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桐廬縣財(cái)政局農(nóng)業(yè)科課題組

　　《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出，“建設(shè)覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會(huì)化服務(wù)體系，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會(huì)力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”。

　　新形勢下，建立新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)體系，既是政府轉(zhuǎn)變職能，確保公共服務(wù)“最后一公里”實(shí)現(xiàn)的必然選擇，又是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的客觀要求。

　　2014年，桐廬縣被列為全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化試點(diǎn)縣，為期二年，省補(bǔ)財(cái)政資金2200萬元。在近二年的試點(diǎn)實(shí)踐中，財(cái)政與主管部門密切協(xié)作，邊實(shí)踐，邊改進(jìn)，在探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)體系，以及財(cái)政管理等方面，取得了階段性成果。但也存在著一些現(xiàn)實(shí)問題，必須著手加以解決。

　　一、建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)體系的必要性

　　1．是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求

　　現(xiàn)階段， 政府支持農(nóng)業(yè)的政策導(dǎo)向， 將從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變，通過政府財(cái)政資金支持，激發(fā)市場活力，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力和活力，采取政策調(diào)節(jié)方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)組織繁榮的壯大。如加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升技術(shù)裝備水平，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，真正提高農(nóng)業(yè)贏利能力。

　　2．是推廣科學(xué)技術(shù)的客觀要求

　　以家庭為生產(chǎn)單位的單干戶，有時(shí)在先進(jìn)的技術(shù)手段和較為貴重的農(nóng)機(jī)具面前，顯得無能為力。在價(jià)格方面，東風(fēng)井關(guān)插秧機(jī)、東風(fēng)井關(guān)聯(lián)合收割機(jī)與普通型相比，生產(chǎn)效率大幅提升，但價(jià)格昂貴，農(nóng)民買不起，買后僅本家庭使用，其利用率也不高。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的優(yōu)化配置和合理利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)品開發(fā)、市場開發(fā)以及整個(gè)農(nóng)業(yè)向深度和廣度進(jìn)軍，需要建立健全以技術(shù)服務(wù)為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)體系。

　　3．是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求

　　隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、商品化程度的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對社會(huì)化服務(wù)的依賴程度會(huì)越來越高，作為商品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者，農(nóng)戶對社會(huì)化服務(wù)的需求將不斷增長，需要由產(chǎn)中服務(wù)發(fā)展到產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的系列化服務(wù)，對服務(wù)范圍與質(zhì)量也有更新的要求。通過發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，使用先進(jìn)的生產(chǎn)手段和先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提供統(tǒng)一高質(zhì)量的服務(wù)，使產(chǎn)銷各個(gè)環(huán)節(jié)逐漸實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，還可以按照市場需要，引導(dǎo)一家一戶的生產(chǎn)向?qū)I(yè)化、區(qū)域化發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，加快形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

　　4．是改革農(nóng)業(yè)體制的現(xiàn)實(shí)需要

　　上世紀(jì)80年代，在我國普遍推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，分散經(jīng)營的模式使廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性大大提升，解放了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力，保障了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、收益權(quán)，一定程度上，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，較好地解決了農(nóng)民的溫飽問題。但同時(shí)也暴露出了一些缺陷，小生產(chǎn)與大市場脫節(jié)的問題尤為突出，集體統(tǒng)一服務(wù)的功能基本失去。在實(shí)際工作過程中，一家一戶各行其事，如糧食生產(chǎn)中的插秧、收割等，勞心勞力，成本高而效率低。對這些單個(gè)辦不好或辦起來成本高的事項(xiàng)，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系能順利解決。因此，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，既能穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制度，又能真正實(shí)現(xiàn)有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和經(jīng)營主體“雙贏”。

　　二、桐廬縣爭取試點(diǎn)縣的現(xiàn)實(shí)背景和有利因素

　　從宏觀背景和當(dāng)前形勢來看，如何完善財(cái)政專項(xiàng)資金改革，做到適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，是當(dāng)前財(cái)政體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容。建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)體系，與當(dāng)前形勢和財(cái)政政策相吻合。黨的十八屆三中全會(huì)提出：加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位……鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。……市場在資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用，處理好政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”的關(guān)系。今后，財(cái)政資金逐步退出競爭性領(lǐng)域，重點(diǎn)用于彌補(bǔ)市場失靈。同時(shí)，專項(xiàng)資金從直接、定向扶持方式轉(zhuǎn)向采取市場化運(yùn)作方式，為企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織提供明確的激勵(lì)導(dǎo)向，培育市場服務(wù)主體，釋放市場活力，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升財(cái)政使用績效。

　　根據(jù)上級改革要求，結(jié)合本縣實(shí)際，桐廬縣在開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)工作方面，有許多有利因素。

　　1．有扎實(shí)的農(nóng)業(yè)管理基礎(chǔ)

　　桐廬縣位于浙江省西北部，縣域面積1825平方公里，呈“八山半水分半田”的地貌結(jié)構(gòu)，現(xiàn)有耕地31.23萬畝，標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田14.13萬畝。2008年以來，桐廬縣以農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田質(zhì)量提升、三新技術(shù)推廣等為重點(diǎn)，積極推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，糧食播種面積基本穩(wěn)定，糧食生產(chǎn)條件明顯改善，糧食生產(chǎn)科技水平顯著進(jìn)步，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高。目前，已建成糧食生產(chǎn)功能區(qū)81個(gè)、總面積4.98萬畝，其中省級糧食生產(chǎn)功能區(qū)5個(gè)、面積0.78萬畝，市級糧食生產(chǎn)功能區(qū)15個(gè)、面積1.59萬畝，縣級糧食生產(chǎn)功能區(qū)40個(gè)、面積2.31萬畝。2015年預(yù)計(jì)糧食作物播種面積達(dá)到23萬畝，糧食總產(chǎn)量達(dá)到9萬噸。

　　2．有良好的社會(huì)服務(wù)能力

　　農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織及其運(yùn)行情況良好，全縣現(xiàn)有農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社10家，糧油專業(yè)合作社54家，烘干育秧中心14個(gè)，年服務(wù)能力5萬畝。通過試點(diǎn)工作，借助財(cái)政扶持政策，若干年后，一批優(yōu)質(zhì)、高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)主體，將脫穎而出，促進(jìn)機(jī)械化集約化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力顯著提高，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯增強(qiáng)。

　　3．有堅(jiān)定的改革創(chuàng)新決心

　　浙江省財(cái)政廳相關(guān)文件下達(dá)后，縣財(cái)政局聯(lián)合縣農(nóng)業(yè)局，認(rèn)真分析本縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)現(xiàn)狀，積極向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，提出參與試點(diǎn)工作的設(shè)想，擬定試點(diǎn)實(shí)施方案并積極向省財(cái)政廳申報(bào)。桐廬縣憑借扎實(shí)的管理基礎(chǔ)，優(yōu)良的工作態(tài)度，經(jīng)過省級審核，最終成為杭州地區(qū)唯一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)縣。

　　三、桐廬縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)的特征

　　按照省財(cái)政廳文件要求，試點(diǎn)縣要積極創(chuàng)新模式，充分尊重各地的首創(chuàng)精神，在符合中央、省有關(guān)規(guī)定的前提下，引入競爭機(jī)制，推行市場化運(yùn)作，允許試點(diǎn)縣“先行先試”，積極探索符合本地實(shí)際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程化服務(wù)新模式。據(jù)此，從加強(qiáng)財(cái)政管理角度出發(fā)，試點(diǎn)中突出以下幾方面：

　　1．引入競爭機(jī)制

　　服務(wù)主體競爭，設(shè)備采購競爭。2014年試點(diǎn)工作開展以來，桐廬縣立足本地實(shí)際，研究出臺(tái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)實(shí)施方案，選擇在糧食產(chǎn)業(yè)開展試點(diǎn)工作。財(cái)政部門全程參與，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級責(zé)任體系，逐級落實(shí)責(zé)任。采取市場化運(yùn)作方式，充分引入競爭機(jī)制，通過自愿報(bào)名、公開競爭、擇優(yōu)選擇，最終確定7家農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社為服務(wù)主體。在農(nóng)機(jī)設(shè)備采購環(huán)節(jié)，全面引入競爭機(jī)制。參照政府采購的辦法，在網(wǎng)上發(fā)布農(nóng)機(jī)采購公告，公開招標(biāo)采購第一批農(nóng)機(jī)設(shè)備，經(jīng)多家農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商報(bào)價(jià)投標(biāo)，最終確定了中標(biāo)單位。首批聯(lián)合采購了42臺(tái)水稻插秧機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)、拖拉機(jī)等農(nóng)機(jī)設(shè)備，采購額546.9萬元。經(jīng)銷商無償送貨到各農(nóng)機(jī)合作社指定地點(diǎn)，有效節(jié)省了采購費(fèi)和運(yùn)輸費(fèi)用。目前，農(nóng)機(jī)設(shè)備已到貨，并投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

　　2．創(chuàng)新補(bǔ)助方式

　　注重補(bǔ)助重點(diǎn)環(huán)節(jié)，扶持培育規(guī)模、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)主體，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。一是選擇“一半入股一半補(bǔ)助”方式進(jìn)行。在補(bǔ)助方式上，采取直接補(bǔ)貼和設(shè)備入股兩種方式結(jié)合的辦法。在生產(chǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)的直接補(bǔ)貼方面，通過多次開會(huì)討論，充分征求服務(wù)組織和服務(wù)對象的意見，了解市場狀況和服務(wù)價(jià)格，初步確定2015年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)每個(gè)作業(yè)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼價(jià)格，同時(shí)為規(guī)范市場，確保種糧農(nóng)民受益落到實(shí)處，我們還確定了每項(xiàng)服務(wù)的最高限價(jià)。目的是通過激勵(lì)農(nóng)機(jī)合作社擴(kuò)大服務(wù)面積，培養(yǎng)農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)伍。二是兩年試點(diǎn)五年實(shí)施?？紤]到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長的特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織的培育也需要一個(gè)過程，加上農(nóng)機(jī)合作社普遍經(jīng)營利潤不高、實(shí)力不強(qiáng)，我們決定采取兩年資金分期投入的辦法，爭取用五年的時(shí)間，培養(yǎng)出一批有適度規(guī)模、農(nóng)機(jī)設(shè)備先進(jìn)、服務(wù)隊(duì)伍精干的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

　　3．財(cái)政全程牽頭

　　建立聯(lián)席會(huì)議制度，從爭取試點(diǎn)的設(shè)想，到方案制定，以及具體工作的落實(shí)，全過程由財(cái)政部門統(tǒng)籌，注重系統(tǒng)規(guī)劃。部門側(cè)重項(xiàng)目管理，財(cái)政部門側(cè)重資金、財(cái)務(wù)管理，職責(zé)分明，各負(fù)其責(zé)，團(tuán)結(jié)合作，有序管理，工作效率大大提高。

　　4．統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算

　　為確保試點(diǎn)工作的績效，財(cái)政會(huì)同主管部門，一方面，對七家農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社的主要負(fù)責(zé)人，進(jìn)行專題財(cái)務(wù)知識(shí)輔導(dǎo)，提升財(cái)務(wù)管理水平；另一方面，經(jīng)專業(yè)合作社認(rèn)可，統(tǒng)一聘請財(cái)務(wù)人員，實(shí)行統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算，統(tǒng)一開支標(biāo)準(zhǔn)，做到?？顚Ｓ?，杜絕經(jīng)常性支出擠占專項(xiàng)情況的發(fā)生。同時(shí)，大額支付現(xiàn)金、不合法原始憑證入賬現(xiàn)象得到有效遏制。

　　四、推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)面臨的現(xiàn)實(shí)問題

　　1．實(shí)施主體實(shí)力薄弱

　　農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社本身是松散型的農(nóng)民合作組織，規(guī)范化程度不高，不是一個(gè)完整的市場經(jīng)營主體，向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)變還需要一個(gè)過程。另外，農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，無力購買大量的農(nóng)機(jī)設(shè)備，規(guī)模擴(kuò)張速度較慢。

　　2．政府保障機(jī)制缺失

　　一是土地集中程度不夠。目前土地田塊面積小、分散情況比較多，流轉(zhuǎn)存在一定難度，機(jī)械化生產(chǎn)條件差，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一定困難。二是糧食生產(chǎn)保障力度不夠。種糧勞動(dòng)力不穩(wěn)固，主要原因是農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、利潤低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，耕地面積流轉(zhuǎn)程度不高，糧食安全缺少政府全權(quán)主導(dǎo)，有時(shí)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對新品種、新技術(shù)的引進(jìn)不能有效運(yùn)用等等。

　　3．延續(xù)扶持機(jī)制欠缺

　　現(xiàn)階段，財(cái)政扶持基本上停留在一事一議基礎(chǔ)上，直接、定向扶持方式較多，即“輸血式”模式，而采取市場化運(yùn)作方式相對較少。對企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織，缺少明確的激勵(lì)導(dǎo)向，不利于培育市場服務(wù)主體、刺激和釋放市場活力、提升財(cái)政使用績效。

　　4．市場監(jiān)管力度不強(qiáng)

　　管理體制上，缺乏統(tǒng)籌管理和部門協(xié)作，一方面存在重疊管理，另一方面又存在管理缺位；運(yùn)行機(jī)制上，普遍缺乏科學(xué)的評價(jià)、考核、激勵(lì)、獎(jiǎng)懲機(jī)制；加之，目前缺乏法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)工作無法考量等等。

　　五、深化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)的財(cái)政管理思考

　　1．形成持續(xù)推廣流程

　　試點(diǎn)工作沒有現(xiàn)成的、統(tǒng)一的模式，只有依據(jù)當(dāng)前國家的財(cái)政支農(nóng)導(dǎo)向，立足本地實(shí)際，積極發(fā)揮主觀能動(dòng)力性，注重改革創(chuàng)新，結(jié)合正確運(yùn)用現(xiàn)行政策措施，才能確保試點(diǎn)圓滿成功。試點(diǎn)過程中，要注重總結(jié)、積累，確保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在浙江省范圍內(nèi)可推廣、可復(fù)制。

　　2．建立長效扶持機(jī)制

　　完善財(cái)政資金補(bǔ)助機(jī)制，探索動(dòng)態(tài)補(bǔ)助制度，對服務(wù)能力強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量高、群眾反映好的服務(wù)主體，可適當(dāng)增加補(bǔ)貼額度，結(jié)合本縣財(cái)力和農(nóng)業(yè)全程社會(huì)化服務(wù)中長期目標(biāo)，公平、合理安排財(cái)政扶持資金。

　　3．強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)制

　　財(cái)政部門會(huì)同農(nóng)業(yè)主管部門，建立監(jiān)督管理機(jī)制，強(qiáng)化對服務(wù)主體的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格的監(jiān)管，通過運(yùn)營管理、資金使用、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)對象滿意度等進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益“雙贏”。

　　4．注重主體能力提升

　　一方面，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)政策培訓(xùn)，宣傳財(cái)經(jīng)紀(jì)律和政策，促進(jìn)更好地知曉政策，幫助主體正確運(yùn)用現(xiàn)行政策，合理申報(bào)項(xiàng)目，更好地享受支農(nóng)政策。同時(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)核算，規(guī)范、有效使用財(cái)政資金。另一方面，主管部門要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，經(jīng)常深入基層，開展有針對性的業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，用科學(xué)的方式方法解決疑難問題，掌握操作技能，提升自身發(fā)展素質(zhì)。

　　5．實(shí)施資金績效評價(jià)

　　對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程化社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)資金，從申報(bào)、管理、使用，以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益等方面，進(jìn)行全面的績效評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果作為政策取消、調(diào)整、存續(xù)的重要依據(jù)，為在全省范圍內(nèi)財(cái)政扶持資金的設(shè)置和安排導(dǎo)向提供依據(jù)，為領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策當(dāng)好參謀。

　　6．完善政府協(xié)調(diào)機(jī)制

　　政府要建立和完善協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌各方資源，特別是在土地集中、糧食生產(chǎn)保障等方面，要完善配套措施，做好引導(dǎo)和規(guī)范管理工作。對工作中出現(xiàn)的相關(guān)問題，可以政府辦牽頭，通過定期聯(lián)席會(huì)制度、聯(lián)合辦公等方式，妥善加以解決，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)廣泛、持續(xù)推廣，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。

　　課題組組長：王向軍

　　成　　　員：楊曉屏（執(zhí)筆）