng)引導(dǎo)作用大打折扣。
三、完善農(nóng)信社全面預(yù)算管理體系的建議
（一）健全組織機(jī)構(gòu)，提高全面預(yù)算的權(quán)威性
為加強(qiáng)農(nóng)信社全面預(yù)算管理，必須按照加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督和完善內(nèi)部控制機(jī)制的要求，成立預(yù)算管理委員會(huì)或設(shè)立預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組，行使擬定目標(biāo)、審議方案、協(xié)調(diào)問(wèn)題等職責(zé)，為全面預(yù)算管理工作提供有效的組織保障。進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算工作組織力度，規(guī)范預(yù)算編制方法，優(yōu)化預(yù)算管理流程，落實(shí)預(yù)算管理責(zé)任的基礎(chǔ)，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、有效性和權(quán)威性，形成全面預(yù)算全員參與的局面。
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（二）創(chuàng)新管理機(jī)制，提升全面預(yù)算管理水平
針對(duì)農(nóng)信社的實(shí)際情況，在預(yù)算管理中要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行總結(jié)和推廣，不斷優(yōu)化預(yù)算編制方法，按照行業(yè)特點(diǎn)、周期變化等采取相應(yīng)的策略和方案，逐步改變目前由上而下、層層加碼的管理方式，充分發(fā)揮農(nóng)信社在預(yù)算管理中的作用。
一是要發(fā)揮好縣級(jí)聯(lián)社在預(yù)算編制過(guò)程中的核心作用?？h聯(lián)社預(yù)算組織管理機(jī)構(gòu)要依據(jù)農(nóng)信社戰(zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)分析預(yù)測(cè)、可控資源、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)情況以及以往年度預(yù)算執(zhí)行情況等因素，對(duì)未來(lái)的主要經(jīng)營(yíng)指標(biāo)進(jìn)行估測(cè)，對(duì)各種可能的變化情況進(jìn)行模擬，優(yōu)化確定預(yù)算方案，作為預(yù)算編制的目標(biāo)指引。
二是改進(jìn)預(yù)算編制方法，推進(jìn)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化工作。根據(jù)業(yè)務(wù)流程特點(diǎn)，不斷探索采用固定預(yù)算、彈性預(yù)算、零基預(yù)算、作業(yè)預(yù)算等不同的預(yù)算編制方法的優(yōu)缺點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化，提高預(yù)算質(zhì)量的可評(píng)價(jià)型，并建立以年度為基本期間、以3-5年為周期的滾動(dòng)預(yù)算，確保預(yù)算對(duì)于中長(zhǎng)期規(guī)劃或者戰(zhàn)略規(guī)劃的保障作用。
三是加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)務(wù)預(yù)算的銜接，建立預(yù)算責(zé)任落實(shí)制度。經(jīng)營(yíng)預(yù)算是財(cái)務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)，只有夯實(shí)基礎(chǔ)，才能為預(yù)算的分解、執(zhí)行、控制和考核提供支撐，才能在執(zhí)行過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，落實(shí)改進(jìn)措施和責(zé)任。積極推進(jìn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算與資金預(yù)算以及投資預(yù)算與資金預(yù)算的銜接，防止出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算未動(dòng)而財(cái)務(wù)預(yù)算先行的情況。
（三）建立健全科學(xué)合理的預(yù)算考核機(jī)制
目前，農(nóng)信社各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更重視安全、穩(wěn)定和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的執(zhí)行，而在一定程度上忽視了對(duì)經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)營(yíng)效率的追求。因此，對(duì)農(nóng)信社預(yù)算執(zhí)行情況的考核應(yīng)具有科學(xué)性和針對(duì)性。重點(diǎn)應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)和完善。
一是完善考核指標(biāo)體系。從2010年開始，國(guó)資委用經(jīng)濟(jì)增加值（EVA）指標(biāo)取代了凈資產(chǎn)收益率（ROE）指標(biāo)，促使農(nóng)信社對(duì)資產(chǎn)保值增值問(wèn)題引起了高度重視，卻未能解決有效經(jīng)營(yíng)與盲目做大會(huì)計(jì)利潤(rùn)之間的矛盾。因此，考核指標(biāo)體系應(yīng)該進(jìn)行完善，重點(diǎn)是從公平性出發(fā)，補(bǔ)充效率評(píng)價(jià)指標(biāo)。
二是建立預(yù)算指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。預(yù)算目標(biāo)具有指導(dǎo)性，必須符合市場(chǎng)運(yùn)行實(shí)際情況，因此必須探索、建立預(yù)算指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。首先是價(jià)值管理的需要，價(jià)值的增加更加注重實(shí)際經(jīng)營(yíng)成果，因此當(dāng)市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生重大變動(dòng)時(shí)，只有從目標(biāo)引導(dǎo)上進(jìn)行客觀的調(diào)整才能使比較、分析具有實(shí)際意義，傳統(tǒng)的預(yù)算條件還原的方法已不適合目前的管理方式；其次是應(yīng)尊重成本效益原則。市場(chǎng)是變化的，過(guò)分死板的強(qiáng)調(diào)預(yù)算考核的剛性而忽略了成本效益原則，將扼殺農(nóng)信社的積極性，特別是基層人員的
積極性。
三是建立預(yù)算執(zhí)行的合理性偏差“容忍”機(jī)制。預(yù)算處于計(jì)劃階段，而實(shí)際運(yùn)行更加靠近市場(chǎng)，因此，從實(shí)際出發(fā)，建立合理性偏差“容忍”機(jī)制。這樣可以一定程度上尊重基層社在編制預(yù)算過(guò)程中的主體地位，防止出現(xiàn)過(guò)于激進(jìn)或保守的預(yù)算，同時(shí)也可以一定程度上杜絕農(nóng)信社為確?？己顺晒S意調(diào)整、優(yōu)化財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的情況。
參考文獻(xiàn)：
[1] 王化成著.全面預(yù)算管理.中國(guó)人民大學(xué)出版社
[2] 朱安紅.國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理相關(guān)問(wèn)題探討[J].企業(yè)研究，2011年5月第10期
