對于政府和社會(huì)資本合作（PPP）而言，績效評價(jià)工作能否有效開展，績效評價(jià)結(jié)果能否被有效利用，是PPP項(xiàng)目能否成功推廣的重要因素之一。本期特邀多位專家，圍繞PPP項(xiàng)目績效評價(jià)的焦點(diǎn)和“痛點(diǎn)”問題發(fā)表見解。
解讀
PPP項(xiàng)目績效評價(jià)開展有哪些政策依據(jù)
北京立信興華管理咨詢有限公司 趙仕坤
在PPP項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，績效評價(jià)是衡量項(xiàng)目是否取得成效的主要手段?？冃гu價(jià)工作能否有效開展、績效評價(jià)工作結(jié)果能否被有效運(yùn)用，是PPP項(xiàng)目能否成功推廣的重要決定性因素之一。PPP項(xiàng)目績效評價(jià)開展有哪些政策依據(jù)？
績效評價(jià)，是指根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)方法，對預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性等進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。
財(cái)政部、國家發(fā)改委近年出臺的各項(xiàng)規(guī)定中均明確，績效評價(jià)工作是監(jiān)督與管理PPP項(xiàng)目規(guī)范執(zhí)行的重要手段。
例如：財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）指出，財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營績效評價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長期承受能力等因素合理確定；省級財(cái)政部門要督促行業(yè)主管部門，加強(qiáng)對項(xiàng)目公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價(jià)體系，對項(xiàng)目的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評價(jià)?？冃гu價(jià)結(jié)果應(yīng)依法對外公開，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，要根據(jù)評價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對價(jià)格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵(lì)社會(huì)資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。
財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）明確，項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開評價(jià)結(jié)果。
財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法的通知》（財(cái)金〔2016〕92號）明確，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評價(jià)意見。
國家發(fā)改委等6部委頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)測分析，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行績效評價(jià)，并建立根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價(jià)的重要內(nèi)容。
國家發(fā)改委《關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）指出，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，定期對項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。
除此以外，在財(cái)政部、發(fā)改委及相關(guān)部委出臺的關(guān)于PPP項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)定中，也都明確要求PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。
建議
從四方面進(jìn)一步改進(jìn)PPP項(xiàng)目績效評價(jià)
南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理公司 王樂 金佳龍
在實(shí)踐中，絕大部分政府付費(fèi)項(xiàng)目的評價(jià)都放在了運(yùn)營維護(hù)期，重點(diǎn)對項(xiàng)目公司運(yùn)營維護(hù)階段進(jìn)行評價(jià)和付費(fèi)。由于前期項(xiàng)目投資和建設(shè)任務(wù)主要由項(xiàng)目公司承擔(dān)，項(xiàng)目公司自然關(guān)注建設(shè)期的風(fēng)險(xiǎn)。政府方和社會(huì)公眾對于建設(shè)期的績效評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)重視程度不夠，而是更加關(guān)注項(xiàng)目建成后的綜合效益，把著眼點(diǎn)放在項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)期。由此，筆者對于深入推進(jìn)PPP項(xiàng)目績效管理提出如下建議：
一是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全生命周期的績效管理研究。
PPP項(xiàng)目的全生命周期績效管理是很有意義的研究課題。
向前追溯，在總體規(guī)劃、項(xiàng)目立項(xiàng)、可研論證階段到設(shè)計(jì)階段等前期工作階段進(jìn)行績效管理，促進(jìn)項(xiàng)目的科學(xué)決策和有效實(shí)施。
向后延伸，可以延伸到項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)期間的中期評估以及項(xiàng)目移交或提前終止后的后評價(jià)階段（含對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評價(jià)）。評價(jià)結(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋給項(xiàng)目利益相關(guān)方，作為政府加大支持、完善監(jiān)管、調(diào)整PPP相關(guān)制度體系的依據(jù)，以提高政府投資決策水平和投資效益，同時(shí)激勵(lì)社會(huì)資本不斷提升管理，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，提高服務(wù)水平。
二是建議財(cái)政部門聯(lián)合各行業(yè)主管部門共同編制行業(yè)PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作指引和實(shí)施辦法。
財(cái)政部門可積極聯(lián)合各行業(yè)主管部門，共同編制行業(yè)PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作指引。充分結(jié)合各行業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)規(guī)范和適用法律法規(guī)，編制體系完整、指標(biāo)確定、操作性強(qiáng)的績效評價(jià)工作指引，方便各項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展系統(tǒng)的績效評價(jià)工作，各行業(yè)社會(huì)資本方對照評價(jià)指標(biāo)改善管理，提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，實(shí)質(zhì)性提升PPP項(xiàng)目全生命周期的績效管理水平。
三是改進(jìn)綜合信息平臺，新增績效評價(jià)板塊，建設(shè)PPP基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。
在上述兩項(xiàng)工作有初步成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)績效評價(jià)工作指引中明確的績效評價(jià)基本思路和指標(biāo)體系，財(cái)政部可在現(xiàn)有的綜合信息平臺基礎(chǔ)上，增加績效評價(jià)模塊，引導(dǎo)實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方的行為方式，盡快建立起全生命周期的績效管理和評價(jià)體系,實(shí)現(xiàn)全生命周期的標(biāo)準(zhǔn)化和公開透明管理。
財(cái)政部門可通過綜合信息平臺，實(shí)現(xiàn)對PPP項(xiàng)目全生命周期相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、匯總、整理和分析，建設(shè)全面的PPP項(xiàng)目基本情況和項(xiàng)目成交數(shù)據(jù)庫，作為績效評價(jià)的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫。
四是充分發(fā)揮現(xiàn)有專家?guī)旌妥稍儥C(jī)構(gòu)庫作用，就績效管理征詢多方面意見。
既有的專家?guī)旌妥稍儥C(jī)構(gòu)庫是寶貴的智力資源。專家?guī)鞊碛懈餍懈鳂I(yè)、各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的專家數(shù)百名，這些處于不同崗位的專業(yè)人員會(huì)結(jié)合自身工作實(shí)際提出針對性的意見。數(shù)百家PPP專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋了法律、財(cái)務(wù)、工程咨詢、工程技術(shù)等各個(gè)專業(yè)，國內(nèi)的PPP項(xiàng)目基本上都是由這些咨詢機(jī)構(gòu)實(shí)施完成。因其具有豐富的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，也會(huì)為PPP項(xiàng)目的績效管理提供有價(jià)值的案例分析和經(jīng)驗(yàn)分享。這些豐富的智力資源必將推動(dòng)PPP項(xiàng)目的績效管理更加科學(xué)化、規(guī)范化和體系化。
績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)置須考慮全生命周期
北京財(cái)指南咨詢公司 徐向東 劉新晶 倪楊
何謂中國PPP的核心？一定是物有所值。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)物有所值的重要手段之一是對項(xiàng)目公司進(jìn)行績效考核。
在PPP項(xiàng)目中，政府方與項(xiàng)目公司應(yīng)明確約定項(xiàng)目的績效標(biāo)準(zhǔn)，并將政府支付對價(jià)與項(xiàng)目公司的績效表現(xiàn)掛鉤，如果項(xiàng)目公司未能達(dá)到約定的績效標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)扣減相應(yīng)地付費(fèi)或?qū)r(jià)，甚至解除項(xiàng)目合同。
在PPP實(shí)操中，筆者發(fā)現(xiàn)，近期一些政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目仍采用“可用性+績效付費(fèi)”的“政府付費(fèi)”回報(bào)機(jī)制。其中可用性付費(fèi)總額為項(xiàng)目投資總額，加上融資成本，以及社會(huì)資本的合理投資收益，以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格為依據(jù)，以建設(shè)可用性績效指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，自項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)營日起向社會(huì)資本逐年支付。
績效付費(fèi)僅限定為運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)，依據(jù)約定的運(yùn)營維護(hù)績效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核程序，根據(jù)考核結(jié)果支付運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用。同時(shí)，一些可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的PPP項(xiàng)目，在政府支付可行性缺口補(bǔ)助之時(shí)，也變成“可行性缺口補(bǔ)助可用性付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)”的方式。筆者認(rèn)為從物有所值以及績效考核的本意來看，上述績效考核指標(biāo)的設(shè)置無論是從理論上，還是實(shí)踐上都存在一定偏差。
按照財(cái)政部2014年12月發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號）規(guī)定來看，可用性體現(xiàn)的是項(xiàng)目全生命周期的可用性，而非僅是建設(shè)期的可用性。
當(dāng)前，大多數(shù)的“可用性+績效付費(fèi)”方式，實(shí)際上是“建設(shè)可用性+運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)”方式。由于在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之后，建設(shè)可用性的績效考核指標(biāo)基本全部滿足，因此，政府就是按照一個(gè)固定的金額分期支付。而運(yùn)營維護(hù)考核不合格，只能扣除運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，人為地將可用性割裂成了兩筆款項(xiàng)。把可用性僅限定為建設(shè)可用性，把可用性付費(fèi)與運(yùn)營維護(hù)付費(fèi)割裂開來，實(shí)際上有“BT+O”之嫌疑，不利于項(xiàng)目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營維護(hù)項(xiàng)目。這與國家推行的PPP全生命周期的理念還是有偏差的。
在PPP項(xiàng)目之中用好內(nèi)含報(bào)酬率
大學(xué)資產(chǎn)評估土地房地產(chǎn)估價(jià)公司 丘開浪
內(nèi)含報(bào)酬率是PPP項(xiàng)目全生命周期管理中一項(xiàng)重要的定量評價(jià)指標(biāo)，它在PPP項(xiàng)目中的科學(xué)運(yùn)用，能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目的更好發(fā)展“保駕護(hù)航”。
內(nèi)含報(bào)酬率，是指能夠使未來現(xiàn)金流入現(xiàn)值等于未來現(xiàn)金流出現(xiàn)值的折現(xiàn)率，或者說是使項(xiàng)目凈現(xiàn)值為零的折現(xiàn)率。在PPP項(xiàng)目中運(yùn)用的內(nèi)含報(bào)酬率主要包括項(xiàng)目投資內(nèi)含報(bào)酬率和項(xiàng)目資本金內(nèi)含報(bào)酬率。
項(xiàng)目投資內(nèi)含報(bào)酬率是項(xiàng)目投資現(xiàn)金流入的現(xiàn)值等于項(xiàng)目投資現(xiàn)金流出現(xiàn)值的折現(xiàn)率。在PPP項(xiàng)目公司中，項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量等價(jià)于項(xiàng)目公司的企業(yè)自由現(xiàn)金流量，企業(yè)自由現(xiàn)金流是全投資口徑的現(xiàn)金流指標(biāo)，反映全部資本所共同享有的現(xiàn)金流。因此，項(xiàng)目投資內(nèi)含報(bào)酬率是站在企業(yè)的角度，反映了企業(yè)整體的報(bào)酬水平，可考察企業(yè)融資前的盈利能力。
項(xiàng)目資本金內(nèi)含報(bào)酬率是項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流入的現(xiàn)值等于項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流出現(xiàn)值的折現(xiàn)率。在PPP項(xiàng)目公司中，項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量等價(jià)于項(xiàng)目公司的股權(quán)自由現(xiàn)金流量，股權(quán)自由現(xiàn)金流是權(quán)益口徑的現(xiàn)金流指標(biāo)，反映權(quán)益資本享有的現(xiàn)金流。因此，項(xiàng)目資本金內(nèi)含報(bào)酬率是站在權(quán)益資本的角度，反映了企業(yè)股東獲得的報(bào)酬水平，是從項(xiàng)目權(quán)益投資者角度考察項(xiàng)目融資后的盈利能力。
項(xiàng)目投資內(nèi)含報(bào)酬率和項(xiàng)目資本金內(nèi)含報(bào)酬率之間是否存在差異及差異程度大小，取決于權(quán)益資本是否通過舉借債務(wù)資本獲得財(cái)務(wù)杠桿效應(yīng)。
當(dāng)付息債務(wù)的稅后利率與項(xiàng)目投資內(nèi)含報(bào)酬率一致時(shí)，資本金內(nèi)含報(bào)酬率也與項(xiàng)目投資內(nèi)含報(bào)酬率相等，這種情形下舉借債務(wù)并不影響權(quán)益資本的收益能力。
若付息債務(wù)的稅后利率小于項(xiàng)目投資內(nèi)含報(bào)酬率，權(quán)益資本將得益于財(cái)務(wù)杠桿效應(yīng)，資本金內(nèi)含報(bào)酬率將大于項(xiàng)目投資內(nèi)含報(bào)酬率；若付息債務(wù)的稅后利率大于項(xiàng)目投資內(nèi)含報(bào)酬率，則意味著權(quán)益資本不僅無法從財(cái)務(wù)杠桿獲得正面效應(yīng)，而且還會(huì)受高昂的債務(wù)資本成本所拖累，使資本金內(nèi)含報(bào)酬率小于項(xiàng)目投資內(nèi)含報(bào)酬率。
運(yùn)用內(nèi)含報(bào)酬率，不僅能夠?qū)PP項(xiàng)目調(diào)價(jià)公式是否公平進(jìn)行檢驗(yàn)，避免出現(xiàn)調(diào)價(jià)公式設(shè)置的主觀性和隨意性，而且能夠推導(dǎo)出優(yōu)化修正后的調(diào)價(jià)公式，使調(diào)價(jià)機(jī)制反映價(jià)值思維的客觀規(guī)律。在涉及合作期限、最低需求量、風(fēng)險(xiǎn)分配等PPP項(xiàng)目合同條款的變更或再談判過程中，內(nèi)含報(bào)酬率的橫向及縱向?qū)Ρ裙δ苋匀豢梢园l(fā)揮重要的作用，對PPP合同的其他變更事項(xiàng)提供量化指引。
因此，在PPP項(xiàng)目合同條款變更、項(xiàng)目合同再談判、中期評估、績效評價(jià)過程中，應(yīng)重視內(nèi)含報(bào)酬率的測算，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。
應(yīng)用行業(yè)大數(shù)據(jù)提高績效評價(jià)的質(zhì)量和效率
北京市交通委員會(huì) 李飛
北京明樹數(shù)據(jù)公司 肖光睿
據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，國家層面項(xiàng)目庫中項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)到1.3萬個(gè)，總投資額接近16萬億元。在這些項(xiàng)目中，累計(jì)成交近4000個(gè)，成交金額也接近6萬億元。PPP項(xiàng)目快速發(fā)展背后，一些問題也逐漸暴露了出來，其中有些問題是需要通過提升精細(xì)化管理能力來解決的。由此，筆者提出以下5項(xiàng)建議：
1.加強(qiáng)績效考核頂層設(shè)計(jì)
目前，國家層面沒有出臺PPP績效評價(jià)指引或辦法，行業(yè)也缺乏針對PPP項(xiàng)目全生命周期績效考核指標(biāo)體系相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定，這導(dǎo)致PPP項(xiàng)目績效考核存在主體責(zé)任不夠明確、各個(gè)項(xiàng)目績效考核指標(biāo)體系水平參差不齊、考核指標(biāo)中定性指標(biāo)偏多可操作性不強(qiáng)等問題，難以真正實(shí)現(xiàn)政府依據(jù)績效考核結(jié)果來付費(fèi)的政策目標(biāo)，也不利于相同行業(yè)、相同領(lǐng)域項(xiàng)目之間的橫向、縱向?qū)Ρ确治觥?br />
筆者建議，國家層面應(yīng)盡快提出績效考核相關(guān)管理辦法，確立績效考核工作在PPP項(xiàng)目全生命周期中的統(tǒng)領(lǐng)地位，明確績效考核目標(biāo)、原則、主體、方向，以及績效考核服務(wù)的對象，通過績效考核引領(lǐng)政府和社會(huì)資本雙方提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。
2.積極引入第三方績效評估
績效考核可以準(zhǔn)確地判斷項(xiàng)目提供公共服務(wù)的水平，而評判的標(biāo)準(zhǔn)就是PPP合同中的約定。
隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，一些與項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)的條款會(huì)顯露出來，這就需要借助行業(yè)同類項(xiàng)目的數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，并對項(xiàng)目進(jìn)行重新考核。
然而，由于政府方人手不足等原因，相應(yīng)的績效考核工作并不能夠完全依靠政府部門來完成，需要引入第三方機(jī)構(gòu)來協(xié)助進(jìn)行績效考核。這就要求第三方機(jī)構(gòu)必須具備足夠的公信力和較高的專業(yè)水準(zhǔn)，才能夠獲得政府及社會(huì)資本方的信任。
3.應(yīng)用行業(yè)大數(shù)據(jù)，提高績效評價(jià)的質(zhì)量和效率
目前，市場上有部分機(jī)構(gòu)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過對大量項(xiàng)目合同中履約條款的識別和匯總，整理不同類型、不同區(qū)域、不同行業(yè)的項(xiàng)目履約條款中的績效要求，優(yōu)化履約績效考核方法。其通過對不同項(xiàng)目的績效考核，匯總整理考核結(jié)果，并反饋初始數(shù)據(jù)庫，周而復(fù)始，不斷學(xué)習(xí)，以提供更優(yōu)的績效考核方法和標(biāo)準(zhǔn)，并綜合對相同行業(yè)、相同領(lǐng)域項(xiàng)目之間的橫向、縱向?qū)Ρ确治?，為后續(xù)項(xiàng)目的績效考核目標(biāo)設(shè)定提供參考。
筆者認(rèn)為，借助一些技術(shù)手段和方法對行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，以獲得更加精細(xì)化的指標(biāo)數(shù)據(jù)，這將有利于提高績效評價(jià)的質(zhì)量和效率。
4.應(yīng)用PPP全生命周期資產(chǎn)管理系統(tǒng)，統(tǒng)籌管理區(qū)域績效考核
筆者建議，地方PPP統(tǒng)籌管理部門，要充分掌握項(xiàng)目履約推進(jìn)情況，從頂層設(shè)計(jì)上優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目考核標(biāo)準(zhǔn)，做到充分借鑒吸收。相關(guān)部門可以結(jié)合PPP全生命周期資產(chǎn)管理系統(tǒng)的應(yīng)用，將大數(shù)據(jù)用于為地方PPP統(tǒng)籌管理部門提供綜合性績效評估服務(wù)，針對同一區(qū)域的某幾種類型項(xiàng)目，統(tǒng)一建立資產(chǎn)管理系統(tǒng)，隨時(shí)監(jiān)測和調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)，使項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠充分掌握項(xiàng)目履約推進(jìn)情況，并通過長期績效考核結(jié)果，預(yù)判下一年度政府付費(fèi)額度，使得PPP項(xiàng)目中財(cái)政預(yù)算支出真正有據(jù)可依。
5.梳理PPP合同流程，出臺履約管理辦法
筆者建議，相關(guān)部門應(yīng)明確履約依據(jù)，包括特許經(jīng)營協(xié)議和建設(shè)及運(yùn)營相關(guān)指標(biāo)要求；認(rèn)清履約主體，檢查考核方和被檢查方要明確，不能僅僅是甲乙方；職責(zé)分工要清晰，不同的部門分管不同的業(yè)務(wù)，要闡述清楚哪項(xiàng)履約考核具體找什么部門，哪個(gè)部門牽頭負(fù)責(zé)；提出履約管理模式及流程，包括日常性履約報(bào)告、季度性履約考核、年度履約檢查及臨時(shí)性事件處理等。
案例
軌道交通PPP項(xiàng)目績效評價(jià)應(yīng)注意哪些要點(diǎn)
德勤華永會(huì)計(jì)師事務(wù)所全球基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)中心 朱霞
政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推行PPP模式的初衷，一方面是對于政府方來說，要以相對較小的財(cái)政支出獲得相對較大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益；另一方面是對于社會(huì)資本方來說，要通過自身建設(shè)效率、運(yùn)營效率的發(fā)揮，獲取相應(yīng)的回報(bào)。這也就意味著，PPP的核心是政府和社會(huì)資本的共贏，績效評價(jià)正是評估項(xiàng)目的運(yùn)作是否真正達(dá)到了這一目標(biāo)。
根據(jù)國家出臺的相關(guān)政策，筆者對城市軌道交通PPP項(xiàng)目績效評價(jià)要點(diǎn)進(jìn)行了梳理：
一是績效評價(jià)的階段涵蓋項(xiàng)目全生命周期，包括項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營期和移交階段。
二是績效評價(jià)的內(nèi)容包括，建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營質(zhì)量、建設(shè)及運(yùn)營安全、成本效益。
三是績效評價(jià)應(yīng)與項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制相結(jié)合設(shè)計(jì)?？冃Э己讼到y(tǒng)不僅包括建設(shè)期、運(yùn)營期績效考核指標(biāo)的設(shè)定，投資回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)本質(zhì)上也是一種績效考核，而且內(nèi)含在投資回報(bào)機(jī)制中的績效考核也更有效率。對于按照客流量補(bǔ)貼、按照車公里補(bǔ)貼和按照可用性補(bǔ)貼的項(xiàng)目來說，由于在投資回報(bào)機(jī)制中，已經(jīng)分別內(nèi)含了對客流量、車公里、可用性的激勵(lì)和評價(jià)，其績效考核的側(cè)重點(diǎn)將各不相同。
使用者付費(fèi)項(xiàng)目是否需要績效考核？一般認(rèn)為，對于政府付費(fèi)項(xiàng)目來說，績效考核結(jié)果用于確定政府付費(fèi)的數(shù)額。對于使用者付費(fèi)項(xiàng)目來說，同樣需要績效考核。對于項(xiàng)目公司來說，當(dāng)項(xiàng)目回報(bào)全部來自于使用者付費(fèi)時(shí)，為了追求回報(bào)收益的最大化，可能通過不斷提高運(yùn)營質(zhì)量來提高使用者付費(fèi)的數(shù)額，這也體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)，即激勵(lì)社會(huì)資本不斷提高運(yùn)營效率。
值得注意的是，PPP項(xiàng)目的所有權(quán)一般屬于政府，合作期滿后，項(xiàng)目的所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)還將交回給政府，移交期的項(xiàng)目質(zhì)量決定了今后項(xiàng)目的可持續(xù)性，因此對于使用者付費(fèi)項(xiàng)目來說，仍然需要對項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行考核，以確保項(xiàng)目的可持續(xù)性。不過，此時(shí)考核的側(cè)重點(diǎn)會(huì)與政府付費(fèi)項(xiàng)目有所不同。
對于軌道交通項(xiàng)目來說，由于票務(wù)收入有限，往往難以覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營成本，政府可行性缺口補(bǔ)助普遍存在。但在A+B包的項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，按照客流量進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，從社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的角度可以看作是使用者付費(fèi)項(xiàng)目,在投資回報(bào)機(jī)制中，已經(jīng)內(nèi)含了對客流量的考核，但仍然需要對建設(shè)質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行綜合考核。
