黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》，將財(cái)稅改革擺在了尤為重要的位置，全會(huì)提出，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”新疆從2005年起調(diào)整和完善了分稅制財(cái)政管理體制，不斷加大了轉(zhuǎn)移支付力度，很大程度上緩解了地方財(cái)政困難。但是，喀什地區(qū)所轄十二縣市中有八個(gè)縣市為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，自然條件差，生態(tài)環(huán)境惡劣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理，收支矛盾依然突出?？κ彩惺强κ驳貐^(qū)唯一的主體城區(qū)，承擔(dān)著地區(qū)中心城市的建設(shè)和社會(huì)事務(wù)，研究和剖析喀什市財(cái)政運(yùn)行情況、事權(quán)和支出責(zé)任劃分等問題，對喀什地區(qū)乃至南疆縣市財(cái)政發(fā)展和深化改革都具有典型意義。
一、喀什市財(cái)政運(yùn)行情況分析
（一）財(cái)政收入情況分析
2013年喀什市公共財(cái)政預(yù)算收入完成15.75億元，政府性基金收入完成5.66億元，公共財(cái)政預(yù)算收入和政府性基金收入結(jié)構(gòu)比為74：26。雖然近幾年喀什市財(cái)政收入較快增長，但財(cái)政收入結(jié)構(gòu)存在一些突出問題。一方面是工業(yè)企業(yè)稅收占比較低，稅收收入缺乏持續(xù)增長的后勁?？κ彩卸愂帐杖胫饕獊碜苑康禺a(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、金融業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)六大行業(yè)，這六大行業(yè)，僅有建筑業(yè)屬第二產(chǎn)業(yè)，其余均屬第三產(chǎn)業(yè)。工業(yè)企業(yè)稅收低位運(yùn)行，不利于喀什市經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展和稅收持續(xù)、穩(wěn)定增長。另一方面是稅收收入主要依賴于建筑行業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)，收入穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)不夠牢固。重點(diǎn)稅基集中在新城區(qū)，致使喀什市稅收收入增長空間十分有限。2013年喀什市公共財(cái)政預(yù)算收入中稅收收入占88%，而稅收收入中，二產(chǎn)創(chuàng)造的稅收占25%，其中建筑業(yè)稅收占20%。三產(chǎn)創(chuàng)造的稅收占75%，其中房地產(chǎn)行業(yè)稅收占31%。建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)這兩個(gè)行業(yè)創(chuàng)造稅收就占到了地方稅收的51%。這種收入結(jié)構(gòu)不利于地方稅收增長的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
（二）財(cái)政支出情況分析
2013年喀什市財(cái)政支出完成46.19億元，其中：公共財(cái)政預(yù)算支出完成40.26億元，政府性基金支出完成5.94億元。受宏觀調(diào)控政策影響，喀什市財(cái)政收入增幅呈趨緩態(tài)勢，財(cái)源基礎(chǔ)比較薄弱，財(cái)政收入總量仍然偏小，且收入結(jié)構(gòu)單一，增收基礎(chǔ)不牢固，后續(xù)財(cái)源和可替代財(cái)源比較薄弱，自有可用財(cái)力非常有限。而與此同時(shí)，喀什市為履行政府支出責(zé)任，在財(cái)政收支矛盾突出的現(xiàn)狀下，充分發(fā)揮基層政府的主體地位，合理配置資金，教育、就業(yè)、人才、維穩(wěn)等社會(huì)管理支出不斷增加，盡全力保障和改善民生。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，公共服務(wù)需求的不斷增加，社會(huì)管理事務(wù)也會(huì)不斷增加，地方政府特別是縣鄉(xiāng)一級基層政府承擔(dān)的支出責(zé)任將日益加重，而財(cái)權(quán)過度集中在中央和省級政府，中央通過大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對地方進(jìn)行補(bǔ)助，但基層政府沒有動(dòng)力做好本不應(yīng)由地方承擔(dān)的事務(wù)。
二、政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀及存在的問題
（一）政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀
1994年實(shí)行分稅制改革，明確了中央與地方財(cái)政收入的分配問題，消費(fèi)稅的100%、增值稅的75%和所得稅的60%上劃中央財(cái)政，增值稅的25%和所得稅的40%歸地方財(cái)政，車輛購置稅、進(jìn)口貨物增值稅和進(jìn)口消費(fèi)品消費(fèi)稅全部上劃，其余小稅種留存地方。
在這種分稅制財(cái)政管理體制下，喀什市大口徑財(cái)政收入包括：稅收收入、非稅收入、上級補(bǔ)助收入。由于喀什市沒有納入均衡性轉(zhuǎn)移支付分配范圍，所以財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任主要是負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定支出，履行教育、文化、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障、公檢法司等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，承擔(dān)城市綠化凈化亮化等日常維護(hù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、償還政府債務(wù)等責(zé)任。
上級財(cái)政撥付的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入主要用于教育、科技、衛(wèi)生、社會(huì)保障以及農(nóng)林水等事務(wù)支出，能夠有效地緩解縣級政府的財(cái)政困難現(xiàn)象，但各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的配套需求又加劇了縣級財(cái)力困難。2013年喀什市專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入19.1億元，不能完全滿足這些民生領(lǐng)域的支出需求，中間的資金缺口又要由市本級財(cái)政承擔(dān)，僅2013年喀什市本級承擔(dān)的民生配套資金就達(dá)2.6億元，全區(qū)項(xiàng)目配套和共擔(dān)資金達(dá)5.54億元。
（二） 中央和地方事權(quán)劃分存在的問題
1、喀什地區(qū)縣級政府擔(dān)負(fù)多層次職能，決定財(cái)政職能有別與其他省區(qū)。
由于歷史原因，喀什地區(qū)與周邊國家在歷史文化、宗教信仰、語言習(xí)俗上有緊密聯(lián)系，也是我國信仰伊斯蘭教人數(shù)最多的地區(qū)。周邊國家的民族、宗教沖突往往會(huì)影響到喀什地區(qū)。近年來，民族分裂主義、極端宗教勢力、國際恐怖主義與國際形勢密切相關(guān)，境內(nèi)外恐怖相互勾結(jié)，恐怖暴力事件不斷，對全國的安全和穩(wěn)定構(gòu)成威脅。南疆的穩(wěn)定不僅是南疆自身的事情，更是國家安全戰(zhàn)略和穩(wěn)定方針的重要組成部分。
目前，喀什地區(qū)各縣市承擔(dān)了大量的穩(wěn)定和安全的相關(guān)職能，而這些職能屬于地方還是中央并沒有嚴(yán)格劃分。地縣鄉(xiāng)各級政府為維護(hù)穩(wěn)定，在日常安保、情報(bào)收集、應(yīng)急處突等方面耗費(fèi)了大量人力、物力、財(cái)力，這部分支出大都由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。此外，處理突發(fā)事件、解決宗教問題，出于政治、經(jīng)濟(jì)效率等原因，這部分事權(quán)也由基層政府承擔(dān)。
2、財(cái)力（主體稅種）相對集中在中央
1994年實(shí)行分稅制改革，消費(fèi)稅的100%和增值稅的75%歸中央財(cái)政，增值稅25%歸地方財(cái)政，所得稅實(shí)行中央與地方分享，這樣，大稅種的小部分和一些小稅種留給縣市，稅源零散，征收難度大，增長彈性小，征稅成本高，嚴(yán)重制約了縣鄉(xiāng)財(cái)力穩(wěn)定增長。以喀什市為例，2013年增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅上劃6.65億元，車輛購置稅、進(jìn)口貨物增值稅和進(jìn)口消費(fèi)品消費(fèi)稅上劃1.95億元，合計(jì)8.6億元，而當(dāng)年地方財(cái)政留存稅收13.85億元，意味著僅有62%的稅收收入歸地方財(cái)政，38%上劃中央。
3、事權(quán)劃分比較模糊
與分稅制相配套的一項(xiàng)重要財(cái)政制度是轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度，作為調(diào)節(jié)地區(qū)之間橫向和縱向財(cái)力不平衡的一項(xiàng)制度，是分稅制體制的一個(gè)重要組成部分，其首要目的就是保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)在享受基本的公共服務(wù)水平方面達(dá)到均等化?？陀^地講，實(shí)施轉(zhuǎn)移支付以后，喀什市財(cái)政支出緊張狀況有了一定程度的緩解，但由于財(cái)力事權(quán)不匹配產(chǎn)生許多問題。從財(cái)政體制上看，財(cái)權(quán)劃分相對清晰，但事權(quán)劃分比較模糊，只確立了中央和地方財(cái)政收入分配格局，但并未對事權(quán)進(jìn)行劃分。從喀什市目前現(xiàn)狀看，本級政府所履行的大多是剛性強(qiáng)、欠債多、所需支出基數(shù)大、增長快、無法壓縮的支出職責(zé)，不僅要承擔(dān)12.8億元的剛性支出（2013年行政事業(yè)單位人員工資及日常辦公經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)和城市凈化、綠化、亮化等城市維護(hù)支出），還要承擔(dān)2.6億元的教育、科技、衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、公檢法司、消防等法定支出的配套資金，除此之外，還要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。可以說，喀什市政府在用微薄的財(cái)政收入勉強(qiáng)支撐龐大的開支。
4、轉(zhuǎn)移支付制度有待改革
按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，縣級政府利用本級預(yù)算收入無法滿足支出需要的缺口部分，除自己努力增收解決外，還需要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付制度來彌補(bǔ)?，F(xiàn)行均衡性轉(zhuǎn)移支付收入是按照財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出差額及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定，凡財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收入大于或等于標(biāo)準(zhǔn)支出的地區(qū)，不納入均衡性轉(zhuǎn)移支付分配范圍。自治區(qū)在對下測算均衡性轉(zhuǎn)移支付收入時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)支出范圍過窄，僅含人員經(jīng)費(fèi)及日常公用經(jīng)費(fèi)，沒有考慮到民生資金配套、縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶持企業(yè)發(fā)展等資金需求，而這部分又是縣級政府必須履行的職責(zé)。
5、地方在財(cái)力不足情況下采取的應(yīng)對手段及可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)
地方財(cái)力不足，公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量得不到保障，地方就會(huì)“另辟渠道”，典型的手段就是政府舉債。以喀什市為例，2012年至2014年喀什城建投資集團(tuán)有限公司在五家銀行累計(jì)貸款40.858億元，發(fā)行公司債券18億元，用于喀什市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？κ彩心壳疤幱诔鞘谢焖侔l(fā)展期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一次性投入規(guī)模大、投資回收期長、當(dāng)代人投資后代人享用等特點(diǎn)，通過舉債進(jìn)行建設(shè)，可以克服當(dāng)期建設(shè)資金不足的瓶頸制約，有利于加快完善基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是一種合理的基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)行為。但是在政府債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平不相匹配的情況下，就會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加劇財(cái)政困境。
地方財(cái)力不足，還會(huì)導(dǎo)致政府在財(cái)政收入上過度依賴土地出讓收入?？κ彩?013年地方財(cái)政收入21.41億元，其中土地出讓和開發(fā)產(chǎn)生的收入就達(dá)7.79億元（國有土地出讓金收入3.5億元、房地產(chǎn)業(yè)稅收收入4.29億元），占地方財(cái)政收入的36%。政府靠土地收入運(yùn)轉(zhuǎn)只是一時(shí)的救急之舉。過度依賴土地出讓收入不僅導(dǎo)致地方可用財(cái)力的不穩(wěn)定性，而且會(huì)產(chǎn)成土地成本飆升、房價(jià)抬高的隱患。
綜上所述，在分稅財(cái)政體制中，事權(quán)與支出責(zé)任劃分的最大問題，是財(cái)力相對集中在中央、省級，而事權(quán)分散在基層。大量的具體支出責(zé)任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財(cái)力又較少，形成責(zé)任在基層、財(cái)權(quán)在上級的不合理局面。
三、中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分改革的建議
中央和地方財(cái)力、事權(quán)不相匹配的解決手段，一是事權(quán)或者說支出責(zé)任的上移，二是財(cái)力的下移，即：建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，在合理劃分中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理配置財(cái)權(quán)，并建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)的匹配。
（一）明確中央、地方承擔(dān)各自事權(quán)的支出責(zé)任。屬于全國性共同事務(wù)，由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于區(qū)域性事務(wù)，由地方政府在許可范圍內(nèi)自行決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理。
（二）完善分稅制財(cái)政體制，增加地方分成比例。在明確中央、地方承擔(dān)各自事權(quán)支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加地方稅收分成比例，提升地方政府完善城市功能、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的能力。
（三）建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在綜合考慮經(jīng)常性因素和特殊因素的情況下，增加一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，相應(yīng)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，縣級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況在中央政策約束下分配資金，提高地方政府自主性。尤其是按照第二次新疆工作座談會(huì)精神，建立南疆公共財(cái)政預(yù)算支出逐年穩(wěn)定增長機(jī)制，通過調(diào)節(jié)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，逐步提高南疆公共財(cái)政預(yù)算支出在全疆的比重。
（四）調(diào)整和取消法定性、政策性支出、專項(xiàng)資金等要求配套資金的制度。法定性、政策性支出、專項(xiàng)資金等都對縣（市）級財(cái)政提出剛性的資金配套要求。建議上級政府規(guī)范現(xiàn)有法定支出和專項(xiàng)資金配套政策，并且按照國務(wù)院32號文件精神及《中共中央關(guān)于進(jìn)一步深化改革若干問題的決定》，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套的政策和規(guī)定。
（五）重新確定體制算賬的范圍和標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的“基數(shù)算賬”方法存在很多弊端。體制補(bǔ)助資金已無法保證人員工資和機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出，每年縣級財(cái)政要從地方收入中拿出大部分資金用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。建議對于新建貧困縣市的人員工資、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)支出和維護(hù)穩(wěn)定支出，由中央財(cái)政足額保障；社會(huì)保障、救災(zāi)、農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生、公檢法司等支出，由中央財(cái)政和自治區(qū)財(cái)政按比列保障。（王亞平）
