【作 者】
汪小華（副教授）
【作者單位】
南通科技職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易與管理系，江蘇南通226007
【摘 要】
【摘要】公共政策是政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行有效管理的基本手段，公共政策跟蹤審計(jì)是國(guó)家審計(jì)作為行政手段服務(wù)國(guó)家治理的重要途徑之一，國(guó)家審計(jì)參與公共政策的制定、選擇及運(yùn)用的全過程。本文以開展公共政策跟蹤審計(jì)理論為基礎(chǔ)，通過分析開展公共政策跟蹤審計(jì)過程中存在的制約因素發(fā)現(xiàn)，開展公共政策跟蹤審計(jì)理論的基礎(chǔ)薄弱，理論和實(shí)踐之間脫節(jié)，缺乏系統(tǒng)科學(xué)公共政策審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，國(guó)家審計(jì)資源不足導(dǎo)致全面推行公共政策審計(jì)成本高。
【關(guān)鍵詞】公共政策；跟蹤審計(jì)；制約因素；國(guó)家審計(jì)
【中圖分類號(hào)】F239.44 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-0994（2016）28-0058-4公共政策是指經(jīng)由國(guó)家政治、立法等政治過程所確定的受托方（包括公共行政管理部門、權(quán)力機(jī)關(guān)）為解決社會(huì)民眾的公共問題、達(dá)成各利益相關(guān)者一致的公共目標(biāo)所確定的符合全體公眾利益的一致方案、法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。政府制定公共政策的目的是規(guī)范和指導(dǎo)其他機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，使之符合全體公眾的意志。國(guó)家審計(jì)署對(duì)公共政策審計(jì)的定義是：國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在法定授權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)公共政策整個(gè)制定過程、執(zhí)行過程、后續(xù)反饋過程進(jìn)行全方位立體的審查、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議咨詢，也就是對(duì)公共政策涉及的所有活動(dòng)范圍節(jié)點(diǎn)實(shí)施國(guó)家審計(jì)。近年來，公共政策跟蹤審計(jì)成了國(guó)家審計(jì)的主要發(fā)展方向。為落實(shí)審計(jì)署規(guī)劃的關(guān)于跟蹤審計(jì)的要求，本文從開展公共政策跟蹤審計(jì)理論定位出發(fā)，具體闡述實(shí)施公共政策跟蹤審計(jì)的主要作用和必要性，探討在全面開展公共政策跟蹤審計(jì)過程中可能存在的制約因素基礎(chǔ)上，論述有效開展公共政策跟蹤審計(jì)的核心和輔助保障機(jī)制。
一、國(guó)家審計(jì)職能的發(fā)揮
我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注公共政策執(zhí)行情況始于國(guó)家審計(jì)發(fā)展初期，那時(shí)對(duì)國(guó)家審計(jì)職能的定位也比較簡(jiǎn)單，國(guó)家審計(jì)即為經(jīng)濟(jì)政治領(lǐng)域的“內(nèi)審部門”，隨著國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用的不斷完善，國(guó)家審計(jì)的國(guó)家治理功能不斷深化，國(guó)家審計(jì)職能不斷豐富，國(guó)家審計(jì)對(duì)象不斷擴(kuò)展，除了傳統(tǒng)審查公共財(cái)政資金，更多的是以資金、項(xiàng)目、政策為主線，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更廣泛、全方位的層次和角度看待問題。國(guó)家審計(jì)作為維護(hù)公共政策安全執(zhí)行的免疫系統(tǒng)，必須明確新的公共政策跟蹤審計(jì)的定位功能。首先，根據(jù)目前的形勢(shì)幫助各級(jí)受托方了解應(yīng)該制定哪些公共政策；其次，需解決如下問題：制定的政策和計(jì)劃中哪些是行之有效的？這些政策執(zhí)行過程中存在什么樣的問題？如何解決這些問題才能讓政府計(jì)劃和政策執(zhí)行形成良性循環(huán)？
隨著國(guó)內(nèi)外客觀經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)變化的多樣性，國(guó)家審計(jì)必須緊跟形勢(shì)、發(fā)揮新職能，實(shí)施國(guó)家審計(jì)的職能更新，補(bǔ)充、完善新的審計(jì)觀點(diǎn)，使得國(guó)家審計(jì)的職能更加完善。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)在開展公共政策跟蹤審計(jì)的過程中，揭露重大政策制定、執(zhí)行、落實(shí)等全過程相關(guān)問題的同時(shí)，還要注重從被審計(jì)單位實(shí)際出發(fā)，為被審計(jì)單位提出完善相應(yīng)體制、機(jī)制、制度方面的建議，既為公共政策的制定和執(zhí)行提供暢通的渠道，又能有效提升政府的決策能力，提高政府制定政策的科學(xué)性、建設(shè)性、全面性。
二、公共政策跟蹤審計(jì)的目標(biāo)和內(nèi)容
1. 公共政策跟蹤審計(jì)的目標(biāo)。公共政策跟蹤審計(jì)目標(biāo)大致可分為宏觀目標(biāo)與微觀目標(biāo)。宏觀目標(biāo)即為國(guó)家審計(jì)定位于公共政策運(yùn)行安全的“免疫系統(tǒng)”，以公共政策運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為核心，將公共政策后續(xù)的回應(yīng)性、適宜性、公平性結(jié)合起來進(jìn)行測(cè)度和考量公共政策運(yùn)行的適應(yīng)能力和修復(fù)能力，全面協(xié)調(diào)公共政策運(yùn)行過程中各個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系。微觀目標(biāo)是指通過監(jiān)督、評(píng)判和整改，從公共政策運(yùn)行環(huán)節(jié)中涉及的項(xiàng)目、政策、資金入手，嚴(yán)格控制資金和項(xiàng)目運(yùn)行的有效性。只有公共政策運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都符合要求，公共政策跟蹤審計(jì)的整體宏觀目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。
2. 公共政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容。公共政策審計(jì)的主要內(nèi)容即為公共政策的制定和公共政策的實(shí)施效果，衡量效果時(shí)需綜合考慮各方面的因素。公共政策的手段和對(duì)象是借助公共權(quán)力解決公眾問題，所以在進(jìn)行公共政策跟蹤審計(jì)過程中，一定要結(jié)合公共權(quán)力審計(jì)，正式落實(shí)公共政策跟蹤審計(jì)的具體內(nèi)容。其具體內(nèi)容包括公共政策的制定審計(jì)、執(zhí)行審計(jì)、終結(jié)審計(jì)。
公共政策的制定審計(jì)包括公共政策的合法合規(guī)性審計(jì)、科學(xué)性審計(jì)、民主性審計(jì)。合法合規(guī)性審計(jì)主要指制定公共政策主體合法、制定程序合法；科學(xué)性審計(jì)主要指公共政策制定經(jīng)過了可行性論證，如廣泛爭(zhēng)取了人民群眾代表、政協(xié)委員、高校學(xué)者等不同階層、不同代表的民意；民主性審計(jì)主要指公共政策制定要充分發(fā)揮媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督制約，體現(xiàn)了公共政策制定的民主性，符合大多數(shù)人的利益。
公共政策的執(zhí)行審計(jì)包括政策執(zhí)行的合法合規(guī)性審計(jì)、民主性審計(jì)、績(jī)效審計(jì)。合法合規(guī)性審計(jì)主要是指公共政策制定、實(shí)施主體與客體資格是否合理、合法、合規(guī)，政策實(shí)施過程是否按照政策實(shí)施細(xì)則進(jìn)行，整個(gè)政策的審批、復(fù)核程序是否符合既定要求，公共政策涉及的資金使用是否合理、合規(guī)。公共政策執(zhí)行過程的民主性審計(jì)主要是指公共政策在實(shí)施過程中公開透明，不存在暗箱操作的現(xiàn)象，對(duì)公共政策的績(jī)效審計(jì)即是對(duì)公共政策執(zhí)行過程中的經(jīng)濟(jì)性審計(jì)、效率性審計(jì)、效果性審計(jì)。
公共政策的終結(jié)審計(jì)主要是對(duì)整個(gè)公共政策的制定、執(zhí)行效果進(jìn)行最終的反饋，將最終的執(zhí)行結(jié)果和政策制定初衷進(jìn)行對(duì)照審查，評(píng)價(jià)整套公共政策是否有價(jià)值，是否存在無效、過時(shí)或脫節(jié)的公共政策。
三、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行公共政策審計(jì)時(shí)存在的制約因素
1. 全方位開展公共政策跟蹤審計(jì)比較困難，理論和實(shí)踐可能會(huì)脫節(jié)。公共政策從制定到執(zhí)行可以分為以下幾個(gè)階段：政策制定、政策執(zhí)行、政策落實(shí)、政策的后續(xù)反饋。所以，開展公共政策跟蹤審計(jì)要求國(guó)家審計(jì)融入公共政策的整個(gè)過程展開公共政策跟蹤審計(jì)，可將其分為公共政策制定審計(jì)、公共政策執(zhí)行審計(jì)與公共政策終結(jié)審計(jì)。制定環(huán)節(jié)的審計(jì)主要包括公共政策的問題構(gòu)建、議程設(shè)定、政策規(guī)劃、政策決定四個(gè)部分的審計(jì)；公共政策執(zhí)行審計(jì)、公共政策終結(jié)審計(jì)包括公共政策評(píng)估、政策終結(jié)審計(jì)、后續(xù)審計(jì)?？梢?，公共政策從制定、執(zhí)行到后續(xù)跟蹤反饋實(shí)施的結(jié)果是個(gè)復(fù)雜的、涉及多因素的、充滿不確定性的過程。要想使整個(gè)過程透明，取決于兩個(gè)因素：一是在政策制定執(zhí)行過程中，制定執(zhí)行主體是否盡職盡責(zé)，不存在任何的道德風(fēng)險(xiǎn)，在公共政策執(zhí)行過程中無任何違法違規(guī)行為，真實(shí)披露公共政策的執(zhí)行效率與效果；二是政策執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果具備充分的信息反饋過程，即存在充足的信息交換，問題和結(jié)果之間進(jìn)行良性反饋，不斷修正公共政策的制定與實(shí)施過程。
只有不斷進(jìn)行制定過程和執(zhí)行結(jié)果的反饋，國(guó)家審計(jì)才能監(jiān)督和約束公共政策執(zhí)行主體，向公共政策制定者和執(zhí)行者從國(guó)家審計(jì)角度提出操作性強(qiáng)的科學(xué)意見和建議，糾正或消除公共政策執(zhí)行過程中存在的偏離民生利益的行為。但是目前的公共政策跟蹤審計(jì)主要表現(xiàn)為對(duì)公共政策制定者和執(zhí)行者的全部業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，這將擴(kuò)大公共政策自身的執(zhí)行效果，導(dǎo)致公共政策審計(jì)與作為公共政策評(píng)估執(zhí)行主體的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)掛鉤，難以保證公共政策審計(jì)結(jié)果的客觀性，實(shí)踐中公共政策審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)被打上個(gè)人利益或部門利益的烙印。全方位地開展公共政策跟蹤審計(jì)涉及眾多部門的密切配合，執(zhí)行效果不佳不一定是政策本身的問題，有可能是執(zhí)行主體的因素，有時(shí)信息反饋不順暢也會(huì)造成公共政策跟蹤審計(jì)的理論和實(shí)踐相脫節(jié)現(xiàn)象。
2. 缺乏系統(tǒng)科學(xué)公共政策審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審計(jì)問責(zé)客體難具體確定。國(guó)家審計(jì)融入公共政策制定執(zhí)行全過程，是《審計(jì)法》對(duì)國(guó)家審計(jì)審查評(píng)價(jià)國(guó)有企事業(yè)單位公共財(cái)政資金、公共資產(chǎn)資源的真實(shí)客觀性、合法合規(guī)性的原則性規(guī)范。相關(guān)法律法規(guī)并沒有對(duì)國(guó)家審計(jì)在公共政策制定初始就展開介入，審計(jì)機(jī)關(guān)開展公共政策審計(jì)時(shí)，公共政策已經(jīng)開始實(shí)施，沒有介入到公共政策制定前端，缺乏公共政策制定的背景也會(huì)讓國(guó)家審計(jì)難以客觀評(píng)價(jià)公共政策的執(zhí)行效果。不僅如此，客觀評(píng)價(jià)公共政策整個(gè)生命周期需要相關(guān)部門的密切配合，這樣才能使公共政策跟蹤審計(jì)效果更好。所以，必須明確問責(zé)客體，但涉及眾多職能部門的政策執(zhí)行結(jié)果會(huì)使審計(jì)問責(zé)難以具體確定，法不責(zé)眾的局面會(huì)使公共政策審計(jì)的威懾力不足。而且，目前還不存在量化的公共政策審計(jì)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)。缺乏系統(tǒng)科學(xué)量化的公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系會(huì)制約公共政策審計(jì)的實(shí)施過程并影響其實(shí)施效果。
3. 國(guó)家審計(jì)資源不足導(dǎo)致全面推行公共該政策審計(jì)的成本高。國(guó)家審計(jì)如要完整地嵌入公共政策整個(gè)生命周期，必須以獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)角度實(shí)施形式和專業(yè)化的國(guó)家審計(jì)工作模式，對(duì)整個(gè)公共政策制定、執(zhí)行、終結(jié)的過程中審計(jì)對(duì)象所涉及的不同部門、地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域的數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行采集，對(duì)實(shí)施審計(jì)過程中所收集到的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總分析、提煉挖掘，從國(guó)家審計(jì)理論和實(shí)踐角度歸納出公共政策制定執(zhí)行中存在的問題和政策執(zhí)行的總體效率效果，這樣才能貼近被審計(jì)單位實(shí)際，提出的相關(guān)意見和建議才能帶有前瞻性和戰(zhàn)略性。這對(duì)目前的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)隊(duì)伍來說是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。
開展公共政策跟蹤審計(jì)不僅是對(duì)審計(jì)隊(duì)伍人數(shù)的考驗(yàn)，也是對(duì)審計(jì)內(nèi)容的全方位考驗(yàn)。要將與公共政策相關(guān)的所有不同審計(jì)類型，例如傳統(tǒng)的公共政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、資源審計(jì)、公共權(quán)力審計(jì)、權(quán)益審計(jì)、公平正義審計(jì)等諸多審計(jì)任務(wù)完全融合在一起，審計(jì)涉及面廣、復(fù)雜、成本高。每項(xiàng)公共政策從制定、實(shí)施到反饋都有不同的特點(diǎn)，不同公共政策的制定與執(zhí)行過程具有特殊性與復(fù)雜性，沒有可參考的依據(jù)和對(duì)象，再加上缺乏科學(xué)量化的指標(biāo)體系，公共政策審計(jì)實(shí)踐的可依賴性不足。這就需要審計(jì)人員在開展公共政策跟蹤審計(jì)過程中進(jìn)行大量的專業(yè)判斷，宏觀的審計(jì)對(duì)象復(fù)雜，使得公共政策跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也比較高，會(huì)限制國(guó)家審計(jì)融入公共政策整個(gè)生命周期的廣度和深度。
國(guó)家審計(jì)契合公共政策從制定、執(zhí)行到后續(xù)追蹤整個(gè)生命周期中，對(duì)于第三方的國(guó)家審計(jì)主體而言，很難在有限的時(shí)間、審計(jì)成本范圍內(nèi)排查所有與公共政策執(zhí)行全過程相關(guān)的責(zé)任人和責(zé)任主體，挖掘公共政策執(zhí)行效果差到底是問題出在哪個(gè)環(huán)節(jié)。獨(dú)立性薄弱的現(xiàn)狀使國(guó)家審計(jì)在展開公共政策審計(jì)全過程發(fā)揮的效果比較有限，只能愈加依賴對(duì)政策執(zhí)行過程以資金、項(xiàng)目為主線的真實(shí)性、合法性審查，彰顯國(guó)家審計(jì)在公共政策執(zhí)行全過程的作用。這種傳統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)主要是以事后審計(jì)為主，監(jiān)督具有時(shí)滯性，對(duì)整個(gè)公共政策執(zhí)行效果的反饋發(fā)揮的作用有限。
為嵌入整個(gè)公共政策執(zhí)行全過程，達(dá)到公共政策審計(jì)目的，國(guó)家審計(jì)采取的措施是國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行安全的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。國(guó)家審計(jì)在公共政策整個(gè)生命周期內(nèi)，通過制定國(guó)家審計(jì)計(jì)劃、合理認(rèn)定審計(jì)項(xiàng)目、實(shí)施切實(shí)可行的審計(jì)程序、出具真實(shí)公允的審計(jì)報(bào)告及后續(xù)追蹤、具體問責(zé)等關(guān)鍵要素，形成國(guó)家審計(jì)服務(wù)公共政策制定、執(zhí)行與終結(jié)全部環(huán)節(jié)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
四、國(guó)家審計(jì)作用于公共政策過程、服務(wù)國(guó)家治理的機(jī)制
1. 以事實(shí)為依據(jù)，以問題為導(dǎo)向，充分選擇和挖掘公共政策跟蹤審計(jì)主題。在審計(jì)資源有限的條件下開展公共政策審計(jì)，首先要解決的是確定哪些政策或議題是值得審計(jì)的，選準(zhǔn)政策主題是公共政策跟蹤審計(jì)能否成功的關(guān)鍵要素。由于公共政策審計(jì)業(yè)務(wù)橫跨公共政策執(zhí)行過程中多個(gè)領(lǐng)域，縱跨多個(gè)職能部門，可以通過對(duì)數(shù)量、性質(zhì)不同的領(lǐng)域、層次進(jìn)行借鑒和對(duì)比，發(fā)現(xiàn)性質(zhì)嚴(yán)重、問題金額比較大的被審計(jì)對(duì)象。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)要從宏觀層面發(fā)揮建設(shè)性作用，選取的項(xiàng)目必須要有宏觀性、整體性、典型性。例如，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展具有重大影響、與民生利益休戚相關(guān)的項(xiàng)目涉及的問題多、面廣，如果項(xiàng)目涉及的資源分布過小，則得出的結(jié)論缺乏說服力。另外，按可預(yù)見的公共政策執(zhí)行結(jié)果說服力的大小決定是否立項(xiàng)，公共政策審計(jì)項(xiàng)目的邊際效用要高。
公共政策審計(jì)的切入點(diǎn)要以問題為導(dǎo)向，分析有科學(xué)性、參考價(jià)值的審計(jì)選題，通過實(shí)施完整的審計(jì)環(huán)節(jié)，完成對(duì)被審計(jì)對(duì)象的所有相關(guān)的信息采集，利用國(guó)家審計(jì)具有的專業(yè)敏感度，審視所有的被審計(jì)對(duì)象相關(guān)存量信息，形成證據(jù)條和信息鏈，發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的政策主題。規(guī)劃公共政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案，獲取與公共政策跟蹤審計(jì)目的相關(guān)的審計(jì)證據(jù)，關(guān)注公共政策執(zhí)行過程中的體制、機(jī)制、制度的深層次問題，考量政策執(zhí)行的效率及資金失控等原因。
國(guó)家審計(jì)以問題為導(dǎo)向選定公共政策審計(jì)對(duì)象，按照具體、科學(xué)的審計(jì)程序和審計(jì)方法，以公共政策的制定、執(zhí)行、終結(jié)為線索，全方位開展公共政策審計(jì)及對(duì)被審計(jì)對(duì)象整體進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。國(guó)家審計(jì)融入公共政策執(zhí)行整個(gè)過程的審計(jì)方法除了傳統(tǒng)的審計(jì)方法（如檢查書面資料、觀察審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)、詢問相關(guān)責(zé)任人），還可以將環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)效益融為一體作為公共政策跟蹤審計(jì)方法，開展對(duì)審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)責(zé)任效益的有機(jī)統(tǒng)一。整個(gè)審計(jì)方法體系也包括傳統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)基礎(chǔ)技術(shù)評(píng)價(jià)，例如以公正政策為主線的傳統(tǒng)國(guó)家審計(jì)對(duì)公共財(cái)政資金的預(yù)算、撥付、使用、監(jiān)管進(jìn)行多元信息監(jiān)管，要求每筆公共財(cái)政資金都在電子記錄和多維分析視角下，嚴(yán)禁出現(xiàn)公共財(cái)政財(cái)務(wù)收支資金被違法濫用。公共政策跟蹤審計(jì)一旦在技術(shù)和方法上取得新的突破，就會(huì)得到和審計(jì)目的相關(guān)的可靠審計(jì)證據(jù)，在此基礎(chǔ)上得到的審計(jì)報(bào)告將更為客觀獨(dú)立，可信賴性更強(qiáng)。國(guó)家審計(jì)也能將公共政策審計(jì)端口遷移，融入公共政策全過程，服務(wù)國(guó)家治理也更為順理成章。
對(duì)選取的公共政策跟蹤審計(jì)對(duì)象，除了按照國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定采用科學(xué)的審計(jì)程序，還要將物化的審計(jì)對(duì)象和人文化的權(quán)利對(duì)象行調(diào)查、分析、預(yù)測(cè)和論證，也就是要對(duì)資金、項(xiàng)目、政策涉及的直接和間接責(zé)任人進(jìn)行公共權(quán)力審計(jì)，提高國(guó)家審計(jì)對(duì)公共政策有效治理的效果。審計(jì)機(jī)關(guān)在法律授權(quán)下，整合公共政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容，以公共財(cái)政資金審計(jì)為切入點(diǎn)，融合公共權(quán)力審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等多種國(guó)家審計(jì)內(nèi)容，遵循《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》的要求，利用基礎(chǔ)化的審計(jì)方法和審計(jì)程序，凝練信息化審計(jì)方法，審查評(píng)價(jià)公正政策制定、執(zhí)行、終結(jié)的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性，同時(shí)關(guān)注公共政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，確保權(quán)力服務(wù)于大多數(shù)人利益的公共政策價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2. 以價(jià)值為準(zhǔn)繩，構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)的公共政策跟蹤審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。公共政策跟蹤審計(jì)涉及的對(duì)象包括國(guó)家審計(jì)融入公共政策的全部活動(dòng)，要使公共政策跟蹤審計(jì)成果對(duì)被審計(jì)對(duì)象具備參考性和說服性，就必須構(gòu)建公共政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以公共政策跟蹤審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為軸心，延伸到公共政策后續(xù)反饋的回應(yīng)性、公平性、適宜性，遵循公共政策跟蹤審計(jì)指標(biāo)體系與公共政策執(zhí)行整個(gè)過程各環(huán)節(jié)的相關(guān)性、可理解性等規(guī)定，形成公共政策跟蹤審計(jì)績(jī)效的定量與定性相融合的指標(biāo)體系。其中定性指標(biāo)相互獨(dú)立，定量指標(biāo)的可操作性比較強(qiáng)。本文根據(jù)執(zhí)行公共政策跟蹤審計(jì)的整個(gè)過程，構(gòu)建了公共政策跟蹤績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，如下表所示。
以上六個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)只是概括說明了公共政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)中的效果和效率，但是現(xiàn)實(shí)每項(xiàng)公共政策運(yùn)行的生命周期中所經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、法律環(huán)境等有所不同，加上某些公共政策自身的特殊性，這些指標(biāo)不可能涵蓋所有環(huán)節(jié)，而且公共政策運(yùn)行的整個(gè)過程中還可能存在不能用指標(biāo)量化的環(huán)節(jié)，所以定性衡量是非常有必要的。具體到某一項(xiàng)公共政策的實(shí)際運(yùn)用，需要按照上述六類標(biāo)準(zhǔn)，更深入地結(jié)合政策出臺(tái)的背景、所處環(huán)境的變化以及復(fù)雜的群眾情緒等設(shè)置更細(xì)致、更合理的衡量和評(píng)價(jià)指標(biāo)，并且指標(biāo)要隨著公共政策運(yùn)行的環(huán)境變化不斷調(diào)節(jié)，體現(xiàn)公共政策符合大多數(shù)社會(huì)群體利益的動(dòng)態(tài)性和多層次性等特點(diǎn)。
3. 完善公共政策跟蹤審計(jì)后續(xù)追蹤形式，強(qiáng)化公共政策跟蹤審計(jì)成果的問責(zé)問效力度。公共政策跟蹤審計(jì)成果是否有效，對(duì)被審計(jì)對(duì)象是否構(gòu)成強(qiáng)有力的威懾作用，涉及的執(zhí)行主體除了傳統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，還包括立法部門、執(zhí)法單位、第三方和社會(huì)公眾。公共政策跟蹤審計(jì)應(yīng)該將審計(jì)整改率、審計(jì)案件移交率作為公共政策跟蹤審計(jì)的效率，盡量將審計(jì)對(duì)象整體擴(kuò)大化，同時(shí)建立健全公共政策跟蹤審計(jì)問責(zé)問效制度，增強(qiáng)對(duì)公共政策跟蹤審計(jì)回應(yīng)性、公平性、適宜性的評(píng)價(jià)。
明確區(qū)分公共政策自身運(yùn)行過程中出現(xiàn)的局限性和制定主體存在的問題，將公共政策運(yùn)行過程中資金、項(xiàng)目、政策的績(jī)效審計(jì)結(jié)果與各級(jí)政府、功能區(qū)的政績(jī)相對(duì)接，但物化審計(jì)和主體責(zé)任審計(jì)兩者不能混為一體。明確公共政策執(zhí)行具體責(zé)任的對(duì)象，追究審計(jì)產(chǎn)生問題的源泉，大力提升國(guó)家審計(jì)融入公共政策執(zhí)行過程中的權(quán)威性，使國(guó)家審計(jì)嵌入公共政策運(yùn)行全過程，從政策制定、實(shí)施、終結(jié)的整個(gè)流程進(jìn)行監(jiān)督，將政策的后續(xù)執(zhí)行效果反饋給政策制定部門，修改和完善相關(guān)政策和議題。國(guó)家審計(jì)融入政策的初期至后續(xù)終結(jié)，整個(gè)過程都在發(fā)揮獨(dú)特的治理作用，能夠使公共政策運(yùn)行的體制更完善、機(jī)制更合理、制度更健全。
4. 明確國(guó)家審計(jì)在公共政策運(yùn)行過程中的定位，促進(jìn)公共政策跟蹤審計(jì)監(jiān)督常態(tài)化。國(guó)家審計(jì)嵌入公共政策運(yùn)行的整個(gè)過程，以政策的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為軸心線，延伸至公共政策運(yùn)行的公平性、回應(yīng)性，必須形成全面客觀、獨(dú)立公正的審計(jì)結(jié)論。國(guó)家審計(jì)作為創(chuàng)新的公共政策治理工具融入整個(gè)公共政策運(yùn)行過程中，通過實(shí)施審計(jì)程序、追究問責(zé)后形成的公共政策跟蹤審計(jì)報(bào)告，體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)對(duì)公共政策運(yùn)行本身和公共政策權(quán)利的持續(xù)監(jiān)督作用。國(guó)家審計(jì)作為創(chuàng)新性管理工具融入對(duì)公共政策全過程的管理，自身具有監(jiān)督公共政策制定、運(yùn)行過程的實(shí)踐性。但由于在權(quán)利和取證方面的限制，國(guó)家審計(jì)并不能將公共政策運(yùn)行過程中的所有問題都審查出來，這就要求國(guó)家審計(jì)在制定公共政策審計(jì)計(jì)劃時(shí)，學(xué)會(huì)謀篇布局、把握關(guān)口、及時(shí)跟進(jìn)、持續(xù)追蹤，在審計(jì)追蹤問責(zé)過程中，必須聯(lián)合其他的執(zhí)法部門，如司法審判、立法監(jiān)督等權(quán)力部門，才能更好地從公共政策整個(gè)過程發(fā)揮“預(yù)防、揭示、抵御”功能，糾正公共政策制定、執(zhí)行整個(gè)過程中出現(xiàn)的偏差。
為了發(fā)揮國(guó)家審計(jì)服務(wù)公共政策的服務(wù)治理作用，公共政策跟蹤審計(jì)結(jié)果必須向社會(huì)公開公告，并將公共政策跟蹤審計(jì)監(jiān)督效果和社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督聯(lián)系在一起，促進(jìn)公共政策跟蹤審計(jì)監(jiān)督常態(tài)化，提高公共政策跟蹤審計(jì)的威懾力，擴(kuò)大公共政策跟蹤審計(jì)成果的影響。公共政策跟蹤審計(jì)報(bào)告應(yīng)該清晰明了，直接報(bào)送給有關(guān)責(zé)任人的直接上級(jí)，報(bào)告內(nèi)容必須清楚明白、可理解性強(qiáng)，直接陳述審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題及被審計(jì)機(jī)構(gòu)或單位以后應(yīng)改善體制、制度等方面的問題。必須明確相關(guān)責(zé)任人對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的具體責(zé)任，落實(shí)相關(guān)責(zé)任人對(duì)問題的擔(dān)當(dāng)能力，不能出現(xiàn)集體追責(zé)、個(gè)人不責(zé)的現(xiàn)象，否則會(huì)導(dǎo)致已出現(xiàn)過的問題屢審屢犯。
國(guó)家審計(jì)作為監(jiān)督規(guī)制工具融入公共政策運(yùn)行的整個(gè)生命周期，是使公共政策制定、執(zhí)行、終結(jié)各個(gè)環(huán)節(jié)得以落實(shí)的重要手段。通過對(duì)公共政策運(yùn)行過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的資金、政策、項(xiàng)目的落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，加大公共政策運(yùn)行過程中相關(guān)問題和相關(guān)責(zé)任人問題的揭示力度，降低潛在的公共政策在制定、運(yùn)行、終結(jié)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)分析實(shí)施公共政策跟蹤審計(jì)整個(gè)過程中的公開透明性，達(dá)到公共政策從制定、執(zhí)行到終結(jié)整個(gè)過程的良性循環(huán)。開展公共政策跟蹤審計(jì)，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)融入公共政策運(yùn)行過程的“免疫系統(tǒng)”功能，革新公共政策的配置方式、整合利益協(xié)調(diào)機(jī)制、轉(zhuǎn)變價(jià)值行為取向，提升公共政策執(zhí)行的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的開放性、建設(shè)性、宏觀性、服務(wù)性等特點(diǎn)，向政策或議題的主管機(jī)關(guān)提供宏觀決策依據(jù)，提升社會(huì)公眾對(duì)公共政策的參與度、依賴感和信任度。
主要參考文獻(xiàn)：
Thomas R. Dye．Understanding Public Policy［M］．New York：Rearson，1987．
Theodore J. Lowi．American business，public policy，case-studies，and political theory［J］．World Politics，1964（16）．
黎仁華，李齊輝，何海霞．跟蹤審計(jì)的機(jī)理和方法研究［J］．審計(jì)研究，2011（6）．
張?jiān)讫垼懊庖呦到y(tǒng)論”框架下財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容和方法［J］．審計(jì)月刊，2009（3）．
李曼．公共政策跟蹤審計(jì)的路徑與邏輯分析［J］．財(cái)會(huì)月刊，2012（12）．
