農(nóng)業(yè)是關(guān)系到自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性
產(chǎn)業(yè)，也是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，容易受到自然災(zāi)害等因
素的影響，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、化解農(nóng)
業(yè)災(zāi)害損失、創(chuàng)造良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的一項(xiàng)制度創(chuàng)
新，也是創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式、完善財(cái)政宏觀調(diào)控措
施的重要手段。截至2016 年底，根據(jù)財(cái)政部的有關(guān)
規(guī)定，結(jié)合新疆實(shí)際，自治區(qū)出臺了一系列農(nóng)業(yè)保
險(xiǎn)政策，逐步建立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度體系，新疆農(nóng)業(yè)
增加了保費(fèi)收入，擴(kuò)大了保費(fèi)支出，收到了良好的
經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本情況
（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要政策
2007 年新疆納入全國首批農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)試點(diǎn)
省區(qū)，積極開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，《中央財(cái)政種植
業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》等中央及自治區(qū)相關(guān)文
件明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼要求、范圍、補(bǔ)貼比例及
工作程序等，是實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的綱領(lǐng)性文件。
（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍及補(bǔ)貼比例
種植業(yè)范圍包括棉花、小麥、玉米、大豆、水稻、
油料作物、甜菜、馬鈴薯，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：40%來源于中
央財(cái)政補(bǔ)貼，25%來源于自治區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼，15%來源
于地州市、縣（市）財(cái)政補(bǔ)貼，剩余部分由投保人
交納。
養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)貼范圍包括能繁母豬、奶牛、育肥
豬。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為50%來源于中央財(cái)政補(bǔ)貼，30%來
源于自治區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼，剩余部分由投保人交納，投
保人需先自行繳納保費(fèi)，財(cái)政再給予補(bǔ)貼。
2010 年以來，自治區(qū)先后在阿克蘇開展政策性
林果業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，在瑪納斯、吉木乃、察布查爾縣開
展畜牧業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。
（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的執(zhí)行情況
截至2016 年11 月末，新疆種植業(yè)保險(xiǎn)承保各
類作物面積合計(jì)4905.08 萬畝，其中政策性業(yè)務(wù)承
保面積為4572.03 萬畝。承保各類牲畜合計(jì)295.93
萬頭（只），其中政策性業(yè)務(wù)承保數(shù)量為271 萬頭
（只）。參保農(nóng)戶累計(jì)273.55 萬戶次，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提
供風(fēng)險(xiǎn)保障504.18 億元，賠款金額達(dá)37.13 億元，超
過2015 年全年水平。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對化解農(nóng)業(yè)災(zāi)害損
失、有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收產(chǎn)生了
積極作用。
（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的區(qū)域特點(diǎn)
保費(fèi)總量及承保戶數(shù)方面，南疆占比均高于北
疆和東疆，且北疆承保戶數(shù)比例低于北疆保費(fèi)總量
占比。據(jù)此推算，南疆承保戶數(shù)主要為個體農(nóng)戶，
北疆承保戶數(shù)主要為龍頭企業(yè)或是集體組織。投
保種類方面，南疆主要以種植業(yè)為主，北疆主要以
淺談新疆農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題及對策建議
李輝
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[ 財(cái)政管理]
養(yǎng)殖業(yè)為主。
二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要成效
（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是防范新疆農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要工
具。新疆地域遼闊，災(zāi)害發(fā)生頻率高、范圍廣、損失
大，雪災(zāi)、暴雨、干旱、風(fēng)暴、低溫冰凍、病蟲害、動物
疫病時有發(fā)生，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活造成巨大的
經(jīng)濟(jì)損失，影響著農(nóng)民的正常生產(chǎn)和生活，因?yàn)?zāi)返
貧、因?yàn)?zāi)致貧的情況時有發(fā)生。目前，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)
害救助方式主要有政府救助、社會救助、市場救助
和農(nóng)戶自救多種途徑，開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，采用市場化
手段防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，對于保障農(nóng)牧業(yè)安全，提高農(nóng)
牧業(yè)抵御和化解自然災(zāi)害的能力、增加農(nóng)牧民收入
起到十分重要的作用。
（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是完善新疆政府職能，解決“三
農(nóng)”問題的重要手段。保險(xiǎn)具有社會補(bǔ)償、資金融
通和風(fēng)險(xiǎn)管理功能，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“助
推器”，在支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，特別是服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代
化方面起著重要作用。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種市
場化的制度優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府與市場的優(yōu)勢互補(bǔ)，有
利于完善政府的服務(wù)模式和管理方式，彌補(bǔ)救災(zāi)資
金不足，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高資金使用效
率，提升服務(wù)的專業(yè)化水平。
（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是新疆實(shí)現(xiàn)全面脫貧的有效手
段?！敖鹑诜鲐殻ｋU(xiǎn)先行”，根據(jù)《中共中央國務(wù)院
關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，在2020 年全國要實(shí)
現(xiàn)全面脫貧，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，能夠分散特困地
區(qū)、老少邊窮地區(qū)因?yàn)樘鞛?zāi)人禍引起的風(fēng)險(xiǎn)，帶動
當(dāng)?shù)貏趧恿蜆I(yè)，助力當(dāng)?shù)厣鐣卫斫Y(jié)構(gòu)的完善，
加快推進(jìn)新疆全面脫貧的進(jìn)度。
三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題
（一）補(bǔ)貼政策無差異化，導(dǎo)致地方財(cái)政壓力
大?，F(xiàn)行中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施全國“一視同仁”的補(bǔ)
貼政策，財(cái)政補(bǔ)貼資金種植業(yè)中央承擔(dān)40%，養(yǎng)殖
業(yè)中央承擔(dān)50%，其余由各省本級、縣市及農(nóng)戶自
行承擔(dān)。沒有針對民族地區(qū)、邊境地區(qū)等特定地區(qū)
的特殊政策，新疆屬欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)，新疆財(cái)政支
出中65%來自于中央轉(zhuǎn)移支付，特別是南疆經(jīng)濟(jì)社
會發(fā)展較為落后，80%的財(cái)政支出來自于上級轉(zhuǎn)移
支付，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要地方政府配套的政策，增
加了地方財(cái)政壓力，限制了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障功能的
發(fā)揮。
（二）財(cái)政補(bǔ)貼資金撥付制度，導(dǎo)致擠出效應(yīng)。
目前，新疆農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)際的執(zhí)行過程中，按照“政
府財(cái)政補(bǔ)貼+保險(xiǎn)公司商業(yè)經(jīng)營+農(nóng)戶自愿參保”的
制度執(zhí)行，要求在農(nóng)民繳足保費(fèi)、基層財(cái)政補(bǔ)貼到
位后，按照提款報(bào)賬的方式，中央和省級財(cái)政再給
予補(bǔ)貼。這種方式能在一定程度上避免了地方政
府少配套或不配套的情況，但也會使資金相對充裕
的地區(qū)過多享受上級政府補(bǔ)貼，而像新疆這樣的欠
發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然客觀上更需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是由于
配套資金不足，上級財(cái)政補(bǔ)貼可能無法到位，產(chǎn)生
補(bǔ)貼擠出效應(yīng)，限制了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障功能的發(fā)揮。
（三）物化成本較高，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。新疆農(nóng)業(yè)保
險(xiǎn)保障對象始終為直接物化成本，未包括人工成
本，且多年未進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)前人工成本較高，物價逐
年攀升，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本過高，出險(xiǎn)后的賠償額
度不能覆蓋農(nóng)民的成本投入，一旦發(fā)生重大災(zāi)害，
補(bǔ)償資金不能保障農(nóng)民快速的恢復(fù)生產(chǎn)生活，一定
程度上會影響農(nóng)民投保的積極性和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策
的作用。
（四）關(guān)系新疆國計(jì)民生的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品未納入中
央財(cái)政補(bǔ)貼范圍。近年來，新疆林果業(yè)、畜牧養(yǎng)殖
業(yè)及設(shè)施農(nóng)業(yè)已成為新疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)支柱之一，
由于不在中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼品種范圍內(nèi)，
無法得到保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障。但僅依靠新疆地方財(cái)力
和農(nóng)戶自身又無法實(shí)現(xiàn)，極大影響了農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)經(jīng)
濟(jì)組織發(fā)展林果業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)及設(shè)施農(nóng)業(yè)的積極
性。各地州普遍反映應(yīng)當(dāng)將林果業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)及
設(shè)施農(nóng)業(yè)納入國家財(cái)政補(bǔ)貼范圍，特別是林果業(yè)具
有前期投入大、投入周期長、見效慢的特點(diǎn)，一旦遭
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新 / 疆 / 財(cái) / 會 ♦2017/3♦
[ 財(cái)政管理]
受自然災(zāi)害，農(nóng)戶往往沒有足夠資金迅速恢復(fù)生
產(chǎn)；如果遇上大災(zāi)，導(dǎo)致果樹死亡，前期幾年的投入
就往往難以收回，很容易造成果農(nóng)家庭“幾年致富、
一災(zāi)返貧”。
（五）優(yōu)惠政策不夠。自治區(qū)未建立經(jīng)營管理
費(fèi)補(bǔ)貼制度。由于新疆地廣人稀，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)
典型的綠洲農(nóng)業(yè)特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保戶分散、保費(fèi)
數(shù)額小，經(jīng)營成本高，所以經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)公司的利潤率
本身較低，除此之外，保險(xiǎn)公司需自行承擔(dān)經(jīng)營管
理費(fèi)用，嚴(yán)重影響了其開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積
極性。
（六）風(fēng)險(xiǎn)分散體制及再保險(xiǎn)機(jī)制缺失。目前，
安徽、江蘇、廣東、浙江等省份建立巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備
金，明確使用第一年保費(fèi)收入，超出部分使用農(nóng)作
物保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。新疆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有地域
性特點(diǎn)，自然條件惡劣，使得新疆農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)較
大，賠付率可能較高，而新疆農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尚未建立有
效的再保險(xiǎn)制度，如果不突出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性性
質(zhì)，建立風(fēng)險(xiǎn)分散體制，僅憑保險(xiǎn)公司自身力量，很
難在全疆范圍內(nèi)將保險(xiǎn)公司開展起來。
四、措施建議
（一）制定差別化補(bǔ)貼辦法，分區(qū)域確定補(bǔ)貼比
例。為了提高財(cái)政資金的使用效率，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)
保險(xiǎn)的補(bǔ)貼作用。中央在制定補(bǔ)貼政策時建議充
分考慮區(qū)域發(fā)展不平衡，建立區(qū)域差別化補(bǔ)貼辦
法，可以根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政實(shí)力及農(nóng)業(yè)發(fā)展重要
性等方面綜合考慮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予80%、50%與20%
等不同程度的補(bǔ)貼。特別是南疆經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和
發(fā)展事關(guān)新疆經(jīng)濟(jì)社會的長治久安，南疆參保又以
個體農(nóng)戶為主，為了降低社會不穩(wěn)定因素，緩解政
府的工作壓力，建議南疆和北疆采取差別化的補(bǔ)貼
標(biāo)準(zhǔn)。南疆種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)貼80%，省級補(bǔ)貼
15%，地州補(bǔ)貼5%，農(nóng)戶無需承擔(dān)保費(fèi)。北疆種植
業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不變。
（二）擴(kuò)大保險(xiǎn)險(xiǎn)種，提高保障的針對性。根據(jù)
財(cái)政部的補(bǔ)貼范圍和比例規(guī)定，西藏和青海的牦
牛、藏系羊，海南的天然橡膠等地方特色產(chǎn)業(yè)均納
入了國家的財(cái)政補(bǔ)貼范圍，建議借鑒西藏和海南的
做法，緊緊抓住國家啟動實(shí)施《全國牛羊肉生產(chǎn)發(fā)
展規(guī)劃（2013-2020 年）》及自治區(qū)“優(yōu)果興牧”的戰(zhàn)
略機(jī)遇，將畜牧業(yè)和林果業(yè)納入中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼
范圍，享受中央的財(cái)政補(bǔ)貼政策。
（三）發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，建立長效補(bǔ)償機(jī)制。
根據(jù)新疆實(shí)際情況建立經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼制度，目前
中央財(cái)政對農(nóng)業(yè)僅對保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼范圍較
窄，補(bǔ)貼水平較低，建議為提高保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)
保險(xiǎn)的積極性，由政府承擔(dān)保險(xiǎn)公司的的部分經(jīng)營
管理費(fèi)用，有效提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體的積極性。
（四）建立多渠道的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。由于
農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有高度關(guān)聯(lián)性，一旦發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，很
容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。建議建
立多渠道的農(nóng)業(yè)分散機(jī)制，化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。一是加
強(qiáng)省級統(tǒng)籌，整合各項(xiàng)涉農(nóng)資金，提高涉農(nóng)保險(xiǎn)的
覆蓋率?？梢詫⒅мr(nóng)資金、貸款資金和農(nóng)業(yè)資金整
合起來，只有參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶方能獲得農(nóng)業(yè)貸
款或優(yōu)惠政策，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率，分散農(nóng)業(yè)
風(fēng)險(xiǎn)。二是建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制。結(jié)合發(fā)
達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，建議由中國保監(jiān)會牽頭組建全國農(nóng)業(yè)
再保險(xiǎn)公司，或由中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會組織各保險(xiǎn)公
司共同成立再保險(xiǎn)合作機(jī)制，由保險(xiǎn)公司自行購買
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)，或財(cái)政為商業(yè)性再保險(xiǎn)公司提供
補(bǔ)貼，由其承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)。三是建立政府主
導(dǎo)的國家級的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金，可由政府主導(dǎo)建立國
家級的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，資金初始金應(yīng)由國家政
策?？顡芨叮€可將與農(nóng)業(yè)有關(guān)的防洪救災(zāi)等各類
資金納入農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，補(bǔ)償因重大自然災(zāi)害
遭受損失的投保主體。
（作者單位：自治區(qū)財(cái)政廳財(cái)政科學(xué)研究所）
責(zé)任編輯：趙珍
