王曉霞
近年來，隨著高?？蒲惺聵I(yè)的快速發(fā)展，以及科研領(lǐng)域腐敗事件的增加，國家加大了對高?？蒲许椖抗芾砗徒?jīng)費使用的監(jiān)管。2014年國家衛(wèi)生計生委發(fā)布《關(guān)于進一步加強醫(yī)學科研項目及資金管理的通知》，進一步強調(diào)貫徹執(zhí)行國家科研經(jīng)費管理政策。高校附屬醫(yī)院作為學校的重要組成部分，承擔著相當繁重的科研任務(wù)，據(jù)某高校(以下稱A校)統(tǒng)計，2010年—2014年五年間，學校醫(yī)學科研項目總數(shù)5800多項(實際到位項目數(shù)8400多項)，批準(合同)經(jīng)費近18億，各年醫(yī)學科研經(jīng)費總數(shù)占全?？蒲薪?jīng)費總數(shù)比重達40%以上。為了進一步加強和規(guī)范科研經(jīng)費管理，2012年以來，A校審計部門特別對附屬醫(yī)院科研管理內(nèi)部控制開展了調(diào)研和審計。本文結(jié)合A校對附屬醫(yī)院科研管理內(nèi)控審計中發(fā)現(xiàn)的問題，找出高校附屬醫(yī)院科研管理的難點，提出進一步完善高校附屬醫(yī)院科研項目內(nèi)部控制的對策。
一、醫(yī)院科研項目管理和使用內(nèi)部控制審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題
(一)附屬醫(yī)院科研項目經(jīng)費以撥代支，學校法人監(jiān)管責任履行不充分
1.在醫(yī)學科研項目內(nèi)部控制審計中發(fā)現(xiàn)，由于附屬醫(yī)院行政上隸屬于A校，因此附屬醫(yī)院的科研項目負責人如果以A校名義申請國家級科研項目(包括國家科技重大專項、973計劃、863計劃、支撐計劃等)，經(jīng)費主管部門是直接將經(jīng)費下?lián)艿紸校財務(wù)賬戶上。在實際操作中，A校則采取由學?？鄢芾碣M后，再將剩余經(jīng)費一次性撥付附屬醫(yī)院的管理方式。這種方式存在兩個問題:(1)A校財務(wù)在撥付經(jīng)費時即將其計列科研支出，形成財務(wù)上的“以撥代支”，屬不合理處理方式;(2)造成科研項目承擔單位和經(jīng)費使用單位不一致，屬違反規(guī)定轉(zhuǎn)撥、轉(zhuǎn)移經(jīng)費，存在管理上的風險和漏洞。與此同時，形成下述第2個問題。
2.科研經(jīng)費撥至相關(guān)附屬醫(yī)院后，由附屬醫(yī)院負責科研經(jīng)費的日常開支報銷，學?？蒲泄芾聿块T鑒于附屬醫(yī)院獨立法人的地位，因而不再實時監(jiān)管科研經(jīng)費的使用(A校僅不定期地抽查少量項目進行審計)，未能很好地執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)[2014]11號)第二十八條“項目承擔單位是科研項目實施和資金管理使用的責任主體，要切實履行在項目申請、組織實施、驗收和資金使用等方面的管理職責……”的規(guī)定，導(dǎo)致學校法人監(jiān)管責任履行不充分。
(二)忽視科研項目預(yù)算管理
1.預(yù)算編制缺乏一定的科學性且不規(guī)范。從附屬醫(yī)院科研項目預(yù)決算編制、調(diào)整預(yù)算的流程及控制機制的審計結(jié)果看，由于醫(yī)學科學研究投入大、不確定性強，項目預(yù)算不嚴謹、彈性較大等現(xiàn)象，導(dǎo)致編制的預(yù)算與實際支出較大偏差，科研經(jīng)費支出細目超預(yù)算支出、有預(yù)算無支出、無預(yù)算有支出等情況較嚴重。在編制預(yù)算時，項目組為了多爭取經(jīng)費，往往加大儀器設(shè)備、燃料動力等經(jīng)費的預(yù)算，而實際上卻出現(xiàn)了較多的此類項目有預(yù)算無支出的情況，相反招待費、設(shè)備費、差旅費、材料費等則常常出現(xiàn)無預(yù)算有支出的情況，在出版/文獻/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、材料費方面等超預(yù)算支出情況較多。此外，審計中發(fā)現(xiàn)，個別項目預(yù)算方案編制不規(guī)范，未按制度要求編制，如某醫(yī)院科研項目抽查的子經(jīng)費卡中有2個子經(jīng)費卡預(yù)算方案中會議差旅費比例均超過10%的標準。
2.部分科研項目預(yù)算執(zhí)行度低。醫(yī)院科研項目審計中發(fā)現(xiàn)，在研項目中有接近50%的項目存在經(jīng)費實際支出進度與批復(fù)預(yù)算偏離、預(yù)算執(zhí)行度偏低的問題，如附屬某醫(yī)院973計劃已結(jié)題項目，經(jīng)科技部審計，經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行度為66.13%。另一附屬醫(yī)院承擔的教育部產(chǎn)學研結(jié)合項目，執(zhí)行年限已過半，但預(yù)算執(zhí)行度只有42 %。某醫(yī)院衛(wèi)生部臨床學科重點項目，執(zhí)行年限已過三分之二，但預(yù)算執(zhí)行度只有3.12%。
(三)醫(yī)學科研經(jīng)費轉(zhuǎn)撥缺乏有效監(jiān)管
在對醫(yī)學項目經(jīng)費外撥業(yè)務(wù)流程和控制機制審計時發(fā)現(xiàn)，部分醫(yī)院科研項目經(jīng)費外撥存在兩類問題:(1)項目任務(wù)書中未列明協(xié)作單位，預(yù)算中也未列明需轉(zhuǎn)撥科研協(xié)作費，但在實際科研過程中卻發(fā)生科研協(xié)作費轉(zhuǎn)撥，特別是在醫(yī)院內(nèi)部存在院內(nèi)子課題組的情況下，轉(zhuǎn)撥給院內(nèi)子課題組的經(jīng)費基本都未列入預(yù)算或臨時擬定預(yù)算。(2)即使預(yù)算中列明了協(xié)作費的，但無協(xié)作單位的經(jīng)費明細預(yù)算。此類問題比較普遍，造成對外撥經(jīng)費使用情況監(jiān)管的缺位。此外，外撥協(xié)作費沒有協(xié)議或合同且未經(jīng)審批的情況也時有發(fā)生。
(四)附屬醫(yī)院重點實驗室科研專項經(jīng)費內(nèi)控管理不到位
審計發(fā)現(xiàn)附屬醫(yī)院國家重點實驗室專項經(jīng)費未制定預(yù)算方案。某醫(yī)院國家重點實驗室科研專項2012年前從未在科技部年報系統(tǒng)里填報實驗室經(jīng)費預(yù)算，醫(yī)院科研及財務(wù)管理部門未能掌握實驗室各子課題批復(fù)的預(yù)算情況，導(dǎo)致明細費用缺乏控制，出現(xiàn)材料費、國家合作費，甚至人員勞務(wù)費超預(yù)算開支等問題。直至2012年起該實驗室才開始填報預(yù)算。此外，重點實驗室還存在將經(jīng)費撥付給未納入預(yù)算的子課題的情況。
(五)醫(yī)學科研材料管理存在漏洞
耗材、藥品的購買和使用是醫(yī)學科研過程中大量使用的消耗品，在審計中發(fā)現(xiàn)，各附屬醫(yī)院科研材料費購入的藥品、耗材及藥品、試劑用品等大部分未辦理驗收入庫和出庫手續(xù)，使用過程中也未進行任何記錄，財務(wù)部門卻予報賬。
(六)科研測試費管理缺失
(七)附屬醫(yī)院尚未實現(xiàn)科研項目管理系統(tǒng)和財務(wù)信息系統(tǒng)的對接
在對多家附屬醫(yī)院的審計中發(fā)現(xiàn)，大部分醫(yī)院均未實現(xiàn)科研項目管理系統(tǒng)和財務(wù)信息系統(tǒng)的對接，更不能實時跟蹤科研項目經(jīng)費的使用情況，科研管理的信息化程度較低。大部分醫(yī)院財務(wù)系統(tǒng)沒有監(jiān)控科研經(jīng)費的使用功能，導(dǎo)致無法動態(tài)觀測經(jīng)費的使用情況。
二、高校附屬醫(yī)院科研管理內(nèi)部控制審計的難點
1.附屬醫(yī)院科研管理內(nèi)部控制模式和監(jiān)管的雙重性
目前，高?？蒲泄芾韽墓芾順?gòu)架上基本已形成了為項目全過程提供服務(wù)的職能鏈條，大部分附屬醫(yī)院作為科研活動的基層管理單位，其財務(wù)部門都設(shè)立專用科目對各批復(fù)項目進行獨立核算。但在具體操作上，科研項目管理上則實際面對學校科研管理部門(如“醫(yī)學科學管理處”，簡稱“醫(yī)科處”)和附屬醫(yī)院科研管理部門雙重管理。附屬醫(yī)院科研項目申報相當一部分是依托“**大學”進行，經(jīng)費撥入單位為學校財務(wù)部門，而其科研經(jīng)費的使用等則依托附屬醫(yī)院自身的財務(wù)部門。如A校醫(yī)院科研項目管理中，部分以“**大學”名義申報的醫(yī)院科研項目通過醫(yī)科處辦理，申報材料等歸檔在醫(yī)科處，但還有部分醫(yī)院科研項目是非用學校名義申報的，則其申報立項不通過學校醫(yī)科處，檔案材料也全部未在醫(yī)科處存檔。項目過程中，醫(yī)科處和醫(yī)院對項目的管理常常責權(quán)不清晰，醫(yī)科處也因未掌握項目資料而無法配合審計等監(jiān)管部門的審計工作。
從科研項目監(jiān)管上看，附屬醫(yī)院科研管理同樣接受學校審計部門和醫(yī)院內(nèi)部審計部門的雙重監(jiān)管。而醫(yī)院內(nèi)部審計部門以往更加關(guān)注的是醫(yī)院基建工程和設(shè)備采購的審計監(jiān)督，在科研實行項目人責任制的情況下，審計、紀檢監(jiān)察部門并未對科研項目管理加以重視。而學校審計部門每年面對多家附屬醫(yī)院的上千項課題，也難以落實審計監(jiān)管責任。
2.醫(yī)學科研項目內(nèi)部項目經(jīng)費分解管理難度大
經(jīng)費監(jiān)管的難度。如某醫(yī)院科研項目的16個校內(nèi)協(xié)作項目中有13個校內(nèi)協(xié)作項目在次級預(yù)算沒有安排的情況下，開支了在項目過程中發(fā)生的各種支出。以上問題，無疑加大了對附屬醫(yī)院科研項目審計的難度。
三、加強附屬醫(yī)院科研經(jīng)費管理，強化科研經(jīng)費內(nèi)部控制審計的對策
(一)健全高校附屬醫(yī)院科研管理模式和內(nèi)部控制制度
1.明確責任，健全適合大學和醫(yī)院雙重管理模式附屬醫(yī)院科研管理內(nèi)部控制機制。由學校科研管理部門統(tǒng)一制定包括文理醫(yī)學在內(nèi)的科研管理內(nèi)部控制制度，分管醫(yī)學科研的崗位負責落實制度的執(zhí)行。在組織機構(gòu)設(shè)置上，明確學?？蒲泄芾聿块T和附屬醫(yī)院內(nèi)部科研管理部門各自的職責和權(quán)限，防止管理責任的推諉。業(yè)務(wù)層面上，附屬醫(yī)院科研管理部門具體負責本院科研項目的申報、預(yù)算、結(jié)題等管理流程工作。
2.完善醫(yī)學科研管理內(nèi)部控制制度。由于科研項目實行的是項目負責制，以往各附屬醫(yī)院管理部門對科研項目管理較為寬松，特別是對橫向科研課題更是極少過問。盡管目前各高?；窘⒘酸t(yī)院科研(科技)經(jīng)費管理辦法等各類規(guī)章制度，但各附屬醫(yī)院也應(yīng)相應(yīng)制定適合本院科研管理制度進一步規(guī)范醫(yī)院科研管理。如A校目前制定了《**大學科研經(jīng)費管理細則》、《**大學橫向科研項目經(jīng)費管理辦法》、《**大學科技項目過程管理辦法》、《**大學科研項目結(jié)題結(jié)賬及結(jié)余經(jīng)費管理辦法》、《醫(yī)學重大科研項目經(jīng)費本分本規(guī)定(暫行)》等，通過制定規(guī)范科研管理行為。
(二)強化醫(yī)學科研項目預(yù)算編制、經(jīng)費轉(zhuǎn)撥等全方位管理
1.針對醫(yī)學科研項目經(jīng)費數(shù)額大、子課題多的特點，附屬醫(yī)院主課題方單位，以及分配的子課題科研經(jīng)費、國家重點實驗室專項經(jīng)費等均必須制訂明細的預(yù)算方案，明細各項費用的預(yù)算安排，并在經(jīng)費開支中嚴格按照下達的明細預(yù)算執(zhí)行。
2.簡化預(yù)算調(diào)整程序，提高管理效率。如A校對學校有權(quán)限審批的所有預(yù)算調(diào)整，改變以往均需校科研經(jīng)費管理工作小組審批或授權(quán)審批的程序，將醫(yī)學科研項目單個預(yù)算支出科目50萬元以下、且單個預(yù)算支出科目預(yù)算調(diào)整比例50%以下的，由項目負責人提出申請，經(jīng)所在單位審核后，提交學校科研管理部門和財務(wù)部門審批雙簽即可。
3.規(guī)范科研項目校內(nèi)分解項目經(jīng)費的行為。針對高校擁有多家附屬醫(yī)院、各醫(yī)院之間的科研合作十分密切的情況，目前，A校從制度和流程上加大了對校內(nèi)經(jīng)費分解的管理，制定《醫(yī)學重大科研項目經(jīng)費本分本規(guī)定(暫行)》，規(guī)定“所有研究項目原則上只辦理一個經(jīng)費本，所用經(jīng)費經(jīng)項目負責人簽字后在經(jīng)費合同框架內(nèi)予以報賬”，對于確需分解項目經(jīng)費給學校項目組其他核心成員的在符合經(jīng)費本分本條件的前提下，項目負責人可向科研管理部門提出書面申請，提供《醫(yī)學重大科研項目校內(nèi)協(xié)作總體經(jīng)費預(yù)算方案》，并簽訂《醫(yī)學重大科研項目校內(nèi)協(xié)作任務(wù)書》，并會同財務(wù)部門審批后方可分本。由此，堵住了科研項目分解經(jīng)費中存在的漏洞。
4.項目預(yù)算中要明確列明項目合作單位及需轉(zhuǎn)撥的協(xié)作費的金額，嚴格按照合作協(xié)議規(guī)定轉(zhuǎn)撥項目協(xié)作費。合作單位應(yīng)向經(jīng)費轉(zhuǎn)出醫(yī)院編報轉(zhuǎn)撥經(jīng)費使用預(yù)算，并嚴格執(zhí)行轉(zhuǎn)撥經(jīng)費預(yù)算。結(jié)題時，合作單位需向經(jīng)費轉(zhuǎn)出醫(yī)院提供經(jīng)財務(wù)審核的決算表，以便于轉(zhuǎn)出醫(yī)院科研管理部門的監(jiān)管和內(nèi)部審計之需。如A校新制度規(guī)范了經(jīng)費轉(zhuǎn)撥的流程手續(xù)，如填制“醫(yī)學科研經(jīng)費轉(zhuǎn)撥申請表”?？蒲许椖恐写嬖谕鈸芙?jīng)費或者合作類型的，在項目完成結(jié)題前要求各合作單位提供經(jīng)各自單位(學校)審計的結(jié)果。第一承擔單位和首席專家對項目經(jīng)費使用情況負首要責任，協(xié)作單位及相應(yīng)細化任務(wù)主持人對所安排經(jīng)費的使用情況負直接責任。
5.加強醫(yī)學科研用耗材、試劑用品的管理，規(guī)范科研測試費管理。建立健全科研經(jīng)費購置的科研用耗材及試劑用品、藥品等的采購預(yù)算、審批、驗收出入庫登記備案，以及試劑費、藥品等開支需辦理入庫、驗收手續(xù)后方可辦理報賬的制度，并嚴格執(zhí)行醫(yī)院相關(guān)管理規(guī)定。項目發(fā)生測試事項時，要求項目組簽定測試技術(shù)合同，財務(wù)部門制定校內(nèi)內(nèi)部轉(zhuǎn)賬通知單，規(guī)范院校與院、院與院項目之間測試費用的收付。
6.盡快完善科研管理信息系統(tǒng)建設(shè)。全方位實現(xiàn)科研業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及信息的系統(tǒng)化、規(guī)范化管理，實現(xiàn)在研科研項目基本信息入庫、新增項目到賬及撥款信息入庫，促進高校財務(wù)系統(tǒng)與科研管理系統(tǒng)對接，全面實現(xiàn)科研項目預(yù)算執(zhí)行控制。完善財務(wù)查詢系統(tǒng)，為項目負責人及科研助手提供更加便捷高效的科研項目收支明細、預(yù)算執(zhí)行進度查詢和統(tǒng)計報表等各種功能。
(三)建立科研信息公開及科研信用記錄制度
1.嚴格執(zhí)行《關(guān)于進一步加強醫(yī)學科研項目及資金管理的通知》(國衛(wèi)科教函[2014]182號)制度規(guī)定，建立非涉密項目科研信息公開和回訪制度。除涉密和法律規(guī)定的情況外，科研管理部門應(yīng)按規(guī)定將科研項目的立項決策、資金安排、大型醫(yī)療設(shè)備購置、課題驗收結(jié)果、科研成果等通過多種方式，在學校內(nèi)部公開項目組人員構(gòu)成、協(xié)作單位及人員、立項決策、資金安排、大型醫(yī)療設(shè)備購置預(yù)算、外撥經(jīng)費等情況，建立科研項目經(jīng)費支出明細、報銷票據(jù)分級公開制度，實行科研經(jīng)費審計報告公開、整改情況公開、處理結(jié)果公開。
2.建立科研信用記錄制度。對有不良記錄的項目管理人員、科研人員或課題組取消其申請國家財政資金資助項目的申請資格或項目管理者資格。通過信息公開和信用記錄制度形成自項目立項—項目過程管理—項目研究成果的科研項目監(jiān)管的長效機制。
