羅江縣米禎東名師工作室課題組
近年來，隨著貫徹中央八項規(guī)定，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，推進(jìn)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)，從源頭上治理腐敗工作的深入開展，行政事業(yè)單位財務(wù)活動也隨之發(fā)生重大變革，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)一步加強(qiáng)，規(guī)范財務(wù)收支行為已成為當(dāng)務(wù)之急。
為促進(jìn)羅江縣行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)管理健康運(yùn)行，幫助單位建立并實施有效的內(nèi)部控制制度，規(guī)范其財務(wù)收支行為和會計核算、監(jiān)督工作,本課題組深入全縣60多個行政事業(yè)單位，采取填寫調(diào)查表，參與財務(wù)檢查，到單位走訪了解和聽、議、看相結(jié)合的方式，進(jìn)行為期6個多月的實地調(diào)研，摸底我縣行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的現(xiàn)狀、存在問題及原因，尋找解決問題的措施和辦法。
一、現(xiàn)狀
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我縣行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)總體情況不容樂觀，制度健全并有效執(zhí)行的較少，制度不健全、執(zhí)行不力以及無制度的情況，各行政事業(yè)單位均不同程度存在：
現(xiàn)象一：“一把手”一人獨(dú)大，以權(quán)代法，無內(nèi)控。由于單位主要負(fù)責(zé)人即“一把手”擁有財務(wù)收支審批、物資采購、工程項目決策等決定權(quán)，在缺乏監(jiān)督的情況下，將導(dǎo)致一人獨(dú)大，以權(quán)代法。如財務(wù)檢查發(fā)現(xiàn)，某單位及其下屬單位2013年幾乎所有支出憑證的“審核”和“審批”簽字欄均由“一把手”一人簽署，無其他分管領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督人員簽字，對外簽訂經(jīng)濟(jì)合同也只有“一把手”一人代表甲方簽字，無單位公章和簽訂日期。從財務(wù)憑證上看，完全是“一把手”一人說了算，無任何內(nèi)部控制跡象。
現(xiàn)象二：隨意在制度匯編中羅列幾條規(guī)定，非內(nèi)控。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不僅小單位在制定的制度匯編中只有少數(shù)幾項財務(wù)管理規(guī)定，一些業(yè)務(wù)主管部門制定的內(nèi)控制度也只有只言片語。如某兩個小單位的制度匯編中涉及內(nèi)控制度的只有“財務(wù)管理規(guī)定”和“通訊費(fèi)報銷標(biāo)準(zhǔn)”兩項，某主管部門的制度匯編中涉及內(nèi)控制度的也只有財務(wù)管理和固定資產(chǎn)管理兩項簡單操作規(guī)定，不是真正意義上的內(nèi)部控制制度。
現(xiàn)象三：制度制定與執(zhí)行“兩張皮”，不配比。一是制度制定的目的是為了應(yīng)付檢查，走形式。如某單位為迎接群教檢查，完全引用縣財政局制定的《羅江縣行政事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)管理制度示范》作為自己的財務(wù)管理制度，所制定的內(nèi)部審計制度也是從網(wǎng)上下載，與單位實際業(yè)務(wù)幾乎無關(guān)。二是不按制度規(guī)定執(zhí)行。如某單位財務(wù)管理制度中規(guī)定職工借款只能預(yù)借差旅費(fèi)，其他款項一律不得借支，但實際執(zhí)行中不僅有借差旅費(fèi)，還有借工程款、維穩(wěn)費(fèi)、辦證費(fèi)、接待費(fèi)等各種借款。又如某單位現(xiàn)金管理制度規(guī)定1000元以上的支出必須轉(zhuǎn)賬，但實際支出中每月都有大額取現(xiàn)和大量現(xiàn)金支出，最大取現(xiàn)額為100萬元。三是已經(jīng)執(zhí)行的做法未寫入現(xiàn)行制度。如某單位經(jīng)費(fèi)報銷實行經(jīng)辦簽字、財務(wù)審核、部門主管審核、分管領(lǐng)導(dǎo)審核、鎮(zhèn)長審批、書記審批等六簽字，但未寫入制度。某單位將現(xiàn)金余額控制為零，所有經(jīng)費(fèi)報銷實行銀行轉(zhuǎn)賬和網(wǎng)銀支付，包括個人使用現(xiàn)金經(jīng)辦的業(yè)務(wù)，報賬時也不支付現(xiàn)金，而是用單位網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬支付，這些好的做法并未在制度中體現(xiàn)。
現(xiàn)象四：制度制定缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，不規(guī)范。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除教育、衛(wèi)生等少數(shù)部門有較規(guī)范、格式統(tǒng)一的財務(wù)管理制度外，其他大多數(shù)單位基本上是各自為政，未按照規(guī)定制定內(nèi)部控制制度。主要表現(xiàn)在：一是制度簡單、粗糙，沒有體現(xiàn)精細(xì)化管理的內(nèi)控要求。如某單位的財務(wù)管理制度只有經(jīng)費(fèi)報銷辦法、辦公用品采購及加班費(fèi)、通訊費(fèi)報銷標(biāo)準(zhǔn)等少數(shù)幾項規(guī)定，沒有“三重一大”議事決策、會計人員崗位職責(zé)、財產(chǎn)清查和固定資產(chǎn)管理等必須要的內(nèi)控制度，找不到如何通過崗位設(shè)置、嚴(yán)格審批程序、嚴(yán)格物資出入庫管理、嚴(yán)格控制現(xiàn)金使用等具體的內(nèi)控制度規(guī)定。二是執(zhí)行上級財務(wù)管理規(guī)定，單位自身未制定內(nèi)控制度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多單位不會制定內(nèi)控制度，除制定簡單的財務(wù)管理規(guī)定外，凡是涉及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、專項資金使用管理等規(guī)定均以上級有關(guān)文件為準(zhǔn)，沒有細(xì)化為單位內(nèi)部的管理制度。三是制度的形成五花八門、存放凌亂。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的單位制定的制度以正式文件形式印發(fā)內(nèi)部各股室、下屬單位實施，但只做到股室一冊，未發(fā)放到職工個人。有的單位制度制定后，還停留在文件夾、檔案柜和電腦里，除制定人知道一些外，領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員均不知情。還有一些單位的制度未以正式文件形式印發(fā)且未裝訂，凌亂地放在文件夾之內(nèi)，管理很不規(guī)范。
現(xiàn)象五：制度制定違反規(guī)定，不具操作性。如某單位上墻的會計崗位職責(zé)出現(xiàn)“登記現(xiàn)金日記賬、銀行存款日記賬，不隨意坐支現(xiàn)金，不得白條抵庫，認(rèn)真保管好庫存現(xiàn)金、有價證券，努力控制庫存現(xiàn)金限額，確保資金安全”等內(nèi)容，將出納職責(zé)寫入會計職責(zé)。又如某單位財務(wù)管理制度規(guī)定2000元以上的支出轉(zhuǎn)賬支付，明顯違反1000元以上轉(zhuǎn)賬支付的規(guī)定。
現(xiàn)象六：制度執(zhí)行無檢查評價，未修訂完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)單位制度建設(shè)存在兩個方面的問題：一是未建立對已制定的內(nèi)控制度進(jìn)行定期檢查和評價制度。不僅單位對制度是否有效執(zhí)行，是否存在缺陷，少有檢查評價，主管部門對下屬單位內(nèi)部審計，政府審計部門對預(yù)算單位審計也未將內(nèi)控制度檢查評價予以足夠關(guān)注，只是在發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部管理特別混亂時才予指出。即使單位對內(nèi)控制度檢查評價有所作為，也只是在接受財務(wù)檢查，開展群教活動等過程中監(jiān)管部門要求其完善內(nèi)控制度時，才被動地進(jìn)行制度完善，但所作的完善也是很簡單、倉促的，沒有從查找制度的缺陷方面進(jìn)行完善。二是制度執(zhí)行時間已久，未及時修訂。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些二級預(yù)算單位目前執(zhí)行的是1997年制定的財務(wù)管理制度，一直未修訂更新。一些黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位執(zhí)行的是2003年制定的財務(wù)管理制度，2014年群教活動開展后才進(jìn)行了修訂，但仍然很粗糙，與財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的規(guī)定相距甚遠(yuǎn)，亟待修訂完善。
現(xiàn)象七：未建立財產(chǎn)清查制度，家底不清。財務(wù)檢查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)單位沒有建立定期財產(chǎn)清查制度，大宗物資以購作支，無出入庫登記。一些單位處置資產(chǎn)不辦理相關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)，不進(jìn)行賬務(wù)處理，導(dǎo)致賬實不符。一些單位固定資產(chǎn)沒有建卡、建臺賬，沒有進(jìn)行清查盤點(diǎn)，閑置的資產(chǎn)隨意堆放，是否賬實相符，是否有貪污、被盜、毀損，或被其他單位和個人占用等情況概不清楚，管理十分混亂。
現(xiàn)象八：內(nèi)控崗位設(shè)置不合理，不相容職務(wù)未分離。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較多、發(fā)生頻繁、賬務(wù)處理較復(fù)雜的單位沒有單獨(dú)設(shè)置會計機(jī)構(gòu)、配備專職會計人員，會計、出納多為兼職，且有辦公室主任兼會計，或辦公室主任兼出納的現(xiàn)象。一些二至三人的小單位，由于受人員編制的影響，往往只有兩個領(lǐng)導(dǎo)一個兵，或者兩個領(lǐng)導(dǎo)加一個臨聘人員，不得不由領(lǐng)導(dǎo)兼出納，工作人員既兼辦公室主任又兼會計、采購，甚至兼付款，或者領(lǐng)導(dǎo)兼出納，臨聘人員兼會計、采購、付款等，嚴(yán)重違背不相容職務(wù)相分離的內(nèi)部控制制度。
現(xiàn)象九：出納人員保管所有印鑒，藏巨大隱患。由于一些單位任用的出納是單位負(fù)責(zé)人的“自己人”，再加上又兼任辦公室主任，于是將單位公章、單位負(fù)責(zé)人的印章和出納印章全部交由出納一人保管，給出納舞弊提供了巨大空間，暗藏著隨意轉(zhuǎn)款、取現(xiàn)、貪污挪用公款的隱患。全國各地均發(fā)生過上述因出納保管單位全部印鑒導(dǎo)致的違法犯罪典型案件，監(jiān)管部門應(yīng)予警惕。
現(xiàn)象十：會計是“記賬先生”，出納是“付款小姐”，無會計控制。財務(wù)檢查發(fā)現(xiàn)，一些二級預(yù)算單位和部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位的會計、出納人員沒有履行對原始憑證審核的職責(zé)，違規(guī)支付費(fèi)用、大額現(xiàn)金交易、違法單據(jù)入賬等現(xiàn)象屢禁不止。如某單位“白發(fā)票入賬”98張12960元，某單位多次“花票報賬”，連續(xù)幾年大額現(xiàn)金交易，無經(jīng)辦人簽字、審核人審查的票據(jù)入賬等問題，單位會計明知不符合規(guī)定，卻視而不見。出納更是見單即付款，無任何審查意識。如某單位一張既沒有領(lǐng)導(dǎo)審批，也沒有注明借款年份的5000元借款，出納照單付款。該借款至今尚存放出納手中，借款人已調(diào)離單位，出納也未向現(xiàn)任單位主要領(lǐng)導(dǎo)匯報該筆借款不合規(guī)情況。
現(xiàn)象十一：內(nèi)部審計制度不健全，重形式輕實質(zhì)審計。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級業(yè)務(wù)主管部門均建立了內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，定期或不定期對下屬單位進(jìn)行內(nèi)部審計。但審計水平很有限，僅僅停留在財務(wù)收支形式上的審計，沒有對內(nèi)控制度健全及有效性進(jìn)行檢查評價和對原始憑證的合理性、合法性、完整性進(jìn)行實質(zhì)性審查。如某主管部門下屬被內(nèi)部審計過的一些單位仍然出現(xiàn)白發(fā)票報賬、花票入賬、違規(guī)支付招待費(fèi)現(xiàn)象，就是不注重經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實質(zhì)性審計所致。此外，一些規(guī)模較大的事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和主管部門沒有成立對自身進(jìn)行內(nèi)部審計的組織，需要健全完善。
現(xiàn)象十二：制度宣傳貫徹不到位，忽視職工知情權(quán)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很少有單位將內(nèi)控制度印發(fā)至所有職工人手一冊，也未見組織職工學(xué)習(xí)制度的記錄。大多數(shù)單位內(nèi)控制度未上墻，也未見業(yè)務(wù)流程圖。詢問職工，絕大多數(shù)職工不清楚單位有哪些內(nèi)部管理制度，日常操作有疑問的以財務(wù)人員解釋為主，給財務(wù)人員帶來極大的不便。
二、問題
內(nèi)部控制制度不健全，會導(dǎo)致一系列危及財政資金、國有資產(chǎn)安全和干部職工安全的風(fēng)險，違法亂紀(jì)行為將隨之產(chǎn)生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動中至少存在五大制度亂象和八個財務(wù)行為失控。
五大制度亂象是：
亂象一：“一把手”一人說了算，搞權(quán)錢交易。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些單位“一把手”一人獨(dú)大，權(quán)利沒有得到嚴(yán)格的約束，在物資采購、項目決策、經(jīng)費(fèi)審批、資金撥付上既是決策者，又是執(zhí)行者，且長期與自己“私交密切”的供應(yīng)商進(jìn)行權(quán)錢交易，套取項目經(jīng)費(fèi)和公共資金，或者直接打招呼，讓經(jīng)辦人員向自己的親友開設(shè)的經(jīng)濟(jì)實體采購工程、貨物和服務(wù)，搞利益輸送。
亂象二：“一把手”司機(jī)成為隱形出納，瘋狂舞弊。財務(wù)檢查發(fā)現(xiàn)，某單位“一把手”司機(jī)最近幾年大量使用未加蓋公章的白發(fā)票和虛開的修理費(fèi)、酒水發(fā)票報銷用餐費(fèi)、維修費(fèi)等，財務(wù)人員卻視而不見，照單付款，被審計發(fā)現(xiàn)后，“一把手”才引起重視，辭退了該司機(jī)。
亂象三：二級預(yù)算單位負(fù)責(zé)人兼出納和審批，違法亂紀(jì)。財務(wù)檢查發(fā)現(xiàn)，某單位下屬的一個二級預(yù)算單位某副職負(fù)責(zé)人長期兼任出納和400元以下的支出審批。賬面反映該負(fù)責(zé)人既是經(jīng)辦、付款，又是審核、審批，除變著花樣報銷各種用餐費(fèi)外，還多次使用未加蓋公章的白發(fā)票報銷費(fèi)用，且先后報賬的白發(fā)票聯(lián)號，性質(zhì)惡劣。該人截止檢查日仍然擔(dān)任上述職務(wù)，未引起主管單位領(lǐng)導(dǎo)的重視。
亂象四：單位負(fù)責(zé)人變動，出納或會計隨之變動，成為單位負(fù)責(zé)人的“自己人”。如某單位前后兩任“一把手”報到后不到一周即對會計、出納進(jìn)行更換，其中一位“一把手”將一位與其私交甚好，沒有會計從業(yè)資格證的普通職工提拔為辦公室主任兼出納，后又提拔為分管辦公室的領(lǐng)導(dǎo)干部，一人身兼三種重要職務(wù)，為非作歹數(shù)年才被更換。又如某鎮(zhèn)三年主要領(lǐng)導(dǎo)更換三次，出納也變更三次，更換出納已成為習(xí)慣。
亂象五：會計與“一把手”狼狽為奸，合謀貪污公款。如已被追究刑事責(zé)任的某單位會計按照“一把手”的授意將上百萬元的公款存入個人賬戶，用于一把手揮霍和日后私分。案發(fā)后該單位職工和繼任領(lǐng)導(dǎo)方才知曉，內(nèi)控如此缺失，實屬罕見。當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位是否還存在上述現(xiàn)象，包括是否存在出納與“一把手”合謀私設(shè)“小金庫”，貪污公款等現(xiàn)象，監(jiān)管部門應(yīng)予警惕。
八個財務(wù)行為失控是：
——費(fèi)用開支失控。財務(wù)檢查發(fā)現(xiàn)，單位費(fèi)用開支最容易失控的是車輛燃油費(fèi)、過路費(fèi)、維修費(fèi)、招待費(fèi)、會議培訓(xùn)費(fèi)。如某單位某車輛每月燃油費(fèi)平均5000元（其他同類車輛2000元左右），過路費(fèi)加洗車費(fèi)1000元左右（其他同類車輛500元左右），該車僅此兩項費(fèi)用一年就達(dá)7.2萬元，如果再出現(xiàn)頻繁修理，年運(yùn)行費(fèi)用將高達(dá)10萬元以上，如此高的車輛運(yùn)行費(fèi)不合常規(guī)且有可能存在舞弊嫌疑。2013、2014年正值嚴(yán)格貫徹中央八項規(guī)定、監(jiān)督檢查頻繁時期，但一些單位并沒有收手，而是采取在供應(yīng)商處領(lǐng)用酒水不記賬，檢查過后再付款入賬的方式規(guī)避檢查。
——現(xiàn)金管理失控。隨著貫徹中央八項規(guī)定，推行公務(wù)卡，財政部門加強(qiáng)現(xiàn)金監(jiān)管以來，絕大多數(shù)單位現(xiàn)金控制意識增強(qiáng)，但仍有一些單位，特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)金控制意識淡薄。最近檢查發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有大量現(xiàn)金借支和大額取現(xiàn)及大量現(xiàn)金支付現(xiàn)象，需要加強(qiáng)指導(dǎo)整改。
——物資采購失控。財務(wù)檢查發(fā)現(xiàn)，各單位均不同程度存在辦公用品、各種耗材、甚至大宗物資以購作支現(xiàn)象，沒有按規(guī)定計入“庫存物資”科目進(jìn)行出入庫登記和按實際耗用列支出。如某二級預(yù)算單位2014年5月購買醫(yī)療耗材一批73500元，直接列“事業(yè)支出”，未見入庫記錄和該物資的使用去向。該單位一年發(fā)生6～7次購買電腦耗材，每次金額5000～7000元，均直接作支出，未注明使用去向。2013～2014年多次購酒水?dāng)?shù)萬元也直接計入培訓(xùn)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)科目，物資進(jìn)出核算極不規(guī)范。
——固定資產(chǎn)管理失控。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管所有的行政事業(yè)單位均造冊將固定資產(chǎn)錄入了國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，但由于報損處置審批手續(xù)復(fù)雜、拖延，人為導(dǎo)致賬實不符。一些單位領(lǐng)導(dǎo)不注重資產(chǎn)處置程序，將電腦、辦公桌椅送給下屬單位，不辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，下屬單位管理不善，資產(chǎn)已經(jīng)毀損或處置，也未向上級單位報告，導(dǎo)致賬實不符。絕大多數(shù)單位均沒有對固定資產(chǎn)建檔建卡，歸口管理落實到使用人，也沒有建立定期清查核對制度，閑置和下落不明、賬上有實際無、或者賬上無實際有的現(xiàn)象不同程度存在，管理比較混亂。
——預(yù)算管理失控。據(jù)了解，目前一些單位負(fù)責(zé)人不注重財經(jīng)方針政策和財務(wù)會計知識的學(xué)習(xí)，沒有預(yù)算控制的概念，不問資金來源和用途去向，看賬戶余額安排支出已成為習(xí)慣，再加上不按預(yù)算安排收支導(dǎo)致入不敷出，不良負(fù)債和嚴(yán)重虧損也很少被監(jiān)管部門問責(zé)，所以更無預(yù)算控制的概念。
——會計核算失控。由于一些單位負(fù)責(zé)人隨意任用無證人員從事會計工作，再加上缺乏主管部門的必要指導(dǎo)，會計人員素質(zhì)極低。會計不按制度規(guī)定核算，不做賬或做大賬、收支掛往來、大宗物資采購以購作支、長期不進(jìn)行實物資產(chǎn)和往來款項清查核對、隨意調(diào)整賬目、隨心所欲編制預(yù)決算和財務(wù)報表導(dǎo)致賬賬不符、賬實不符、賬表不符等問題時有發(fā)生。
——會計監(jiān)督失控。由于一些單位存在一把手“一人獨(dú)大”現(xiàn)象，班子成員為維護(hù)“政令暢通”不發(fā)表任何不同意見，不對單位財務(wù)收支進(jìn)行審查把關(guān)，再加上會計人員甘愿做“記賬先生”和“付款小姐”，不履行監(jiān)督職責(zé)，導(dǎo)致單位一切經(jīng)濟(jì)活動均由“一把手”個人說了算，制度成了擺設(shè)，監(jiān)督成了空話。特別是出納人員見領(lǐng)導(dǎo)簽字的單據(jù)就付款，不問是否合理合法，導(dǎo)致大量違法原始憑證入賬，財務(wù)收支源頭失控，對單位經(jīng)濟(jì)活動危害極大。
——財務(wù)公開失控。公開是最好的監(jiān)督，然而一些單位為了隱瞞不可告人的秘密，單位財務(wù)從不向班子成員公開，也不向職工公開，甚至搞多套賬，設(shè)立“小金庫”，即使要求在網(wǎng)上對外公開，也是有保留的，不是單位真實的財務(wù)狀況。
三、原因
內(nèi)部控制制度不健全導(dǎo)致的制度亂象和財務(wù)行為失控，既有主觀原因，也有客觀原因，還有體制機(jī)制原因，主要表現(xiàn)為八個缺位：
——主要領(lǐng)導(dǎo)不重視，認(rèn)識缺位。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，單位內(nèi)部控制制度是否健全，跟單位主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識密切相關(guān)。單位主要領(lǐng)導(dǎo)重視，內(nèi)控制度就健全；不重視，內(nèi)控制度就渙散。單位主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識缺位的主要表現(xiàn)有：一是一些單位負(fù)責(zé)人一人獨(dú)大，個人說了算，不想建立內(nèi)控制度。二是未認(rèn)真學(xué)習(xí)過內(nèi)控知識，沒有內(nèi)控概念，不知如何建立內(nèi)控制度。三是沒有因內(nèi)控出問題被追過責(zé)，心存僥幸，認(rèn)為內(nèi)控制度健全與否與自己任職關(guān)系不大。四是遇檢查，照抄照搬現(xiàn)成制度，裝樣子、走形式，不愿意建立適合本單位情況的內(nèi)控制度。五是認(rèn)為會計人員單指會計，出納系非會計人員，隨意任用出納且頻繁變動，導(dǎo)致原始憑證控制不嚴(yán)，源頭出現(xiàn)漏洞。
——單位機(jī)構(gòu)編制緊，人員缺位。實施內(nèi)部控制的關(guān)鍵在于人，沒有內(nèi)控人員正確履職，再好的內(nèi)控制度，也不能起任何作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級部門單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制普遍較少，且臨近退休的老同志和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)占比偏大（如某局，7個領(lǐng)導(dǎo)1個兵），結(jié)構(gòu)不合理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)新進(jìn)人員被縣級部門抽調(diào)、縣級部門人員被省市抽調(diào)頻繁發(fā)生，特別是年輕人被提拔、調(diào)動非常頻繁，導(dǎo)致的結(jié)果是工作人員少，身兼數(shù)職是常態(tài)，不相容職務(wù)未分離難避免。會計人員更是奇缺，即使是一些規(guī)模較大的部門會計人員都無法做到專職，更何況哪些幾個人的小單位由于受經(jīng)費(fèi)和人員編制的制約，不得不出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部兼出納、會計現(xiàn)象。
——內(nèi)控人員素質(zhì)低，履職缺位。內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)，各關(guān)鍵崗位均需要素質(zhì)和能力相匹配的工作人員并認(rèn)真履職，否則，再好的內(nèi)部控制也不能發(fā)揮應(yīng)有的控制作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位90%以上內(nèi)控崗位為兼職人員，沒有相應(yīng)的資質(zhì)和工作經(jīng)驗，不能完全按規(guī)定履職。以會計人員為例，導(dǎo)致會計是“記賬先生”，出納是“付款小姐”的原因有三：一是無證上崗，對會計基礎(chǔ)知識和財經(jīng)法紀(jì)一無所知或知之甚少，不能正確履職。二是出于自身經(jīng)濟(jì)利益（能多拿幾個就多拿幾個），不愿意堅持原則。三是怕受打擊報復(fù)，不敢堅持原則。全縣118個預(yù)算單位中，教育系統(tǒng)會計人員持證上崗率75%；衛(wèi)生系統(tǒng)會計持證上崗率100%，但出納持證上崗只有38%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)90%的會計有證，90%的出納無證且變動頻繁；縣級部門42%的會計無證，80%的出納無證，部分單位出納會計變動頻繁。會計、出納的低持證上崗率和變動頻繁是導(dǎo)致不能正確履職的主要原因。
——主管部門不作為，指導(dǎo)缺位。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有主管部門經(jīng)常指導(dǎo)的單位，財務(wù)管理較規(guī)范；無主管部門指導(dǎo)的單位，財務(wù)管理則混亂。如某主管部門下屬單位長期無人指導(dǎo)，出現(xiàn)自定政策發(fā)職稱、職業(yè)資格和上崗證補(bǔ)貼。又如某主管部門對下屬單位內(nèi)部審計、財務(wù)聯(lián)查會審走形式，業(yè)務(wù)招待費(fèi)中出現(xiàn)東拼西湊的“花票”入賬，自定政策發(fā)放兼職補(bǔ)助，職務(wù)補(bǔ)助等違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象均未指出并要求整改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一些會計基礎(chǔ)工作較差的機(jī)關(guān)事業(yè)單位更是迫切需要監(jiān)管部門進(jìn)行面對面的指導(dǎo)，而實際工作中相關(guān)部門很少進(jìn)行這種方式的指導(dǎo)。
——督促檢查不給力，監(jiān)督缺位。內(nèi)部控制制度是否健全，是否有效執(zhí)行以及內(nèi)控制度本身是否有缺陷，一方面單位應(yīng)當(dāng)建立健全檢查評價制度，另一方面監(jiān)管部門在財務(wù)審計和檢查中應(yīng)將內(nèi)控制度檢查予以重點(diǎn)關(guān)注，才能發(fā)現(xiàn)制度漏洞，及時健全完善，發(fā)揮其應(yīng)有的控制作用。然而實際工作中，絕大多數(shù)單位沒有建立內(nèi)控制度檢查評價制度，審計部門對單位內(nèi)控制度審計也是附帶性質(zhì)的，沒有作為重點(diǎn)檢查和評價，財政、監(jiān)察等監(jiān)管部門側(cè)重違法違紀(jì)行為檢查，也沒有對單位內(nèi)控制度進(jìn)行專門關(guān)注和評價，這是導(dǎo)致當(dāng)前單位內(nèi)控制度不健全、執(zhí)行不力的重要原因之一。
——處理處罰不夠嚴(yán)，問責(zé)缺位?！稌嫹ā返谒氖l明確規(guī)定，未按照規(guī)定建立并實施單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度的行為，單位和直接負(fù)責(zé)的主管人員均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。然而實際工作中，無論是紀(jì)委監(jiān)察，還是審計、財政等部門開展的檢查，一般重點(diǎn)關(guān)注財務(wù)收支是否違紀(jì)違法，很少關(guān)注內(nèi)控制度建設(shè)是否違法，從而導(dǎo)致對內(nèi)部控制制度不健全的違法行為沒有給予處罰。從歷次財務(wù)檢查對存在問題單位的處罰來看，主要采取責(zé)令限期改正和通報的形式，罰款處罰比較少，即使有罰款金額也比較小。對人的的處理也主要采取誡勉談話、調(diào)離崗位等方式，很少有給予降級、撤職至開除的行政處分。處理處罰總體偏軟，沒有起到震懾作用，沒有促使責(zé)任單位和責(zé)任人對財經(jīng)法紀(jì)產(chǎn)生敬畏感。
——制度形成未宣傳，執(zhí)行缺位。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前無論是制度健全，還是不健全的單位，制度制定后均被鎖進(jìn)了“籠子”。即要么存放在檔案室或文件夾，要么存放于電腦或書柜里，也未見制度上墻，即使上墻的制度也是走形式，很少有人認(rèn)真關(guān)注并嚴(yán)格遵守。
——制度執(zhí)行無獎懲，考核缺位。目前，無論組織人事部門對干部考核，或者單位對職工的考核主要體現(xiàn)在德、能、勤、績、廉五個方面，沒有把遵守內(nèi)部控制制度細(xì)化到考核中去，導(dǎo)致遵守制度的人沒有得到嘉獎，違反制度的人沒有得到相應(yīng)的處罰，不利于內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行。
四、措施
針對當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的情況及問題，結(jié)合財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，從外部監(jiān)管和內(nèi)部制約兩個方面梳理出解決問題的十二項措施。
措施一：制定制度示范，指導(dǎo)單位健全內(nèi)控制度體系。針對目前各單位不會制定和不能制定規(guī)范的內(nèi)部控制制度現(xiàn)狀，制定一套格式統(tǒng)一、內(nèi)容規(guī)范、控制嚴(yán)密、可操作性強(qiáng)、各行政事業(yè)單位普遍適用的制度示范（即制度模板）。各單位結(jié)合自身實際，在制度示范的基礎(chǔ)上進(jìn)行增減、細(xì)化后成為自己的內(nèi)部控制制度草案，報財政部門審定后印發(fā)實施，并報財政、審計、紀(jì)委監(jiān)察等部門備案，作為今后檢查內(nèi)部控制制度建立和執(zhí)行情況的主要依據(jù)，從指導(dǎo)健全內(nèi)控體系入手強(qiáng)化單位內(nèi)控制度建設(shè)。
措施二：出臺管理辦法，強(qiáng)化會計機(jī)構(gòu)會計人員管理。我縣會計機(jī)構(gòu)設(shè)置和會計人員配備，受到縣委、縣政府的高度重視和支持，納入縣委常委會和縣政府常務(wù)會議題。自2015年3月份起，由縣委組織部牽頭組織，縣財政局草擬了《羅江縣行政事業(yè)單位會計機(jī)構(gòu)、會計人員管理辦法》，內(nèi)容包括建立健全會計機(jī)構(gòu)、規(guī)范會計人員任職管理、加強(qiáng)會計業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)、強(qiáng)化會計人員監(jiān)督管理等四個方面，從規(guī)范會計機(jī)構(gòu)和會計人員管理層面，強(qiáng)化單位內(nèi)控制度建設(shè)。
措施三：實行片區(qū)指導(dǎo)，提高會計人員履行職責(zé)能力?？h財政局?jǐn)M將全縣所有一級預(yù)算單位劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)口、農(nóng)業(yè)口、經(jīng)濟(jì)商務(wù)口、政法口、群團(tuán)組織口和四大班子及其他部門口共六個片區(qū)，實行會計業(yè)務(wù)片區(qū)指導(dǎo)制度。具體措施是，從縣財政局現(xiàn)有機(jī)關(guān)工作人員或縣級各部門單位會計人員中挑選六名業(yè)務(wù)能手擔(dān)任六個片區(qū)的會計輔導(dǎo)員，主要負(fù)責(zé)各自片區(qū)預(yù)算單位原始憑證審查、賬務(wù)處理、預(yù)決算編制和日常各種報表編制的指導(dǎo)，以及迎接各種財務(wù)檢查、組織片區(qū)之間交叉檢查和內(nèi)部審計等工作，切實解決單位會計是“記賬先生”、出納是“付款小姐”，對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)源頭把關(guān)不嚴(yán)問題。此外，對各單位會計人員進(jìn)行面對面的傳幫帶，從提升會計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職能力方面，強(qiáng)化單位內(nèi)控制度建設(shè)。
措施四：部門聯(lián)合行動，建立財務(wù)收支常態(tài)監(jiān)管機(jī)制。為認(rèn)真貫徹中央八項規(guī)定，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，治理鋪張浪費(fèi)，縣紀(jì)委監(jiān)察、財政、審計、人社等部門已達(dá)成共識，每年初開展一次預(yù)算單位財務(wù)大檢查，每季度開展一次抽查，重點(diǎn)檢查存在問題單位整改落實情況，并建立財務(wù)違法違紀(jì)行為舉報制度和常態(tài)化的談話制度，對財務(wù)檢查和日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的財務(wù)收支問題，召集單位主要領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢組長談話或交換意見，及時預(yù)警，告誡單位注意防范。
措施五：改進(jìn)檢查方式，關(guān)注內(nèi)控制度建立執(zhí)行情況。為切實解決單位內(nèi)控制度監(jiān)督檢查弱化問題，一方面要求單位和主管部門在今后實施內(nèi)部審計時應(yīng)把內(nèi)控制度建立健全和有效執(zhí)行作為重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問題及時指導(dǎo)整改；另一方面縣紀(jì)委黨風(fēng)廉政建設(shè)巡查，以及審計、財政等部門在今后財務(wù)檢查時也應(yīng)當(dāng)將單位內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況予以重點(diǎn)關(guān)注，發(fā)現(xiàn)問題及時指導(dǎo)整改，促進(jìn)單位重視內(nèi)控制度建設(shè)。
措施六：加大問責(zé)力度，警示單位及責(zé)任人敬畏法律。針對目前監(jiān)管部門對財務(wù)收支違紀(jì)違法行為處理處罰偏軟，對內(nèi)控制度監(jiān)督檢查不力、問責(zé)缺位問題，紀(jì)委監(jiān)察、財政、審計等部門應(yīng)達(dá)成共識，對財務(wù)檢查和日常監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控制度不健全，財務(wù)管理混亂的典型違紀(jì)違法案例，應(yīng)發(fā)現(xiàn)一起，嚴(yán)肅查處一起，絕不姑息。特別是對涉及違紀(jì)違法的單位和主要領(lǐng)導(dǎo)及其他直接責(zé)任人，一定要從重處罰并公諸于眾，以警示責(zé)任單位和責(zé)任人敬畏法律，遠(yuǎn)離違紀(jì)違法。
措施七：堅持集體決策，遏制單位負(fù)責(zé)人“一人說了算”。為遏制單位負(fù)責(zé)人一人獨(dú)大，以權(quán)代法現(xiàn)象，一方面單位應(yīng)積極推行領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策重大事項無記名投票制、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)末位表態(tài)制、班子成員意見分歧較大事項暫緩表決制，以及單位主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管組織人事、財務(wù)、基建工程的“三個不直接分管”制度;另一方面要堅持重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用等“三重一大”事項黨委或黨組會集體決策制度。同時要發(fā)揮紀(jì)檢組長對單位黨風(fēng)廉政建設(shè)和財務(wù)收支的監(jiān)督職責(zé)，把違紀(jì)違法行為遏制在萌芽狀態(tài)。
措施八：規(guī)范業(yè)務(wù)流程，實行事前事中事后全程控制。內(nèi)部控制的關(guān)鍵在于科學(xué)設(shè)置業(yè)務(wù)流程，做到事前、事中、事后均有控制，才能達(dá)到控制目標(biāo)。如會議費(fèi)報銷至少應(yīng)包括事前經(jīng)辦部門提出預(yù)算方案，經(jīng)集體研究同意后實施，實施過程中費(fèi)用結(jié)算應(yīng)由經(jīng)辦和付款兩人以上經(jīng)辦，實施后由經(jīng)辦人填寫報銷單，經(jīng)審批人員嚴(yán)格審查批準(zhǔn)后方可報銷入賬。因此，各單位在設(shè)置內(nèi)控流程時應(yīng)多借鑒其他單位的經(jīng)驗或咨詢專家意見，以便制定科學(xué)規(guī)范、行之有效的內(nèi)控制度，真正起到糾錯防弊的作用。
措施九：健全輪崗制度，確保關(guān)鍵崗位相互監(jiān)督制約。輪崗是最有效的內(nèi)部控制措施之一，一些重大違法違紀(jì)行為發(fā)生的直接原因是關(guān)鍵崗位長期沒有輪崗。因此，單位應(yīng)重視建立健全輪崗制度。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，單位的出納與會計、采購與付款、采購與財物保管、工程項目的決策與執(zhí)行、資金撥付與記賬、審核審批與業(yè)務(wù)經(jīng)辦等職務(wù)應(yīng)分離，由不同的人員擔(dān)任，并定期輪崗，否則容易產(chǎn)生錯誤和舞弊。為此，單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的要求正確梳理不相容崗位，由責(zé)任心強(qiáng)、思想素質(zhì)好且有資質(zhì)的人員擔(dān)任，并建立定期輪崗制度，使不相容崗位始終處于相互監(jiān)督、相互制約之中，切實防范差錯和舞弊風(fēng)險。
措施十：定期清查財產(chǎn)，嚴(yán)格往來款項實物資產(chǎn)管理。為了解決當(dāng)前行政事業(yè)單位往來款項和實物資產(chǎn)不實的問題，監(jiān)管部門應(yīng)督促單位建立并實施嚴(yán)格的定期財產(chǎn)清查制度，至少每半年或一年應(yīng)進(jìn)行一次貨幣資金、往來款項和實物資產(chǎn)全面清查核對，發(fā)現(xiàn)賬實不符的，應(yīng)及時按規(guī)定報批處理，調(diào)整賬目，確保賬實相符。同時還應(yīng)建立實物資產(chǎn)出入庫登記制度，規(guī)范會計核算，強(qiáng)化會計監(jiān)督。如大額物資采購應(yīng)計入庫存物資科目，不得以購作支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從部門撥入資金屬于收入的應(yīng)計入收入科目，不得計入往來科目虛增負(fù)債。
措施十一：開展內(nèi)控評價，實時更新修正現(xiàn)行內(nèi)控制度。內(nèi)部控制制度是否健全并有效執(zhí)行，最好的辦法是定期開展檢查和評價。不僅單位應(yīng)建立內(nèi)控制度檢查評價機(jī)制，監(jiān)管部門也應(yīng)當(dāng)多加關(guān)注，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時指出，以便單位進(jìn)行改進(jìn)。單位可結(jié)合內(nèi)部審計開展內(nèi)控制度的檢查和評價，發(fā)現(xiàn)有制度不健全的及時補(bǔ)充，有錯誤的及時修正，使內(nèi)控制度始終保持在正確的運(yùn)行通道之中。
措施十二：逗硬考核獎懲，促進(jìn)干部職工遵守內(nèi)控制度。內(nèi)控制度的執(zhí)行，關(guān)鍵在于人。只有單位全體干部職工自覺遵守內(nèi)控制度，并按規(guī)定的業(yè)務(wù)流程辦事，才能真正起到糾錯防弊，保護(hù)單位資產(chǎn)、資金安全和干部職工安全的作用。為此，單位應(yīng)健全內(nèi)控考核制度，將內(nèi)控制度的遵守情況細(xì)化到德、能、勤、績、廉之中，并兌現(xiàn)獎懲，促使干部職工自覺遵守內(nèi)控制度，充分發(fā)揮內(nèi)部控制獎優(yōu)罰劣的控制作用。
（課題組成員：米禎東 陳俊遐 周振洪
李 文 姚 蕓 楊 麗）
【責(zé)任編輯：于 玲】
