樊 苑
加強(qiáng)政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)，促進(jìn)各項(xiàng)政策措施有效執(zhí)行，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，將是審計(jì)機(jī)關(guān)今后一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，這也對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)以及審計(jì)人員提出了新的更高標(biāo)準(zhǔn)和要求。
一、理清思路，深入分析研究政策
根據(jù)政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)政策性強(qiáng)這一特點(diǎn)，審計(jì)人員在項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)點(diǎn)前，要求對(duì)項(xiàng)目所涉及的一系列政策進(jìn)行全方位了解。要著重把握梳理政策、明晰背景、分清職能三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即把握政策出臺(tái)的背景，系統(tǒng)梳理相關(guān)的一系列政策包括中央的、地方的有關(guān)辦法和實(shí)施細(xì)則等，了解政策的執(zhí)行對(duì)象、操作流程，明晰政策目標(biāo)。一方面，通過(guò)了解政策的執(zhí)行邊界、操作程序、政策目標(biāo)等，在審計(jì)實(shí)施前對(duì)審計(jì)項(xiàng)目涉及的對(duì)象（有哪些職能部門），涉及的資金范圍以及涉及的經(jīng)濟(jì)行為等情況進(jìn)行初步的分析與了解，做到“手中有糧，心中不慌”。另一方面，關(guān)注政策與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，不僅從資金流向使用和財(cái)務(wù)管理角度查處問(wèn)題，還要從政策制定的背景、政策執(zhí)行后產(chǎn)生了哪些影響、當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)等方面深入分析，及時(shí)揭示和反映政策落實(shí)實(shí)施過(guò)程中的新情況、新問(wèn)題，要善于從體制機(jī)制制度層面分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，為政策措施的調(diào)整、完善提供可參考依據(jù)，充分發(fā)揮出政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的防御促進(jìn)性作用。
二、創(chuàng)新思路，探索審計(jì)方式方法
（一）實(shí)施大項(xiàng)目審計(jì)，從國(guó)家整體利益的角度全面審查政策落實(shí)情況。為達(dá)到審計(jì)的全面性和整體性，可以采取實(shí)施大項(xiàng)目審計(jì)，將政策落實(shí)相關(guān)的中央職能部門和省、市、縣、鄉(xiāng)政府都納入一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)范圍。比如對(duì)農(nóng)業(yè)政策落實(shí)的審計(jì)，不能限于對(duì)農(nóng)業(yè)部門的審計(jì)，應(yīng)將財(cái)政、水利、林業(yè)、扶貧等部門都納入審計(jì)范圍，并且實(shí)施中央與地方聯(lián)動(dòng)審計(jì)，沿著政策傳導(dǎo)機(jī)制、資金流、信息流，自上而下一查到底，打通政策流通渠道，降低部門和地方狹隘利益的消極相向，保障中央政令暢通。
（二）實(shí)施大數(shù)據(jù)分析。大數(shù)據(jù)具有體量巨大、種類繁多、時(shí)效性強(qiáng)和準(zhǔn)確性高的特點(diǎn)。如“五水共治”政策措施落實(shí)跟蹤項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施中，可以通過(guò)工商、稅務(wù)、重點(diǎn)污染源數(shù)據(jù)和環(huán)境投訴數(shù)據(jù)，分析各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)污染源情況，篩查污染嚴(yán)重的企業(yè)，適時(shí)引入電視臺(tái)等媒體進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)曝光，揭露環(huán)境違法行為。因此，在政策跟蹤情況審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)法律賦予的權(quán)利，獲取職能部門管理的行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并將這些數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)。一方面打破部門的信息壟斷，破解信息“孤島現(xiàn)象”，有效整合信息資源，提高政策措施制定的科學(xué)化、民主化、公正化水平；另一方面擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，通過(guò)將各個(gè)部門的信息數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)、印證、實(shí)施對(duì)政策執(zhí)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控，破解政策執(zhí)行過(guò)程中的信息阻滯問(wèn)題，提高審計(jì)效率，有利于審計(jì)延伸對(duì)象的確定。
（三）政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合方式。政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)與同級(jí)審相結(jié)合。如重大財(cái)政政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)，具體包括稅收征管政策執(zhí)行情況、清理和規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策落實(shí)情況、存量資金盤活政策落實(shí)情況、債務(wù)管理規(guī)定落實(shí)情況、新預(yù)算法落實(shí)情況等。在實(shí)踐中，這些內(nèi)容就是作為同級(jí)審審計(jì)的部分內(nèi)容，采用與同級(jí)審結(jié)合的方式進(jìn)行。這樣做可以節(jié)約有限審計(jì)資源，利用有限的審計(jì)資源實(shí)現(xiàn)審計(jì)效益最大化，提高審計(jì)效率。
政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)與市縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。如“五水共治”政策措施落實(shí)情況可以與市縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，把“五水共治”政策措施落實(shí)情況納入市縣長(zhǎng)履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容之一進(jìn)行審計(jì)，把有關(guān)情況匯入“五水共治”審計(jì)綜合情況報(bào)告，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果共享，達(dá)到“一審多用”效果。
三、明確重點(diǎn)，抓準(zhǔn)審計(jì)的切入點(diǎn)
政策措施的實(shí)施大多數(shù)都可以從資金管理使用、項(xiàng)目建設(shè)管理、政策落實(shí)情況三個(gè)方面重點(diǎn)切入。
下面以“五水共治”政策措施落實(shí)情況為例具體說(shuō)明這三個(gè)方面的內(nèi)容：
從“五水共治”資金來(lái)源、管理與使用情況方面切入。通過(guò)對(duì)財(cái)政、建設(shè)、水利、環(huán)保等相關(guān)部門審計(jì)，摸清治水資金是如何籌集、治水資金是如何分配以及資金投向等情況。重點(diǎn)審計(jì)本地區(qū)治水資金分配過(guò)程、撥付和使用情況，審計(jì)各資金使用單位有無(wú)擠占挪用資金，資金有無(wú)滯撥截留、閑置以及損失浪費(fèi)等資金使用不合規(guī)、效益低等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)財(cái)政資金撥付和項(xiàng)目實(shí)施單位的審計(jì)調(diào)查，掌握項(xiàng)目實(shí)際投入和實(shí)施情況，特別是重點(diǎn)調(diào)查項(xiàng)目資金的安排和落實(shí)情況，審計(jì)地方政府是否按照計(jì)劃要求落實(shí)項(xiàng)目資金，是否及時(shí)足額籌集、劃撥項(xiàng)目資金，是否將捐贈(zèng)收入等全部足額用于治水投入，有無(wú)擠占挪用現(xiàn)象。
從“五水共治”重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)管理情況方面切入。對(duì)照《浙江省“十百千萬(wàn)治水大行動(dòng)”2014年工作計(jì)劃》以及當(dāng)?shù)仨?xiàng)目計(jì)劃，審計(jì)“十樞”、“百固”工程和農(nóng)村污水處理工程開(kāi)工情況、完成投資情況、實(shí)際投資占比情況，調(diào)查垃圾河等治理工程的完成情況，以及完成年度目標(biāo)占比情況。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目程序是否合規(guī)，項(xiàng)目進(jìn)展是否符合要求，關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否存在質(zhì)量問(wèn)題，項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中是否存在利益輸送等違法違規(guī)問(wèn)題。認(rèn)真分析項(xiàng)目進(jìn)展滯后或緩慢的原因，提出推進(jìn)工作進(jìn)度的意見(jiàn)和建議。
從長(zhǎng)效機(jī)制建立和政策落實(shí)情況方面切入。審計(jì)當(dāng)?shù)卣拔逅仓巍庇嘘P(guān)制度是不是都已建立且完善，各部門職責(zé)是否清晰，權(quán)責(zé)是否明確，督查制度等有無(wú)落實(shí)到位，制定的考核辦法是不是科學(xué)有效。審計(jì)調(diào)查是否存在管理體制機(jī)制不健全等問(wèn)題。審計(jì)垃圾河、黑河、臭河治理是否存在反復(fù)情況，日常管理機(jī)制是否跟上。
四、創(chuàng)新審計(jì)問(wèn)責(zé)方式，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)
根據(jù)需要，可以考慮將政策落實(shí)審計(jì)結(jié)果列入領(lǐng)導(dǎo)干部年度業(yè)績(jī)考核范圍。雖然現(xiàn)階段《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》明確將貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的方針政策、執(zhí)行重大經(jīng)濟(jì)決策等情況列入了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，但是未將領(lǐng)導(dǎo)干部的政策落實(shí)審計(jì)結(jié)果和其年度業(yè)績(jī)考核工作相掛鉤。為促進(jìn)審計(jì)問(wèn)責(zé)常態(tài)化，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將政策落實(shí)結(jié)果審計(jì)報(bào)告抄報(bào)相關(guān)的組織和人事部門，并建議組織和人事部門將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及整改情況列入對(duì)職能部門和地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部年度業(yè)績(jī)考核的范圍，增大領(lǐng)導(dǎo)干部在利益趨動(dòng)下機(jī)會(huì)主義行為的成本，增強(qiáng)其推進(jìn)政策落實(shí)的主動(dòng)性和積極性。
五、注重培訓(xùn)和交流，強(qiáng)化專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)
實(shí)踐證明，政策情執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的審計(jì)工作。它對(duì)審計(jì)工作及審計(jì)人員的素質(zhì)提出了更高的要求，要求審計(jì)人員具備高水平的專業(yè)技能以及更為廣闊的知識(shí)范圍；要求審計(jì)人員具備豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和較高的審計(jì)職業(yè)判斷能力。廣闊的知識(shí)范圍既需要審計(jì)人員有較強(qiáng)的政治敏感度、政策理論水平和宏觀意識(shí)，同時(shí)還應(yīng)通曉管理學(xué)、工程建設(shè)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等方面的專業(yè)知識(shí)和技能，需要的是復(fù)合型人才。審計(jì)人員只有深刻理解政策制定意圖，并結(jié)合各種專業(yè)知識(shí)和技能進(jìn)行審計(jì)分析，才能提高政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的科學(xué)性和有效性。因此，加強(qiáng)政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)勢(shì)在必行。一是在開(kāi)展政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)前，有針對(duì)性地開(kāi)展專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家型人才給審計(jì)人員授課，使審計(jì)人員掌握相關(guān)政策措施的基本理論和操作技能，以保證政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)工作的順利開(kāi)展。二是加快建立政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)專業(yè)人才庫(kù)，提高審計(jì)人員的后續(xù)職業(yè)培訓(xùn)強(qiáng)度，定期組織審計(jì)人員進(jìn)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流，通過(guò)交流總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提升政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)理論水平，以更好地服務(wù)審計(jì)工作。
（作者單位：縉云縣審計(jì)局）
