徐煥東
一、我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)管體系與模式的形成
改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及買方市場(chǎng)的形成，各種經(jīng)濟(jì)主體對(duì)采購(gòu)管理科學(xué)化的要求也逐漸強(qiáng)化，一些具有廣泛競(jìng)爭(zhēng)意義的方式，如招標(biāo)等開始應(yīng)用。從政府層面講，一方面，社會(huì)民主意識(shí)的增加、政府資源的有限性，要求政府支出遵循以盡可能少的支出獲得盡可能多的社會(huì)公共功能的市場(chǎng)性規(guī)則；另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下買方市場(chǎng)的形成，需要政府更多運(yùn)用有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，通過(guò)采購(gòu)方式的改進(jìn)和監(jiān)督管理的完善，獲得更好的采購(gòu)效果。加上隨著市場(chǎng)開放的推進(jìn)，我國(guó)利用世界銀行和其他國(guó)際組織的貸款項(xiàng)目也日益增多，諸如世界銀行等組織也明確要求貸款機(jī)構(gòu)利用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。因此，上世紀(jì)九十年代初，我國(guó)部分政府工程采購(gòu)開始使用招標(biāo)方式。也正是在這一背景下，誕生了我國(guó)第一部涉及采購(gòu)方式規(guī)范的法律——1999年出臺(tái)的《招標(biāo)投標(biāo)法》。
《招標(biāo)投標(biāo)法》立法的本意是對(duì)招標(biāo)投標(biāo)這種特殊的競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)方式進(jìn)行規(guī)范。值得一提的是，在世界其他國(guó)家和地區(qū)，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)行為進(jìn)行法律規(guī)定，一般是針對(duì)公共采購(gòu)進(jìn)行的，且基本包含在政府采購(gòu)法律框架內(nèi)。而我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》在起草時(shí)卻針對(duì)幾乎所有的招標(biāo)投標(biāo)行為，即“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事招標(biāo)投標(biāo)的，適用本法”。也就是說(shuō)，《招標(biāo)投標(biāo)法》并不只規(guī)范政府采購(gòu)中的招標(biāo)行為，而是一種規(guī)范所有招標(biāo)投標(biāo)的程序法。1999年《政府采購(gòu)法》尚未出臺(tái)，《招標(biāo)投標(biāo)法》就成了政府項(xiàng)目采購(gòu)特別是政府工程進(jìn)行招標(biāo)的主要法律依據(jù)。
從法律角度看，《招標(biāo)投標(biāo)法》是一種規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)程序的法律，只能規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)行為，并不能代替成為規(guī)范政府采購(gòu)這種涉及政府這一特定主體進(jìn)行采購(gòu)的公共行為的法律規(guī)范。自1996年起，我國(guó)部分地區(qū)開始嘗試政府采購(gòu)實(shí)踐和法律規(guī)制。最典型的如深圳、上海等地，其中，深圳利用特區(qū)可以在一定程度上制定地方法律的條件，通過(guò)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，于1998年出臺(tái)了《深圳市政府采購(gòu)管理辦法》。這些制度對(duì)政府采購(gòu)做了初步的說(shuō)明和界定，對(duì)政府采購(gòu)的程序、方式，當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等有了基本規(guī)定，特別是對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)管做了規(guī)定，在我國(guó)屬于最早進(jìn)行政府采購(gòu)制度規(guī)范的實(shí)驗(yàn)，其時(shí)間比《招標(biāo)投標(biāo)法》更早，具有開拓性。
1996年，我國(guó)立法部門也開始著手《政府采購(gòu)法》的起草工作。在《政府采購(gòu)法》不能及時(shí)出臺(tái)的情況下，1999年，財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購(gòu)暫行管理辦法》。這是我國(guó)歷史上第一部有關(guān)政府采購(gòu)的管理辦法，其對(duì)政府采購(gòu)的運(yùn)行模式、監(jiān)督管理都做了比較具體的規(guī)定。
《政府采購(gòu)暫行管理辦法》執(zhí)行三年后，《政府采購(gòu)法》于2002年6月29日由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)正式通過(guò)?！墩少?gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)法律規(guī)范的范圍，政府采購(gòu)的運(yùn)行模式、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管主體和職責(zé)等予以規(guī)范，明確了政府采購(gòu)各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。其中，重點(diǎn)明確了監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，監(jiān)管程序、方式與重點(diǎn)內(nèi)容，基本上形成了目前政府采購(gòu)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)、體系和方式。
《政府采購(gòu)法》，對(duì)政府工程采購(gòu)發(fā)揮著重要規(guī)范作用的《招標(biāo)投標(biāo)法》，涉及規(guī)范政府采購(gòu)合同的《合同法》，以及后來(lái)國(guó)務(wù)院辦公廳、發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、交通部等部委相繼頒發(fā)的大量管理辦法、政策措施等，地方政府制定的地方法規(guī)、政策和操作實(shí)施辦法，構(gòu)成了我國(guó)政府采購(gòu)法律制度體系，形成了我國(guó)獨(dú)特的政府采購(gòu)監(jiān)管模式。
應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)制度框架、體制模式、監(jiān)管體系，是在公有制下，在政府部門分別、分類管理的背景下形成的。主要由政府部門主導(dǎo)起草制度和法律條文，由人民代表大會(huì)討論通過(guò)，具有很強(qiáng)的中國(guó)特色和國(guó)情烙印。
二、我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)管體系的主流模式及特征
經(jīng)過(guò)十幾年的制度建設(shè)和實(shí)踐，我國(guó)初步形成了具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度框架、運(yùn)行模式（含政府工程采購(gòu)的大采購(gòu)）、監(jiān)管體系與模式，基本形成了政府工程采購(gòu)與貨物、服務(wù)采購(gòu)兩個(gè)監(jiān)管主體多元化的特殊體系。在這一部分中，筆者將對(duì)我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)監(jiān)管體系與模式進(jìn)行歸納梳理。
由于《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》并存，《政府采購(gòu)法》第四條又明確政府采購(gòu)工程招標(biāo)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，雖然該條并沒有說(shuō)明，政府工程采購(gòu)究竟只是在程序方面適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，還是在監(jiān)管方面也適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，但實(shí)際操作中，人們往往自覺不自覺地將政府工程采購(gòu)的操作程序和監(jiān)管都納入了《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍，從而使同屬于政府公共采購(gòu)性質(zhì)的工程采購(gòu)和貨物、服務(wù)采購(gòu)規(guī)范成了“兩張皮”，使本來(lái)應(yīng)納入《政府采購(gòu)法》統(tǒng)一管理的政府工程采購(gòu)，游離于《政府采購(gòu)法》之外，由此形成了政府工程采購(gòu)和貨物、服務(wù)采購(gòu)兩套幾乎完全不同的監(jiān)管體系和模式。
下面從政府工程采購(gòu)和貨物、服務(wù)采購(gòu)兩個(gè)角度，分別闡述目前政府采購(gòu)的主流運(yùn)行模式和特征。
（一）政府工程采購(gòu)形成了分散監(jiān)管的體系與模式
《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。其中特別說(shuō)明，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。2000年國(guó)務(wù)院辦公廳文件規(guī)定由各行政主管部門自行管理（此時(shí)尚未頒布《政府采購(gòu)法》）。而這一點(diǎn)在2011年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條中進(jìn)一步得到了確認(rèn)。
因此，如果政府工程采購(gòu)包括監(jiān)管在內(nèi)的全部?jī)?nèi)容適用《招標(biāo)投標(biāo)法》體系，則工程采購(gòu)的監(jiān)管已形成了與所有采用招標(biāo)投標(biāo)采購(gòu)方式（采購(gòu)主體為非《政府采購(gòu)法》規(guī)定的主體）一樣的監(jiān)管格局。這個(gè)格局最重要的特征之一，就是工程采購(gòu)實(shí)行部門分散管理和同體監(jiān)督。各部門對(duì)采購(gòu)人的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，實(shí)行自我、自覺的管理和監(jiān)督。
政府工程采購(gòu)操作實(shí)施與監(jiān)管的基本內(nèi)容包括：項(xiàng)目審批管理、項(xiàng)目實(shí)施代理機(jī)構(gòu)的選擇、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理、評(píng)審專家團(tuán)隊(duì)監(jiān)督管理、公告信息管理、投訴與處理。關(guān)于財(cái)政部門在工程采購(gòu)監(jiān)管中的角色，雖然《政府采購(gòu)法》第十三條規(guī)定各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)，而且并未說(shuō)明工程采購(gòu)不適用這一條，但《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》還是對(duì)財(cái)政部門在工程采購(gòu)中的角色做了規(guī)定（盡管由一種程序法的實(shí)施條例給法定的政府采購(gòu)主管機(jī)構(gòu)確定監(jiān)督管理職能范圍有些不可思議），即財(cái)政部門依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。
綜上，從法律層面看，政府工程采購(gòu)基本上由各行政主管部門自行管理，形成了典型的“多頭管理、同體監(jiān)督、自我約束、自覺為主”的監(jiān)管模式。盡管多地政府已意識(shí)到這會(huì)不可避免地產(chǎn)生腐敗，并為此成立了統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，以解決政府工程分散采購(gòu)、分散管理問(wèn)題，但在國(guó)家法律制度層面，立法者（包含相關(guān)條例）目前并沒有改變這種局面。
（二）現(xiàn)行狹義政府采購(gòu)的法定監(jiān)管體系與模式
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》頒布以后，按照該條例的劃分，真正由《政府采購(gòu)法》規(guī)范的，其實(shí)只有貨物、服務(wù)采購(gòu)內(nèi)容，也即本文所稱狹義的“小”采購(gòu)范圍。目前多數(shù)人所稱的政府采購(gòu)監(jiān)管，也自覺不自覺地指向這一部分，而自動(dòng)將工程采購(gòu)排除在政府采購(gòu)概念之外。按照“小采購(gòu)”的概念和范圍，現(xiàn)行政府貨物、服務(wù)采購(gòu)監(jiān)管的主流模式，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行歸納。
1.各級(jí)政府財(cái)政部門是政府采購(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
與政府工程采購(gòu)多頭監(jiān)管、分散監(jiān)管、自行監(jiān)管不同的是，政府貨物、服務(wù)采購(gòu)的監(jiān)管主體是各級(jí)財(cái)政部門。財(cái)政部門是政府理財(cái)?shù)木C合部門。與財(cái)政資金分配相對(duì)應(yīng)，是對(duì)財(cái)政資金使用監(jiān)督管理的延伸。除用于人員工資及社會(huì)轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的支出外，財(cái)政資金主要用于購(gòu)買性支出。對(duì)購(gòu)買性支出中采購(gòu)環(huán)節(jié)的管理，是財(cái)政部門監(jiān)督管理的重要組成部分。目前，縣以上各級(jí)財(cái)政部門基本都設(shè)立了政府采購(gòu)監(jiān)督管理辦公室，以履行政府采購(gòu)監(jiān)督管理職責(zé)。
2.政府采購(gòu)監(jiān)管對(duì)象主要包括貨物、服務(wù)，監(jiān)管范圍以監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定的集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)。
《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)法律規(guī)范的范圍為用財(cái)政性資金采購(gòu)的納入集中采購(gòu)目錄以內(nèi)、資金限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)。實(shí)際上，集中采購(gòu)目錄與采購(gòu)資金限額標(biāo)準(zhǔn)已成為劃分貨物、服務(wù)法定監(jiān)督管理的基本標(biāo)準(zhǔn)，成為政府購(gòu)買性支出是否納入法律制度統(tǒng)一規(guī)范管理的分水嶺。另外，集中采購(gòu)目錄、限額標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)不確定的范圍，法律授權(quán)由省以上政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)確定。因此，政府采購(gòu)規(guī)范的范圍及監(jiān)管范圍，從某種意義上說(shuō)，是由行政管理層確定的，而不是嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)確立的。與之相比，一些國(guó)家的采購(gòu)資金限額制，形成了明確的法定標(biāo)準(zhǔn)。
3.以“管”“采”分離的思路設(shè)計(jì)監(jiān)管體系和模式。
所謂“管”“采”分離，是指將政府采購(gòu)分為不同的內(nèi)容?！肮堋本褪菍⒉少?gòu)事務(wù)中的一部分歸納為監(jiān)督管理，即對(duì)采購(gòu)什么、采用何種方式采購(gòu)、采購(gòu)實(shí)施程序和過(guò)程是否規(guī)范、采購(gòu)結(jié)果如何等進(jìn)行管理和控制，其管理者通常被稱為“裁判員”；所謂“采”，是將另一部分內(nèi)容歸納為操作實(shí)施，采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)等按照法定的程序參與具體招標(biāo)、談判或詢價(jià)、授予采購(gòu)合同的過(guò)程，其操作者通常被稱為“運(yùn)動(dòng)員”。
所謂分離，是一些人理解的將“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”分離的意思?！安伞钡囊环街宦男小安伞钡牟僮髀毮?，無(wú)“管”的職責(zé)。按照目前法律制度規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門是政府采購(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門認(rèn)可的社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，都定位為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目，是政府采購(gòu)監(jiān)督管理的重點(diǎn)對(duì)象。在采購(gòu)需求確立、采購(gòu)過(guò)程中的評(píng)審、采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)和采購(gòu)糾紛處理等方面，它們都未被賦予明確的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限。
4.采購(gòu)組織實(shí)施機(jī)構(gòu)與采購(gòu)項(xiàng)目具體評(píng)價(jià)和決定授予合同的主體相對(duì)分離。
為避免采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)影響采購(gòu)結(jié)果，產(chǎn)生腐敗，我國(guó)采取了聘請(qǐng)社會(huì)專家對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行評(píng)審的制度。即由財(cái)政部門聘請(qǐng)社會(huì)專家，按照規(guī)定的程序、方式和標(biāo)準(zhǔn)選派專家，對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商的響應(yīng)進(jìn)行評(píng)審或談判溝通，通過(guò)評(píng)價(jià)推薦可能授予合同的供應(yīng)商，然后由采購(gòu)人或采購(gòu)機(jī)構(gòu)按此順序確定供應(yīng)商（也有些例外）。在整個(gè)采購(gòu)過(guò)程中，組織實(shí)施的是采購(gòu)機(jī)構(gòu)，評(píng)價(jià)并推薦供應(yīng)商的主要是采購(gòu)評(píng)審（談判）專家，最終選擇供應(yīng)商并授予供應(yīng)商合同的權(quán)利屬于采購(gòu)人，從而實(shí)現(xiàn)了另一種分離。
5.監(jiān)督管理與糾紛投訴仲裁融為一體。
現(xiàn)行政府采購(gòu)監(jiān)督管理的另一個(gè)特點(diǎn)，就是監(jiān)督管理與投訴處理融為一體。法律賦予政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購(gòu)糾紛投訴處理的職責(zé)和權(quán)利。
6.政府采購(gòu)實(shí)施主體多元化，采購(gòu)類型、采購(gòu)方式多樣化，不同實(shí)施主體的考核與評(píng)價(jià)都由同一監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，但監(jiān)管程度與方式有所不同。
雖然貨物、服務(wù)采購(gòu)在監(jiān)管主體方面相對(duì)穩(wěn)定和統(tǒng)一，但政府采購(gòu)的實(shí)施主體、采購(gòu)方式卻是多種多樣的。同時(shí)，由于采購(gòu)實(shí)施主體、采購(gòu)方式的多樣性，采購(gòu)集中和分散程度也不一樣，監(jiān)管程度、監(jiān)管程度相差巨大。
目前的法律規(guī)定，納入集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的，需要由政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，限額標(biāo)準(zhǔn)以上的既可以由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，也可以由社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)分散采購(gòu)；對(duì)于有特殊用途的產(chǎn)品，可以實(shí)行部門集中采購(gòu)，對(duì)于各單位有能力自已招標(biāo)和采購(gòu)的項(xiàng)目，也可以由采購(gòu)人自行采購(gòu)。其中，對(duì)集中采購(gòu)的要求和監(jiān)管，明顯要高于分散采購(gòu)。
此外，政府采購(gòu)法律規(guī)定了多種采購(gòu)方式，包括公開招標(biāo)采購(gòu)、邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等。實(shí)際操作中，對(duì)前述幾種法定采購(gòu)方式的監(jiān)管力度更大，對(duì)協(xié)議供貨、電子競(jìng)價(jià)等采購(gòu)模式，監(jiān)管力度相對(duì)較小。在代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考查方面，對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度也比社會(huì)中介機(jī)構(gòu)大得多。
7.監(jiān)管重點(diǎn)放在實(shí)施程序與過(guò)程環(huán)節(jié)。
從目前政府采購(gòu)法律制度及實(shí)踐看，在涉及監(jiān)督管理方面，顯然將監(jiān)管重點(diǎn)放在了采購(gòu)實(shí)施程序、采購(gòu)方式選擇及具體操作過(guò)程方面，如采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系、采購(gòu)資金性質(zhì)、是否應(yīng)納入集中采購(gòu)、采購(gòu)方式的選擇及每種采購(gòu)方式的實(shí)施程序等。對(duì)采購(gòu)需求、采購(gòu)預(yù)算、合同管理等涉及采購(gòu)前期與采購(gòu)結(jié)果的有關(guān)內(nèi)容，監(jiān)管明顯偏弱。
（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）
