土地儲(chǔ)備融資只能通過發(fā)行地方政府債券，從這個(gè)意義上說，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)是土地要素市場改革新增的一個(gè)核心支柱。
張·銳
7月21日，福建省通過上交所政府債券發(fā)行系統(tǒng)成功招標(biāo)發(fā)行10億元土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（一期）。這標(biāo)志著財(cái)政部和國土資源部自6月1日公布《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法 （試行）》（以下簡稱 《辦法》）以來，首單土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券正式落地。作為按政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行的第一個(gè)專項(xiàng)債券，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券帶有明顯的探路意義。
專項(xiàng)債券雖然也是政府出于公益性事業(yè)發(fā)展之需而必須舉借的債務(wù)，但這類融資項(xiàng)目自身具有一定的市場收益，債券本息就由其對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入來償還。土地儲(chǔ)備都要通過保障性安居工程用地或商業(yè)性住房用地等有價(jià)形式獲得相應(yīng)的收入，因此，土地儲(chǔ)備債券屬于專項(xiàng)債券。如，福建省土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（一期），募集資金主要用于福州市三叉街舊街改造項(xiàng)目，未來的償債資金也來源于該舊街改造地塊的國有土地使用權(quán)出讓收入。
作為要素市場的一種調(diào)控制度安排，土地儲(chǔ)備無論是基于土地利用總體規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃的實(shí)施，都要求土地節(jié)約集約利用和提高土地利用效率。政府在進(jìn)行土地儲(chǔ)備時(shí)，無論是前期開發(fā)，還是中后期的儲(chǔ)存管理，都需要資金投入。在新預(yù)算法頒布實(shí)施之前，這部分資金主要靠地方政府通過平臺(tái)公司以土地抵押方式從銀行取得。但新預(yù)算法實(shí)施后，平臺(tái)公司完全市場化，所發(fā)公司債或企業(yè)債與地方政府無關(guān)，與此同時(shí)，土地儲(chǔ)備融資只能通過發(fā)行地方政府債券，從這個(gè)意義上說，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)是土地要素市場改革新增的一個(gè)核心支柱。
為防止地方政府借土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券再加杠桿，《辦法》首先確立了限額管理的基本原則，即國務(wù)院和財(cái)政部進(jìn)行總量控制，每年的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券都置于地方政府專項(xiàng)債券總額中，并只能通過省級政府（或計(jì)劃單列市）發(fā)行，同時(shí)各省必須在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排。如，福建省土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（一期）10億元，就是在福建省發(fā)行的485.8億元地方政府債券中。這一專項(xiàng)債券管理模式的創(chuàng)新，既能夠以合法規(guī)范方式滿足地方政府土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的合理融資需求，也可以防止地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)張以及相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
在明確規(guī)?？偭靠刂频那疤嵯?，地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的融資使用方式與方向也被劃定了明確的邊界。一方面，《辦法》強(qiáng)調(diào)地方政府不得以儲(chǔ)備土地為單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，從源頭上切斷了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的融資可能變相流入地方平臺(tái)公司，從而形成地方政府“或有債務(wù)”的可能；另一方面，《辦法》明確指出，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券資金由財(cái)政部門納入政府性基金預(yù)算管理，并由納入國土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出，從機(jī)制上堵住了融資平臺(tái)公司等企業(yè)以儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”，也可以有效防范違法違規(guī)舉債或變相舉債以及挪用土地儲(chǔ)備資金等行為的發(fā)生。
值得關(guān)注的是，為了確保土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的融資使用效率與準(zhǔn)確性，《辦法》強(qiáng)調(diào)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行須嚴(yán)格對應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施，尤其要保證債券期限與項(xiàng)目實(shí)際相適應(yīng)，債券安排的支出與具體項(xiàng)目一一對應(yīng)。為了方便社會(huì)監(jiān)督，《辦法》要求地方各級國土資源部門必須建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫，項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱、地塊區(qū)位、儲(chǔ)備期限、項(xiàng)目投資計(jì)劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期土地出讓收入等情況。這種土地儲(chǔ)備項(xiàng)目支出的陽光化安排，會(huì)保證資金有的放矢地投放，并可有效防止國有資產(chǎn)的流失與盜用。
土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的本息償還無疑是市場最為關(guān)注的一個(gè)話題，《辦法》為此明確規(guī)定，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。在此基礎(chǔ)上，《辦法》強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目取得的土地出讓收入，必須按照該項(xiàng)目對應(yīng)的債券余額統(tǒng)籌安排資金，也就是說，儲(chǔ)備土地出讓的收入應(yīng)當(dāng)首先保證債券本息的償還。當(dāng)然，為了防止違約風(fēng)險(xiǎn)，《辦法》也提出了靈活性的處置發(fā)放，即因儲(chǔ)備土地未能按計(jì)劃出讓，土地出讓收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。
項(xiàng)目對應(yīng)原則在土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券本息的償還上再次得到了體現(xiàn)，是《辦法》的最大亮點(diǎn)。由于不同的地塊項(xiàng)目處在不同的城市或同一城市的不同區(qū)域，其估價(jià)會(huì)參差不齊，其償還能力也不一樣，但《辦法》強(qiáng)調(diào)，債券本金償還，應(yīng)與項(xiàng)目取得的土地出讓收入相對應(yīng)，不得通過其他項(xiàng)目對應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。這樣的規(guī)定，一方面，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)的償債保障作用；另一方面，也有利于防止債券違約后的風(fēng)險(xiǎn)傳遞。不過，《辦法》并沒有規(guī)定土地出讓收入不能用于其他項(xiàng)目融資的利息償還，加上償還本金還可以用新發(fā)專項(xiàng)債券的融資償還，如此靈活的資金調(diào)劑完全可以將土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的違約風(fēng)險(xiǎn)降到最低。
必須強(qiáng)調(diào)的是，正是由于償債資金都來源于投資項(xiàng)目的收益，而不是一般的財(cái)政收入，沒有如同一般債券那樣的財(cái)政擔(dān)保，專項(xiàng)債券的投資風(fēng)險(xiǎn)要大些，發(fā)行利率也稍高一些。同時(shí)，不同的城市的地塊項(xiàng)目不同，同一城市不同地塊的位置不一樣，其融資風(fēng)險(xiǎn)與債券發(fā)行利率等均有所差異。不過，有了《辦法》做出的專項(xiàng)債券必須與具體項(xiàng)目相對應(yīng)、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目出讓收入必須用于專項(xiàng)債券本息支出，以及債券融資支出必須對應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施的細(xì)化規(guī)定，市場就能夠據(jù)此對項(xiàng)目信用、操作風(fēng)險(xiǎn)等指標(biāo)作出清晰的判斷與評估，進(jìn)而避免產(chǎn)生不良的投資預(yù)期。由此產(chǎn)生的實(shí)踐意義不只是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡，還能更好地彰顯項(xiàng)目價(jià)值的市場功能，提高債券市場化水平，也會(huì)吸引更多的社會(huì)資本參與地方政府債券的投資。 ?。ㄗ髡呦抵袊袌鰠f(xié)會(huì)理事、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）
