施關(guān)強(qiáng) 俞錦立 李 穎
一、新預(yù)算法對開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理的新要求
新預(yù)算法明確其立法宗旨是“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”，法律主體及對象由原來的委托代理關(guān)系上升到了法律高度。立法宗旨的變化奠定了預(yù)算管理職能轉(zhuǎn)變的基調(diào)。
（一）建立全口徑預(yù)算管理。新預(yù)算法規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，預(yù)算一般包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。新預(yù)算法刪除了預(yù)算外資金的內(nèi)容，代之以全口徑預(yù)算，明確單位支出必須以預(yù)算為依據(jù)。這要求開發(fā)區(qū)要建立完善全口徑預(yù)算管理制度，切實(shí)將全部政府性收入和支出納入預(yù)算管理。
（二）首次提出預(yù)算績效的概念。新預(yù)算法突出強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績效問題，要求將“提高預(yù)算績效”列入預(yù)算草案及與預(yù)算執(zhí)行審查結(jié)果報(bào)告的內(nèi)容，各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評(píng)價(jià)?？冃?nèi)涵既包括業(yè)績也包括成效，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)績效概念，在關(guān)注預(yù)算支出的責(zé)任和效率同時(shí)需對預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。在開發(fā)區(qū)的發(fā)展過程中“以數(shù)量換質(zhì)量”的矛盾突出，尤其在土地財(cái)政的管理使用上，績效不佳的矛盾一直存在，如何構(gòu)建完善預(yù)算執(zhí)行績效評(píng)價(jià)體系，有效控制行政成本支出規(guī)模，降低增長速度，減少公共設(shè)施建設(shè)中的損失浪費(fèi)，提升資金使用效率是開發(fā)區(qū)財(cái)政管理的重要課題。
（三）明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的框架。新預(yù)算法對設(shè)立轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、范圍、形式、重點(diǎn)以及機(jī)制等要素都做了規(guī)定，如要求健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，對于市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等規(guī)定，對于完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移資金使用效率，調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)?shù)姆e極性均有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。新預(yù)算法下將加大一般轉(zhuǎn)移支付的比重，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，這在一定程度上限制了開發(fā)區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)政策的指定。在有限的政策激勵(lì)條件下，減少政府干預(yù)，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性參與市場競爭，切實(shí)發(fā)揮市場引導(dǎo)作用，是開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)職能履行中的一大挑戰(zhàn)。
（四）明確將地方債務(wù)管理納入預(yù)算監(jiān)督。新預(yù)算法為地方政府債務(wù)管理套上了預(yù)算監(jiān)管的“緊箍咒”，明確了地方債的主體、方式、規(guī)模、范圍、程序等要件，并要求各地方政府建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制及責(zé)任追究制度。新預(yù)算法解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么用、怎么還的問題，“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路堵住了開發(fā)區(qū)融資平臺(tái)隱蔽舉債的門，如何緩解沉重的資金壓力是開發(fā)區(qū)下一步需面對的一大難題。
二、新預(yù)算法下開發(fā)區(qū)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)拓展
根據(jù)新預(yù)算法的要求，開發(fā)區(qū)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)以全部政府性資金為主線，績效概念貫穿審計(jì)過程始終，突出對政府債務(wù)、專項(xiàng)資金、基建投資的審計(jì)。
（一）以全部政府性資金為主線，把握四個(gè)基點(diǎn)
圍繞開發(fā)區(qū)財(cái)政收支的真實(shí)合法效益性展開，全面審查公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支情況。
一是查清全部政府性資金的分布情況和規(guī)模。全面審查開發(fā)區(qū)四套賬的預(yù)算編制、財(cái)務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行情況，將游離在預(yù)算監(jiān)管外的財(cái)政資金納入審計(jì)監(jiān)督，包括融資平臺(tái)公司的財(cái)政資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入以及其他非稅資金收入等，摸清資金總量，分清類型，分析資金構(gòu)成。
二是分析全部政府性資金的支出結(jié)構(gòu)。關(guān)注開發(fā)區(qū)在民生領(lǐng)域、基礎(chǔ)建設(shè)、市場引導(dǎo)等方面的支出情況，從資金投向可以判斷開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會(huì)管理等基本職能的履行情況。
三是檢查評(píng)估全部政府性資金的管理情況。關(guān)注跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立情況，通過橫向及縱向比較，分析和評(píng)價(jià)投資的效益和效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，對地方政府關(guān)注、民眾關(guān)心的投資進(jìn)行近景及遠(yuǎn)景分析；關(guān)注開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌運(yùn)用資金的能力。
四是分析評(píng)價(jià)全部政府性資金的變動(dòng)趨勢。通過“四套賬”收支余情況的審計(jì)，綜合分析評(píng)估開發(fā)區(qū)財(cái)政實(shí)力，評(píng)價(jià)其可持續(xù)發(fā)展的能力。
（二）突出政府債務(wù)的審計(jì)，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
政府債務(wù)是開發(fā)區(qū)財(cái)政管理的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，債務(wù)來源多、監(jiān)管缺位、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)大等問題突出。審計(jì)中應(yīng)關(guān)注開發(fā)區(qū)債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)管控等制度建設(shè)情況，以及在實(shí)際工作中的執(zhí)行情況，是否存在截留、虛報(bào)、挪用債務(wù)資金問題。摸清開發(fā)區(qū)本級(jí)及下屬平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)模、類型、結(jié)構(gòu)、投向和債務(wù)償還能力，深入分析債務(wù)形成的主要原因，審查包括財(cái)政預(yù)算管理債務(wù)、平臺(tái)公司舉借債務(wù)、應(yīng)付工程款等或有債務(wù)等存量債務(wù)的消化和風(fēng)險(xiǎn)控制情況，揭示和反映在債務(wù)管理中存在的突出問題，做好風(fēng)險(xiǎn)警示防控。關(guān)注開發(fā)區(qū)債務(wù)資金的使用效益情況，是否將債務(wù)規(guī)模如實(shí)提交市人大審核，是否建立合理的償債計(jì)劃，通過綜合分析，提出合理的能有效化解債務(wù)的建議。
（三）突出轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金的審計(jì)，確保政策落實(shí)
新預(yù)算法對設(shè)立轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、范圍、形式、重點(diǎn)以及機(jī)制等要素的詳細(xì)規(guī)定意在改變專項(xiàng)資金使用不規(guī)范、浪費(fèi)嚴(yán)重、使用效益低下的問題。因此，審計(jì)中應(yīng)關(guān)注專項(xiàng)資金在內(nèi)控制度、績效管理、退出機(jī)制等方面的體制機(jī)制建設(shè)情況，重點(diǎn)對資金的分配、管理和使用環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)，審查資金的分配是否科學(xué)、合理，是否發(fā)揮了開發(fā)區(qū)市場引導(dǎo)的作用；審查資金是否補(bǔ)助到位，有無滯留、截留的問題；審查資金投向是否符合既定用途，有無存在擠占、挪用問題；延伸審查受補(bǔ)助項(xiàng)目落實(shí)情況，是否存在騙補(bǔ)、虛假申報(bào)的問題。轉(zhuǎn)移支付撥付的環(huán)節(jié)多，在審計(jì)中還需關(guān)注項(xiàng)目組織運(yùn)作是否高效，部門之間是否存在推諉扯皮，導(dǎo)致資金效益難以發(fā)揮的情況。
（四）突出投資項(xiàng)目資金的審計(jì)，關(guān)注項(xiàng)目績效
重點(diǎn)關(guān)注投資項(xiàng)目的成本投入情況，將成本管理與財(cái)政效益和社會(huì)效益有機(jī)結(jié)合，客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目績效。調(diào)查開發(fā)區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃制訂和執(zhí)行情況，了解項(xiàng)目資金籌劃和建設(shè)進(jìn)度是否適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展要求；關(guān)注工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)制度建立和執(zhí)行情況，檢查有無違反基本建設(shè)程序未批先建、違規(guī)審批以及決策失誤造成重大損失等突出問題，是否建立了嚴(yán)格的內(nèi)控制度。在條件允許的情況下，挑選重大的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，總體把握項(xiàng)目進(jìn)度及成效。
三、完善開發(fā)區(qū)財(cái)政管理的幾點(diǎn)思考
（一）規(guī)范融資平臺(tái)管理，突出獨(dú)立性
摸清家底，為清理工作做好準(zhǔn)備。開發(fā)區(qū)應(yīng)盡快摸清各融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模、類型、償債期限等信息，分析風(fēng)險(xiǎn)敞口，通過商業(yè)銀行、融資平臺(tái)、開發(fā)區(qū)及地方政府協(xié)商，確定存量債務(wù)的處理方案。對于由融資平臺(tái)直接負(fù)責(zé)償還責(zé)任的債務(wù)，平臺(tái)公司應(yīng)按存量債務(wù)的期限及自身償債能力制定處置計(jì)劃，確定分年度償還化解目標(biāo)。
分類管理，彌補(bǔ)平臺(tái)本身的體制缺陷。雖然新預(yù)算法對融資平臺(tái)的債務(wù)管理沖擊較大，但是開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)離不開融資平臺(tái)，完全取締融資平臺(tái)的做法并不現(xiàn)實(shí)。根據(jù)財(cái)政部頒布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》對平臺(tái)公司債務(wù)處理的有關(guān)規(guī)定，對不同類型的融資平臺(tái)采取不同的管理體制來彌補(bǔ)平臺(tái)本身管理體制機(jī)制的缺陷是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。一是對于具有市場競爭優(yōu)勢，如參與房地產(chǎn)開發(fā)等競爭性項(xiàng)目的平臺(tái)公司，應(yīng)向真正的市場獨(dú)立主體轉(zhuǎn)型，打破公司對開發(fā)區(qū)的依附，人事、財(cái)務(wù)等各方面與開發(fā)區(qū)完全脫鉤，真正實(shí)現(xiàn)政企分離；二是對于兼具市場性和公益性的融資平臺(tái)，仍需要財(cái)政資金來負(fù)責(zé)部分債務(wù)償還的，可以通過橫向整合，轉(zhuǎn)型成專門管理機(jī)構(gòu)，由市級(jí)政府統(tǒng)一監(jiān)管，通過發(fā)行專項(xiàng)地方政府債券，地方政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，PPP模式等提高償債能力，管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是對于建設(shè)項(xiàng)目是純公益性，投資回報(bào)無法補(bǔ)償建設(shè)支出的平臺(tái)公司，應(yīng)予以撤銷，將債務(wù)納入預(yù)算管理，相關(guān)職能納入開發(fā)區(qū)管委會(huì)。
走向市場，形成核心競爭力。對于有能力參與市場競爭的平臺(tái)公司，應(yīng)根據(jù)自身資產(chǎn)特點(diǎn)，突出主業(yè)，建立全新的經(jīng)營管理方式，逐漸形成專業(yè)優(yōu)勢。如部分平臺(tái)公司根據(jù)自身專長，轉(zhuǎn)型基建項(xiàng)目的建設(shè)，承包政府及其他公司的項(xiàng)目，逐步形成了自身優(yōu)勢。
（二）強(qiáng)化財(cái)政支出管理，突出績效性
強(qiáng)化對績效管理的認(rèn)識(shí)。開發(fā)區(qū)對績效管理認(rèn)識(shí)不到位，主要還是停留在資金的執(zhí)行率上。開發(fā)區(qū)應(yīng)打破“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的管理模式，把績效的概念貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的始終，尤其在重大項(xiàng)目的投資上，要從項(xiàng)目立項(xiàng)開始就要有績效評(píng)價(jià)的意識(shí)，在后續(xù)跟進(jìn)過程中，能夠與評(píng)價(jià)目標(biāo)相聯(lián)系。
建立和完善績效評(píng)價(jià)機(jī)制。對財(cái)政支出的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該建立起績效評(píng)價(jià)制度，對重大招商引資項(xiàng)目，開發(fā)區(qū)應(yīng)就項(xiàng)目引進(jìn)的土地出讓情況、稅收優(yōu)惠情況、項(xiàng)目落地情況、投產(chǎn)情況、預(yù)期效益等做好記錄，并對資金的分配、管理和使用等環(huán)節(jié)作出績效評(píng)價(jià)。對工程建設(shè)類項(xiàng)目，開發(fā)區(qū)建立的臺(tái)賬應(yīng)記錄項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、征地、拆遷、招投標(biāo)、資金計(jì)劃批復(fù)等說明項(xiàng)目建設(shè)合法性的依據(jù)，并根據(jù)項(xiàng)目推進(jìn)情況記錄資金撥付、完工進(jìn)度、驗(yàn)收管理等情況做出績效評(píng)價(jià)。
構(gòu)建績效的反饋應(yīng)用機(jī)制。績效管理工作是動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，在評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)推進(jìn)緩慢、效率低下、建設(shè)問題突出的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)介入管理，重新調(diào)整分配資金，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的其他項(xiàng)目?？冃Ч芾硪矐?yīng)與部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核相結(jié)合，作為單位經(jīng)濟(jì)職能履行情況的重要依據(jù)，這樣也有利于促進(jìn)財(cái)務(wù)管理水平的提高。
（三）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，突出基礎(chǔ)性
建立財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。開發(fā)區(qū)應(yīng)合理界定下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支范圍，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有相對穩(wěn)定的財(cái)力來履行職能，同時(shí)堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧與財(cái)力下移原則，逐步構(gòu)筑均等化、廣覆蓋、?；镜墓藏?cái)政保障體系。加強(qiáng)惠民強(qiáng)農(nóng)政策的落實(shí)，確保各項(xiàng)財(cái)政資金補(bǔ)助到位，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。
完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，開發(fā)區(qū)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的年度預(yù)算嚴(yán)格管理收支，對超出預(yù)算安排或追加的項(xiàng)目資金應(yīng)報(bào)人大審議。做好專項(xiàng)資金收支的監(jiān)管工作，將監(jiān)督窗口前移，由事后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的監(jiān)管，尤其是對集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體、國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)管理等內(nèi)容的監(jiān)管；加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位債務(wù)管理，防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
轉(zhuǎn)變職能，變監(jiān)督為指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，對其財(cái)政管理活動(dòng)負(fù)責(zé)，開發(fā)區(qū)應(yīng)從對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支的監(jiān)管中脫離開來，轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌規(guī)劃、上傳下達(dá)、政策解讀等指導(dǎo)性工作的開展。（作者單位：金華市審計(jì)局）
