張銀娟
近年來(lái)，隨著政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目投資力度的不斷加大，作為控制項(xiàng)目建設(shè)投資的一種關(guān)口前移，重在事前和事中防范的審計(jì)監(jiān)督方法，跟蹤審計(jì)被越來(lái)越多的審計(jì)機(jī)關(guān)采用，也越來(lái)越受到各地黨委、政府重視，政府交辦的跟蹤審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量呈不斷上升趨勢(shì)。但跟蹤審計(jì)也是一把雙刃劍，受到不少因素的制約和限制，也會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，其作用應(yīng)客觀、科學(xué)地看待。
一、跟蹤審計(jì)工作制約因素及客觀限制
審計(jì)機(jī)關(guān)制約因素。一是審計(jì)力量與日趨繁重的審計(jì)任務(wù)不相適應(yīng)。以桐廬縣為例，目前，一線投資審計(jì)人員僅6人，不僅要開(kāi)展全縣工程預(yù)算、工程結(jié)算以及竣工決算審計(jì)工作（2013年至2014年平均每0.8天完成1個(gè)審計(jì)項(xiàng)目），還要參與設(shè)計(jì)變更、概算調(diào)整、標(biāo)后監(jiān)督、效能監(jiān)察等工作。同時(shí)跟蹤審計(jì)工作也落在這6名人員身上，目前，進(jìn)行跟蹤審計(jì)項(xiàng)目10個(gè)，平均每人跟蹤2個(gè)，審計(jì)人員的數(shù)量難以達(dá)到對(duì)建設(shè)項(xiàng)目施工過(guò)程進(jìn)行控制的目的。審計(jì)人員疲于應(yīng)付，無(wú)暇在審計(jì)深層次的目標(biāo)上發(fā)掘問(wèn)題、反映問(wèn)題，使審計(jì)目標(biāo)發(fā)生偏離，審計(jì)質(zhì)量無(wú)法得到提升，影響了跟蹤審計(jì)的效果。二是投資審計(jì)起步晚，專(zhuān)業(yè)人員技術(shù)面狹窄、實(shí)際經(jīng)驗(yàn)匱乏。工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，尤其是工程造價(jià)管理的基礎(chǔ)理論和業(yè)務(wù)實(shí)踐，即便是專(zhuān)業(yè)學(xué)校畢業(yè)的大學(xué)生，沒(méi)有三五年在實(shí)際工作中摸爬滾打的工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)積累是難以勝任的。再加上跟蹤審計(jì)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程的造價(jià)控制，相對(duì)于傳統(tǒng)的事后審計(jì)來(lái)說(shuō)，涉及的建設(shè)項(xiàng)目資金管理鏈條更長(zhǎng)、內(nèi)容更多、范圍更廣，審計(jì)人員需要的知識(shí)范圍更寬。而現(xiàn)有工程審計(jì)人員幾乎都是工作不久的造價(jià)專(zhuān)業(yè)人員，沒(méi)有施工經(jīng)驗(yàn)，且普遍缺乏建筑、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)監(jiān)理及財(cái)務(wù)管理等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，專(zhuān)業(yè)知識(shí)有限，知識(shí)范圍不寬，很難在建設(shè)項(xiàng)目施工階段全面提出有影響力、針對(duì)性很強(qiáng)的意見(jiàn),也很難對(duì)協(xié)審單位提交的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行復(fù)核。
協(xié)審單位目標(biāo)因素。一是角度不同。由于審計(jì)力量及審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)技能尚難適應(yīng)跟蹤審計(jì)的實(shí)際要求，目前審計(jì)機(jī)關(guān)的普遍做法是向社會(huì)借力，委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)其審核報(bào)告出具審計(jì)報(bào)告，投資審計(jì)中心也不例外。這種做法是權(quán)宜之計(jì)，其本身潛藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)。中介機(jī)構(gòu)的審核角度和國(guó)家審計(jì)是不一樣的，他們更多的是依據(jù)施工協(xié)議，從《合同法》的角度，來(lái)維護(hù)甲乙雙方的權(quán)益；而審計(jì)機(jī)關(guān)則在維護(hù)國(guó)家財(cái)政資金安全的前提之下，旨在提高國(guó)家財(cái)政資金的使用效益，揭示工程建設(shè)領(lǐng)域的違法、違紀(jì)和管理不規(guī)范行為，防止滋生腐敗。二是利益驅(qū)動(dòng)。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與跟蹤審計(jì)，在具體運(yùn)作上，投資審計(jì)中心通過(guò)招投標(biāo)選定中介機(jī)構(gòu)，有的項(xiàng)目通過(guò)年度預(yù)算支付中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)費(fèi)用，有的由建設(shè)單位支付審計(jì)費(fèi)用。這些由建設(shè)單位支付審計(jì)費(fèi)用的跟蹤項(xiàng)目，協(xié)審單位為及時(shí)能得到審計(jì)費(fèi)用，不得不“睜一眼，閉一眼”，導(dǎo)致在跟蹤審計(jì)中難以從第三方獨(dú)立的角度來(lái)實(shí)施審計(jì)，而不是從審計(jì)監(jiān)督角度來(lái)參與和評(píng)價(jià)審計(jì)事項(xiàng)，使監(jiān)督的作用弱化，失去了審計(jì)監(jiān)督的意義。
廉政風(fēng)險(xiǎn)因素。首先，開(kāi)展跟蹤審計(jì)之后，審計(jì)與被審計(jì)單位之間的工作關(guān)系更為密切，賦予審計(jì)人員的權(quán)力會(huì)得到更多的體現(xiàn)，來(lái)自被審計(jì)單位的利誘也會(huì)更多。其次，跟蹤審計(jì)基本上是委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，對(duì)中介機(jī)構(gòu)相關(guān)人員職業(yè)道德約束，審計(jì)機(jī)關(guān)還缺少相應(yīng)的有效措施和手段。第三，跟蹤審計(jì)業(yè)務(wù)的多少、費(fèi)率的高低，使投資審計(jì)人員難免會(huì)受到中介機(jī)構(gòu)更多的關(guān)注與重視，拉攏與腐蝕的情況難免會(huì)出現(xiàn)。
二、對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤審計(jì)的作用應(yīng)該科學(xué)、客觀的對(duì)待和認(rèn)識(shí)
目前對(duì)跟蹤審計(jì)的概念界定、操作程序、方式方法上都還沒(méi)有統(tǒng)一的定義和規(guī)定，仍然處于探索之中。普遍做法是對(duì)所有政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目均開(kāi)展跟蹤審計(jì)，極易造成“消化不良”。跟蹤審計(jì)就目前而言，如果從探索投資審計(jì)的新方法、新思路的角度，適當(dāng)選擇少量典型工程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行分析、判斷、總結(jié)，提煉出有指導(dǎo)性的經(jīng)驗(yàn)，以提高審計(jì)工作效率，有效防范和降低風(fēng)險(xiǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大范圍這是無(wú)可厚非的。但如果對(duì)政府投資重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全面跟蹤，首先是力所不及的?？繉徲?jì)機(jī)關(guān)投資審計(jì)中心幾個(gè)人，對(duì)十多個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)，顯然難以達(dá)到跟蹤目的。
同時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目從開(kāi)始到竣工驗(yàn)收投入使用，有項(xiàng)目建議書(shū)、投資估算、可研、設(shè)計(jì)、概預(yù)算、招投標(biāo)、施工管理、竣工驗(yàn)收、決算等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，從事工程建設(shè)的社會(huì)組織、企事業(yè)機(jī)構(gòu)間有著明確的專(zhuān)業(yè)和職能分工，在每一環(huán)節(jié)國(guó)家都以法律法規(guī)明確了監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)。設(shè)計(jì)勘查、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、工程造價(jià)咨詢、監(jiān)理等機(jī)構(gòu)都有主管監(jiān)督機(jī)關(guān)，國(guó)家也都有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其職責(zé)進(jìn)行科學(xué)界定。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)只能在特定環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)督作用，不能也做不到“包羅萬(wàn)象”。跟蹤審計(jì)模式下，審計(jì)成為建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)主要控制環(huán)節(jié)，審計(jì)人員頻繁進(jìn)入工地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行審計(jì)，提出審計(jì)建議，客觀上造成有的建設(shè)單位對(duì)審計(jì)的依賴，大事小事請(qǐng)審計(jì)決策，有的甚至將難事推給審計(jì)，容易偏離監(jiān)督者的定位，而進(jìn)入管理者的職責(zé)范圍。審計(jì)人員一旦越位，跟蹤審計(jì)所建立的權(quán)利制衡機(jī)制就會(huì)缺失。投資審計(jì)實(shí)踐中我們不斷發(fā)現(xiàn)，一些原本很明確的事項(xiàng)，一些建設(shè)單位或監(jiān)理單位往往轉(zhuǎn)移矛盾，將責(zé)任推卸給審計(jì)機(jī)關(guān)。如果過(guò)多包攬跟蹤，勢(shì)必導(dǎo)致相關(guān)職能和監(jiān)管部門(mén)推卸責(zé)任，審計(jì)機(jī)關(guān)將無(wú)辜承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。
三、準(zhǔn)確把握審計(jì)定位，合理實(shí)施跟蹤審計(jì)
要按照劉家義審計(jì)長(zhǎng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)提出的“突出重點(diǎn)、量力而行、明確責(zé)任、防范風(fēng)險(xiǎn)”十六字的工作原則，保持清醒頭腦，把跟蹤審計(jì)做得更有實(shí)效。
一是要突出重點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)政府年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃，不能“眉毛胡子一把抓”，選擇具有全局性、影響廣泛、群眾關(guān)注、投資規(guī)模大的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤審計(jì)。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)把跟蹤審計(jì)項(xiàng)目作為投資審計(jì)深化的一個(gè)點(diǎn)，通過(guò)跟蹤審計(jì)，全過(guò)程地了解和及時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前工程建設(shè)過(guò)程中可能出現(xiàn)或是已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題；針對(duì)一些典型性的問(wèn)題，延伸到其他建設(shè)項(xiàng)目中，進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，進(jìn)而從宏觀層面提出建設(shè)性的意見(jiàn)和建議，起到以點(diǎn)帶面的作用。
二是要量力而行。要結(jié)合審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)際承受能力和審計(jì)人員的技術(shù)水平，把握好跟蹤審計(jì)的尺度和分寸，量力而行，盡力而為，不能“包打天下”。
三是要明確定位。審計(jì)的職能是“監(jiān)督”而不是“管理”， 要保持審計(jì)的獨(dú)立監(jiān)督地位，跟蹤要把重點(diǎn)放在監(jiān)督建設(shè)程序的合法性、合規(guī)性上，一些應(yīng)由其他部門(mén)行使的管理職能，審計(jì)部門(mén)不可越俎代庖，大包大攬。審計(jì)機(jī)關(guān)不是從事建設(shè)管理、施工、監(jiān)理方面的具體工作，而是履行對(duì)上述工作的監(jiān)督職能，做到“到位不越位，參與不干預(yù)”，促進(jìn)工程建設(shè)工作的規(guī)范、有效運(yùn)行。
四是要完善制度。為使跟蹤審計(jì)能健康運(yùn)行，確保跟蹤審計(jì)依法實(shí)施，有法可依，使這一模式能更好地為工程建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)，應(yīng)建立一整套跟蹤審計(jì)的規(guī)章制度，制定跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法，健全審計(jì)程序和審計(jì)規(guī)范，使跟蹤審計(jì)逐步進(jìn)入程序化、規(guī)范化、制度化的軌道中。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)委托中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)協(xié)審工作質(zhì)量的約束，促使跟蹤審計(jì)更好地發(fā)揮作用。（作者單位：桐廬縣審計(jì)局）
