杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段PPP項(xiàng)目采購的主要情況
杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段主線長44.55KM，項(xiàng)目總投資約為人民幣86.3億元。項(xiàng)目資本金占總投資的35%，即約30.2億元，其中政府出資9億元，社會(huì)資本出資21.2億元。臺(tái)州市人民政府授權(quán)臺(tái)州市杭紹臺(tái)高速公路有限公司作為杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段項(xiàng)目PPP工作的實(shí)施機(jī)構(gòu)。杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段PPP 項(xiàng)目前期經(jīng)財(cái)政部門物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，并報(bào)市政府審核通過后，正式納入政府采購程序。2015 年9月8 日杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段PPP 模式投資人招標(biāo)資格預(yù)審公告發(fā)布，9 月29日共7家企業(yè)（其中4家為聯(lián)合體）報(bào)名，6 家企業(yè)通過資格預(yù)審；10 月12至13日組織采購前答疑會(huì)；10月21日發(fā)布公開招標(biāo)公告；11月17日開標(biāo)，因不足三家予以廢標(biāo)處理，報(bào)市政府討論同意后，經(jīng)財(cái)政部門審批改為競爭性磋商方式重新組織采購；11 月30 日發(fā)布競爭性磋商采購公告；12月18日開標(biāo)，2家企業(yè)參與，經(jīng)磋商評(píng)審，上海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司和上海隧道工程有限公司聯(lián)合體為成交候選供應(yīng)商。
PPP項(xiàng)目采購活動(dòng)中的主要問題
1.法律適用不夠明確PPP項(xiàng)目采購適用的法律法規(guī)主要是《政府采購法》及其實(shí)施條例和《招投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定：“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，使用招標(biāo)投標(biāo)法?！薄恫少彿▽?shí)施條例》規(guī)定，“政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。”選擇合作的社會(huì)資本屬于服務(wù)類項(xiàng)目，應(yīng)該依據(jù)《政府采購法》及相關(guān)規(guī)定，而施工總承包如果進(jìn)行招標(biāo)按照規(guī)定應(yīng)該依據(jù)《招投標(biāo)法》及相關(guān)規(guī)定，如果兩者合在一起一并采購，到底適用哪部法律，尚無明確規(guī)定。本采購項(xiàng)目既有合作的社會(huì)資本的選擇又有施工總承包，到底依照哪部法律法規(guī)執(zhí)行，沒有明確規(guī)定。國家發(fā)改委和財(cái)政部對PPP項(xiàng)目的定性和實(shí)施程序的規(guī)定不一致：一是國家發(fā)改委以項(xiàng)目審批為邏輯起點(diǎn)，認(rèn)為PPP項(xiàng)目是一種審批關(guān)系；而財(cái)政部則從政府采購的角度來看待PPP模式，認(rèn)為在PPP模式下，政府和社會(huì)資本之間仍然是采購合同關(guān)系。二是國家發(fā)改委對PPP項(xiàng)目只做了原則性的要求，并沒有詳細(xì)的操作方案，實(shí)際執(zhí)行中很難操作；財(cái)政部對PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目選擇到操作流程都做了全面、詳細(xì)的規(guī)定，具有很強(qiáng)的操作性。
2.社會(huì)資本參與積極性不高本項(xiàng)目周期長，回報(bào)率低，社會(huì)資本參與很大程度上是出于對項(xiàng)目施工的考慮?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的可以不再進(jìn)行招標(biāo)。也就是說，如果特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人，是通過招標(biāo)方式選定的，且能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，投資人可以直接承擔(dān)施工建設(shè)等。即PPP項(xiàng)目合作的社會(huì)資本選擇和施工總承包可以一并招標(biāo)。PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，特別是一些具有施工承包背景的社會(huì)資本，參與項(xiàng)目采購的初衷就是希望能夠在項(xiàng)目建設(shè)過程中享受施工總承包的商業(yè)回報(bào)，以此來平衡項(xiàng)目的投資收益和風(fēng)險(xiǎn)，但這在實(shí)際操作中卻很難執(zhí)行。
3.評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不夠完善《政府采購法》及相關(guān)制度對于服務(wù)項(xiàng)目評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置有具體明確的規(guī)定；而《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)制度中，只有一個(gè)范本，規(guī)定較為籠統(tǒng)，各地做法基本憑借經(jīng)驗(yàn)執(zhí)行。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，一直是本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及代理機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門爭議比較大的問題。《政府采購法》及相關(guān)制度對于貨物服務(wù)類的具體評(píng)分方法、價(jià)格分比重、基準(zhǔn)價(jià)的算法等均有明確的規(guī)定。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十二條規(guī)定：“采用綜合評(píng)分法的, 貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重(即權(quán)值)為百分之三十至百分之六十; 服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重(即權(quán)值)為百分之十至百分之三十?！薄蛾P(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格評(píng)審管理的通知》第二條規(guī)定：“綜合評(píng)分法中的價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分?！倍墩袠?biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)制度對于具體評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置并沒有具體規(guī)定。
4.實(shí)施機(jī)構(gòu)合法性存在分歧對于PPP項(xiàng)目，國有企業(yè)能否作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)即采購人，在法律法規(guī)上存在分歧?！墩少彿ā芬?guī)定的采購主體范圍是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，國有企業(yè)并不在《政府采購法》規(guī)定的主體范圍內(nèi)；財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定：“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作?！币才懦藝衅髽I(yè)作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。但是，2015年6月1日實(shí)施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍?！边@條規(guī)定中的“實(shí)施機(jī)構(gòu)”包含了國有企業(yè)，“部門或者單位”的范圍明顯大于“有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”。
若干建議
1.正確適用法律法規(guī)，提高項(xiàng)目推進(jìn)效率本項(xiàng)目由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提出納入政府采購管理要求，項(xiàng)目內(nèi)容一開始申報(bào)時(shí)包括合作社會(huì)資本的選擇和項(xiàng)目施工總承包商的選擇。因?yàn)镻PP項(xiàng)目屬于新生事物，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)有關(guān)部門審批時(shí)，各相關(guān)部門均未明確表態(tài)該項(xiàng)目是適用《政府采購法》及相關(guān)制度還是適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其相關(guān)制度。財(cái)政部門在受理申報(bào)時(shí)，考慮到該項(xiàng)目是以社會(huì)資本合作服務(wù)采購為主，且需要9個(gè)億的財(cái)政性資金投入，因此認(rèn)為可以執(zhí)行政府采購程序。然而考慮到建設(shè)工程總承包，采購方式采用了公開招標(biāo)方式，在執(zhí)行《政府采購法》相關(guān)程序的同時(shí)，盡量避免與《招標(biāo)投標(biāo)法》沖突。在既有合作社會(huì)資本選擇又有建設(shè)工程施工的PPP采購項(xiàng)目執(zhí)行過程中，建議以《政府采購法》及財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定為依據(jù)進(jìn)行操作，結(jié)合《招標(biāo)投標(biāo)法》及發(fā)改委的相關(guān)要求，盡量采用公開招標(biāo)方式，避免兩套體系的互相沖突問題。
2.靈活制定政策措施，激發(fā)社會(huì)資本參與熱情本項(xiàng)目第一次采購，合作社會(huì)資本選擇和施工總承包同時(shí)招標(biāo)，即“兩招并一招”方式，這就存在屬工程類還是屬服務(wù)類無法判定的問題。如果是作為服務(wù)類，那評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行財(cái)政部的相關(guān)制度；而如果作為工程類，法律及部門規(guī)章的規(guī)定都比較籠統(tǒng)。在制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，既不能違反《招標(biāo)投標(biāo)法》，又不能與《政府采購法》及財(cái)政部服務(wù)類采購相關(guān)規(guī)定相沖突。為此，項(xiàng)目評(píng)分采用了綜合評(píng)分法，價(jià)格分使用低價(jià)優(yōu)先法。本項(xiàng)目第二次采購，采用合作社會(huì)資本選擇和工程施工總承包相分離的方式，先采購確定合作社會(huì)資本，再招工程施工，第二次合作社會(huì)資本的選擇采用競爭性磋商采購方式，施工則按《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)制度執(zhí)行。這一定程度上降低了社會(huì)資本參與的積極性和充分性。為此，建議PPP 采購項(xiàng)目，在執(zhí)行過程中盡量由當(dāng)?shù)卣疇款^，加強(qiáng)發(fā)改委等相關(guān)各部門的溝通協(xié)作，能符合“兩招并一招”的項(xiàng)目，盡量實(shí)行“兩招并一招”。建議財(cái)政部和國家發(fā)改委對采用競爭性磋商方式采購，并符合相關(guān)條件的項(xiàng)目納入“兩招并一招”范圍。
3.規(guī)范實(shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)，保證主體合法性本項(xiàng)目臺(tái)州市人民政府授權(quán)臺(tái)州市杭紹臺(tái)高速公路有限公司作為杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段項(xiàng)目PPP工作的實(shí)施機(jī)構(gòu)，而臺(tái)州市杭紹臺(tái)高速公路有限公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)是否合法，也是本項(xiàng)目政府采購執(zhí)行中的一個(gè)疑問。假設(shè)國有企業(yè)可以作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，但國有企業(yè)在政府采購過程中能否執(zhí)行《政府采購法》和依據(jù)《政府采購法》制定的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，又是一個(gè)難以回避的問題。因此，建議對PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)應(yīng)以行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位為主，從而避免后續(xù)政府采購執(zhí)行過程中的合法性問題。隨著法律法規(guī)的完善和各項(xiàng)政策措施的出臺(tái)，PPP模式必將成為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要舉措。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，PPP模式下的政府采購將成為政府采購執(zhí)行過程中的一個(gè)重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。作為財(cái)政部門，應(yīng)該樹立PPP模式的正確理念，積極探索PPP模式推進(jìn)的有效途徑，嚴(yán)格規(guī)范流程，推動(dòng)PPP項(xiàng)目有序?qū)嵤?。?zhí)筆:應(yīng)放軍 浙江
