內(nèi)控執(zhí)行不到位，既有主觀原因，也有客觀因素，還有體制機(jī)制上的問題。
周連進(jìn)
當(dāng)前影響內(nèi)控落實(shí)的主要問題
內(nèi)控建設(shè)并不是新事物、新要求。內(nèi)控執(zhí)行不到位，同樣也是一個(gè)老大難問題，既有主觀原因，也有客觀因素，還有體制機(jī)制上的問題，主要有以下幾種表現(xiàn)：
一是認(rèn)識存在誤區(qū)。割裂財(cái)政管理與內(nèi)部控制的關(guān)系，忽視內(nèi)部控制在財(cái)政管理和隊(duì)伍建設(shè)中的作用，認(rèn)為內(nèi)控就是約束，必然影響運(yùn)行效率，以致說起來重要，做起來不要，“有心無力”，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)困難重重。加上內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)不健全和人員素質(zhì)不高等原因，無章可循和有章不循的問題較為突出。
二是職責(zé)界定不清。機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、責(zé)任界定不清，內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能完全獨(dú)立和相互制衡；授權(quán)過大或過小，不相容崗位分離不到位，影響工作力度或責(zé)任區(qū)分；執(zhí)行者缺乏責(zé)任感，個(gè)別人甚至認(rèn)為內(nèi)部控制操作運(yùn)行復(fù)雜，限制了他們的權(quán)力，往往有抵觸情結(jié)。
三是制度操作性不足。有的為制度而“制度”，照搬其他單位或上級單位的做法，制度和本單位實(shí)際“兩張皮”“水土不服”；有的內(nèi)控操作規(guī)程沒有按要求編制，只是把相關(guān)管理辦法或制度復(fù)制了一遍，沒有進(jìn)行系統(tǒng)的梳理、消化，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控等基本要件，內(nèi)控執(zhí)行無的放矢；有的內(nèi)部制度文字描述多，流程圖和配套表單少，操作性不強(qiáng)。
四是與信息化融合不夠。內(nèi)控理念和控制活動、措施未充分嵌入信息系統(tǒng)，在信息系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面存在薄弱環(huán)節(jié)，如系統(tǒng)建設(shè)碎片化，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃；信息應(yīng)用“孤島”化，不能充分共享；風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)、控制措施滯后化，不能即時(shí)提醒、處置等等，信息系統(tǒng)無法有效發(fā)揮內(nèi)控的支撐與管控作用。
五是評價(jià)考核機(jī)制缺失。缺乏保證制度執(zhí)行的監(jiān)督、考評、獎(jiǎng)懲機(jī)制，內(nèi)控制度流于形式，說的多做的少，或做多少算多少，缺乏權(quán)威性、嚴(yán)肅性；內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督大多將重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)收支等業(yè)務(wù)層面，對財(cái)政業(yè)務(wù)監(jiān)管、管理制度落實(shí)等關(guān)注不夠。
落實(shí)內(nèi)控制度需把握的重點(diǎn)
為保證控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通、評價(jià)與監(jiān)控（督）等各內(nèi)控環(huán)節(jié)協(xié)同作用，促進(jìn)內(nèi)控制度真正落地，發(fā)揮效能，需要把握好以下幾個(gè)方面：
其一，構(gòu)筑內(nèi)控委—內(nèi)控辦—內(nèi)控管理崗（內(nèi)控聯(lián)絡(luò)員）和全員參與的內(nèi)控防線，促進(jìn)內(nèi)控環(huán)境的優(yōu)化。
強(qiáng)化內(nèi)控組織管理架構(gòu)和管理責(zé)任。內(nèi)控涉及單位的各工作崗位、各工作事項(xiàng)、各工作環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)全方位、全時(shí)空、全過程的管理活動，必須集全體之力。因此，必須健全內(nèi)控組織管理架構(gòu)和管理責(zé)任，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊，內(nèi)控委抓總、內(nèi)控辦協(xié)調(diào)、管理崗和聯(lián)絡(luò)員日常監(jiān)督、所有財(cái)政人員一線執(zhí)行的內(nèi)控防線，厘清各道防線在內(nèi)部控制中的責(zé)任，并把這種責(zé)任記在心里，扛在肩上，落實(shí)在行動上，確保內(nèi)控管理有序、運(yùn)行有效。
教育引導(dǎo)走出三種認(rèn)識誤區(qū)。要將內(nèi)部控制列入干部教育范圍，加強(qiáng)對內(nèi)部控制理念、方法的學(xué)習(xí)，引導(dǎo)每個(gè)工作人員樹立正確的內(nèi)控觀，消除認(rèn)識誤區(qū)。一要消除內(nèi)部控制等于制定制度的誤區(qū)，防止將內(nèi)部控制等同于制度建設(shè)，更不能認(rèn)為建立了規(guī)章制度就完成了內(nèi)部控制。二要消除事后督查等于內(nèi)部控制的誤區(qū)，正確認(rèn)識事前、事中、事后三級控制的關(guān)系，把內(nèi)控的重點(diǎn)定位在事前和事中防錯(cuò)糾偏，防患于未然。三要消除內(nèi)控影響效率的誤區(qū)。認(rèn)清內(nèi)控是一種對風(fēng)險(xiǎn)的過程控制、預(yù)防前置，需要成本付出，或許還會一定程度影響到運(yùn)行效率。而失控的、高風(fēng)險(xiǎn)的效率，不能作為弱化或逾越內(nèi)控的理由，犧牲一定程度的效率是控制風(fēng)險(xiǎn)所必須付出的成本。
培養(yǎng)內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理相統(tǒng)一的內(nèi)控理念。內(nèi)部控制重在解決流程問題，要求“正確地做事”；風(fēng)險(xiǎn)管理不僅要解決流程問題，還要應(yīng)急處理當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)和問題，更要預(yù)測未來潛在風(fēng)險(xiǎn)，也就是說不僅要解決“正確地做事”，更要解決“做正確的事”。因此，必須將兩者有機(jī)結(jié)合，決策層重在“做正確的事”，執(zhí)行層則更關(guān)注“正確地做事”，各司其職。只有這樣，才能保證領(lǐng)導(dǎo)層、執(zhí)行層在內(nèi)控中的作用最大化。
其二，構(gòu)建“管理制度化—制度流程化—流程崗位化—崗位職責(zé)化—職責(zé)表單化—表單信息化”的內(nèi)控鏈條，促進(jìn)內(nèi)控過程的無縫運(yùn)作。
內(nèi)部控制體系建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責(zé)化、職責(zé)表單化、表單信息化”，互相關(guān)聯(lián)，環(huán)環(huán)相扣，包含了內(nèi)控制度的主要內(nèi)涵，是內(nèi)控實(shí)施的“硬件”基礎(chǔ)，必須步步為營，循序漸進(jìn)，才能切實(shí)保障內(nèi)控制度落實(shí)。
建好制度，這是落實(shí)內(nèi)控的第一步。這里的制度僅指財(cái)政部門組織財(cái)政工作和內(nèi)部管理必需的各項(xiàng)制度、規(guī)定，如各類業(yè)務(wù)管理規(guī)定、資金管理辦法、機(jī)關(guān)管理制度等，也包括內(nèi)控基本制度、各類風(fēng)險(xiǎn)防控辦法。這些成文的、規(guī)范的制度，既是內(nèi)控建設(shè)的重要組成部分，又是內(nèi)控體系的“綱”和“輻射源”。因此，制度建設(shè)既要有完整性，涵蓋所有人財(cái)物，做到事無盲區(qū)、人無例外；還要有權(quán)威性，言出必行；更要有操作性，切實(shí)可行。要“做我所寫、寫我所做”，并隨著情況變化及時(shí)立、改、廢，持續(xù)改進(jìn)，防止因內(nèi)控制度本身不合法理、不符實(shí)際，或過于理想化等，影響內(nèi)控執(zhí)行效果。
將制度轉(zhuǎn)化為操作規(guī)程，這是落實(shí)內(nèi)控的關(guān)鍵。各種各類制度作為“綱”，只能是原則的，只能統(tǒng)而言之。操作性問題則要通過編制操作規(guī)程和運(yùn)行流程來解決，要將制度轉(zhuǎn)換成按事、分項(xiàng)的內(nèi)部操作規(guī)程，文書描述與流程圖兼容，將其流程化、崗位化、職責(zé)化、表單化，操作脈絡(luò)完整、時(shí)空清晰、權(quán)責(zé)分明、風(fēng)險(xiǎn)了然。在此基礎(chǔ)上，將整個(gè)內(nèi)控制度體系納入信息化管理，實(shí)行無縫化運(yùn)作。
借力信息化支撐，這是落實(shí)內(nèi)控的核心。實(shí)踐證明，將內(nèi)控理念、內(nèi)控制度以信息技術(shù)支撐，借助計(jì)算機(jī)軟件的“剛性”手段，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制流程化、信息化，變“人控”為“機(jī)控”，是確保內(nèi)控落實(shí)的最好方法和途徑。一要依托強(qiáng)大的“數(shù)據(jù)庫和成熟的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，將內(nèi)部控制要素植入資金申請、下達(dá)、分配、使用和其他財(cái)政業(yè)務(wù)管理的整個(gè)運(yùn)行鏈條之中，實(shí)現(xiàn)在動態(tài)中完成控制。財(cái)政業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)要充分考慮內(nèi)部控制需求，設(shè)計(jì)有接口，查詢有權(quán)限，運(yùn)行有監(jiān)控，打破信息“孤島”。二要完善流程、節(jié)點(diǎn)預(yù)警、分級處置。對關(guān)鍵、重點(diǎn)環(huán)節(jié)實(shí)行分級預(yù)警和處置，并通過監(jiān)管業(yè)務(wù)軟件和內(nèi)部管理軟件將其“固化”，確保工作運(yùn)轉(zhuǎn)受控，誰來執(zhí)行都不走樣，少一個(gè)環(huán)節(jié)也過不去。三要充分利用信息的及時(shí)傳遞進(jìn)行預(yù)防性控制，對數(shù)據(jù)處理的及時(shí)性與復(fù)雜性特點(diǎn)更好地實(shí)行實(shí)時(shí)控制，運(yùn)用詳細(xì)、可追溯的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)評價(jià)和分析控制，從而提高工作質(zhì)量和效果。
其三，建立風(fēng)險(xiǎn)防控—授權(quán)控制—崗位分離的多控機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)控途徑的多樣化。
風(fēng)險(xiǎn)防控。內(nèi)控的核心是防控風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)要防得準(zhǔn)、控得牢，消除其產(chǎn)生之根源，或讓其“胎死腹中”，前提是抓牢風(fēng)險(xiǎn)評估、管控這個(gè)“牛鼻子”。要把握好查、定兩個(gè)環(huán)節(jié)，抓小、抓常、抓長，動態(tài)查找各工作事項(xiàng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，把潛在風(fēng)險(xiǎn)找準(zhǔn)，將防控措施定實(shí)，并以抓鐵有痕、踏石留印的行動把防控措施落實(shí)到位。
科學(xué)授權(quán)。合理的內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)按照重要性程度大小，適當(dāng)分層授權(quán)、逐級審批，根據(jù)常規(guī)授權(quán)和特別授權(quán)的規(guī)定，明確崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責(zé)任。授權(quán)既要充分，又要合理，要將授權(quán)固化為操作流程，任何人不得逾越。
不相容職務(wù)分離。不相容職務(wù)分離是內(nèi)部控制的一個(gè)基本原理。分離要把握兩個(gè)取向：一是職責(zé)相悖?！肮苠X不管賬，管賬不管錢”，對授權(quán)與執(zhí)行、執(zhí)行與審核、執(zhí)行與記錄、保管與記錄等不相容職務(wù)實(shí)行有效分離。二是利益沖突。要按照有關(guān)規(guī)定，對有可能在個(gè)人利益與公職身份間產(chǎn)生利益矛盾和沖突的事項(xiàng)進(jìn)行有效控制。對于存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的，及時(shí)采取調(diào)整、輪崗等組織措施，使不相容崗位始終保持相互監(jiān)督、相互制約狀態(tài)。
其四，建立評價(jià)考核—獎(jiǎng)懲追究—信息披露一體的管控機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)控過程留痕和責(zé)任追溯。
與時(shí)俱進(jìn)完善體系。內(nèi)部控制是一個(gè)適時(shí)補(bǔ)充、持續(xù)改進(jìn)、不斷完善的過程，一方面，要不斷發(fā)現(xiàn)內(nèi)控運(yùn)行中的問題、漏洞，持續(xù)實(shí)時(shí)更新修正本單位內(nèi)控規(guī)程和具體業(yè)務(wù)，使之相互對應(yīng)，相互支撐，始終保持在正確的運(yùn)行通道中；另一方面，根據(jù)工作內(nèi)容、要求變化，特別是新增業(yè)務(wù)，對管理辦法、操作規(guī)程、運(yùn)行流程進(jìn)行補(bǔ)充、固化，實(shí)現(xiàn)對各業(yè)務(wù)流程的無縫管控。因此，要將內(nèi)控評價(jià)當(dāng)作一項(xiàng)重要的程序和內(nèi)容，納入制度化軌道。
內(nèi)部控制評價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容：第一，對內(nèi)控實(shí)施情況進(jìn)行評價(jià)。要對內(nèi)控實(shí)施情況進(jìn)行定期考核評價(jià)，實(shí)施對內(nèi)控本身的再監(jiān)督，解決有令不行、有禁不止的問題，防止內(nèi)控流于形式。第二，對內(nèi)控制度本身進(jìn)行評價(jià)。要對內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的合理性、管理層面控制的有效性、執(zhí)行層面運(yùn)行的有效性、業(yè)務(wù)流程和控制點(diǎn)設(shè)置的合理性等進(jìn)行評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度本身存在的不科學(xué)、不全面以及操作性不強(qiáng)等方面的問題。第三，在綜合分析評價(jià)的基礎(chǔ)上，通過對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的“集體議”和“重新評”，按照設(shè)計(jì)缺陷、運(yùn)行缺陷的不同類別和程度，提出改進(jìn)完善意見，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)的自我修復(fù)、自我完善，從而保障內(nèi)部控制的持續(xù)性和科學(xué)性
加強(qiáng)考核、獎(jiǎng)懲。內(nèi)控制度的執(zhí)行，關(guān)鍵在于人。只有全體人員自覺遵守，按規(guī)則辦事，內(nèi)控才能真正起到糾錯(cuò)防弊，保護(hù)財(cái)政資產(chǎn)、資金和干部安全的作用。要將內(nèi)控制度建設(shè)與標(biāo)準(zhǔn)化績效管理改革有機(jī)結(jié)合，細(xì)化到德、能、勤、績、廉考評之中，將內(nèi)控指標(biāo)納入標(biāo)準(zhǔn)化績效管理系統(tǒng)，按照內(nèi)部操作規(guī)程、工作流程圖明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和質(zhì)量、數(shù)量要求，編制內(nèi)控管理全過程操作手冊，每項(xiàng)工作可量化、可檢查、可考核，做到過程留痕，責(zé)任可追溯。在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格獎(jiǎng)懲機(jī)制，對經(jīng)查實(shí)的過錯(cuò)行為堅(jiān)決予以追究，不搞下不為例，不搞避重就輕。
加強(qiáng)信息披露。在進(jìn)行評價(jià)、考核的基礎(chǔ)上，應(yīng)定期或不定期對內(nèi)部控制建立與實(shí)施進(jìn)度、內(nèi)部控制完善性、內(nèi)部控制的不足與改進(jìn)對策、內(nèi)部控制整體有效性等相關(guān)信息進(jìn)行通報(bào)、披露，督促有關(guān)方面采取積極的應(yīng)對措施。(作者系浙江省紹興市財(cái)政局局長)
