“十三五”期間中國將著力加強農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，“去庫存、降成本、補短板”，切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。放眼世界，不少農(nóng)業(yè)大國在這方面的成功經(jīng)驗值得借鑒。
一、全球視野下的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路
（一）美國：人少量大的“效率”農(nóng)業(yè)
美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大，從業(yè)人口少，這“一大一小”體現(xiàn)的是美國作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強國的典型特征——生產(chǎn)效率高。美國農(nóng)業(yè)早已告別勞動力密集型的生產(chǎn)方式，轉變?yōu)橘Y本密集型和技術密集型的產(chǎn)業(yè)。美國著力建設“精準”農(nóng)業(yè)，通過現(xiàn)代化農(nóng)機設備的使用，對土地、種子、農(nóng)藥和化肥等生產(chǎn)資料進行精準定位，不僅節(jié)省體力和時間，也避免浪費生產(chǎn)資料，使土壤資源得到充分有效利用。為保障農(nóng)產(chǎn)品銷路順暢，美國還出臺了一套以農(nóng)業(yè)合作社為核心的供應鏈，大幅提升了農(nóng)產(chǎn)品流通效率。農(nóng)業(yè)合作社掌握了當?shù)囟嗄戤a(chǎn)銷數(shù)據(jù)，統(tǒng)一與食品加工廠、超市、餐館甚至國外進口商洽談供貨協(xié)議。此外，農(nóng)業(yè)合作社具有強大的運輸能力，在本地市場飽和的情況下，可幫助農(nóng)民將產(chǎn)品銷往海外。農(nóng)業(yè)合作社還為會員提供融資服務。此外，美國國會每5年左右制定一次農(nóng)業(yè)法案，詳細闡述對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼政策。政府補貼分為直接補貼和間接補貼兩種形式，直接補貼是根據(jù)農(nóng)民種植農(nóng)作物種類與面積直接給予少量現(xiàn)金補貼，間接補貼則是提供農(nóng)業(yè)保險補貼和低息農(nóng)業(yè)貸款。
（二）印度：推行三色革命謀農(nóng)業(yè)創(chuàng)新
印度政府分別在20世紀60年代發(fā)起“綠色革命”，解決了糧食問題；在20世紀70年代發(fā)起“白色革命”，解決了奶業(yè)問題；在20世紀80年代后期大力發(fā)展“藍色革命”，著力開發(fā)以海洋漁業(yè)為代表的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，取得卓有成效的成果。其中“白色革命”，迅速提高牛奶產(chǎn)量和消費量，奠定印度作為世界最大產(chǎn)奶國的地位，牛奶年產(chǎn)量達1億噸，占世界產(chǎn)量的17%以上。印度的奶牛養(yǎng)殖很分散，大型養(yǎng)殖場很少，主要是農(nóng)戶個人飼養(yǎng)。“白色革命”充分凝聚了印度公私營部門的力量，在運營機制上進行創(chuàng)新。通過完整的牛奶產(chǎn)銷三級合作社(村、區(qū)、邦)網(wǎng)絡，將牛奶的生產(chǎn)、收購加工和銷售進行專業(yè)化管理。這種三級合作社網(wǎng)絡，以奶農(nóng)為中心。他們作為合作社的股東，除了牛奶銷售的收入，還可以分紅，大大提高了奶農(nóng)的積極性。此外，合作社還配有專業(yè)經(jīng)理人，在牛奶品牌策劃和營銷方面給予支持。這一模式保證了各級合作社之間建立分工協(xié)作、統(tǒng)一協(xié)調的機制，最大限度地避免了內(nèi)部競爭，形成了競爭合力和優(yōu)勢。
（三）澳大利亞：重視環(huán)保發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)
澳大利亞在農(nóng)業(yè)發(fā)展中嚴格落實環(huán)保責任，強調將農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護結合起來。目前，生態(tài)農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為澳大利亞農(nóng)業(yè)的一個重要組成部分，其生態(tài)種植面積在世界名列前茅。澳大利亞聯(lián)邦政府主要負責制定重要的國家環(huán)境體系法律；州政府擔負環(huán)境保護和管理的責任；地方政府(市政府)提供包括廢物處理在內(nèi)的公共事業(yè)服務。由于職責清晰，澳大利亞在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護效果良好。以澳大利亞墨累達令盆地為例，該盆地面積達100多萬平方公里，是澳大利亞最主要的糧食作物和纖維作物產(chǎn)地。過去由于過度開采，鹽度增加，加上來自化肥、城市和動物等的廢水廢料污染，水流量降低和水質下降影響了下游城市的生活狀況、農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境，并帶來農(nóng)業(yè)、環(huán)境和城市之間、上游和下游之間可用水流量的激烈競爭。為此，澳大利亞成立了墨累達令盆地管理局，實行水資源的統(tǒng)一管理，并建立使用者水資源產(chǎn)權，建立全世界最大的水資源交易系統(tǒng)，實現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟和生態(tài)效益。
（四）日本：農(nóng)業(yè)改革加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
日本農(nóng)業(yè)雖然也面臨著人均耕地少、農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量快速下降、小規(guī)模經(jīng)營以及國際貿(mào)易自由化諸多問題及壓力，但通過一系列農(nóng)業(yè)改革，如農(nóng)業(yè)技術及農(nóng)業(yè)組織的創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)管理體制的健全以及農(nóng)業(yè)補貼及貿(mào)易保護政策的有效推行，不僅使日本快速實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，跨入了世界發(fā)達農(nóng)業(yè)國家之列，而且自20世紀70年代開始，日本農(nóng)民收入就超越了城市人口收入，農(nóng)民收入增速也在不斷提高，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與農(nóng)民收入的同步增長。
二、發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)支持政策的重大調整
發(fā)達國家一度以價格支持為主對農(nóng)業(yè)進行支持和保護。但鑒于價格支持導致的農(nóng)產(chǎn)品過剩、財政負擔加大、市場調節(jié)失靈、農(nóng)業(yè)競爭力下降等問題以及多哈和烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判中面臨的壓力，歐美國家自20世紀90年代就開始推進農(nóng)業(yè)支持政策改革，逐步削減價格支持而轉向與價格和生產(chǎn)脫鉤的其他支持，新的支持政策更加強調農(nóng)民收入、風險管理、環(huán)境外部性和創(chuàng)新問題。美國、歐盟、澳大利亞和新西蘭價格支持占農(nóng)業(yè)總支持的比重已由20世紀80年代的60%以上下降到了目前的20%以下，而公共服務和非生產(chǎn)性支持的比例顯著提升。長期對農(nóng)業(yè)提供高額補貼的日本，近年來也逐漸調整其補貼政策，努力提高其農(nóng)業(yè)的國際競爭力。
表3 發(fā)達國家農(nóng)業(yè)支持總體水平 （單位：%）
國家 農(nóng)業(yè)支持總量相當于
國內(nèi)生產(chǎn)總值百分比 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持相當于
農(nóng)業(yè)產(chǎn)值百分比
1986-1988 1995-1997 2013-2015 1986-1988 1995-1997 2013-2015
歐盟 2.6 1.5 0.7 39.2 33.8 19
美國 1 0.6 0.5 21.2 11.9 8.8
澳大利亞 0.7 0.4 0.1 10.1 5.8 1.6
新西蘭 1.6 0.3 0.3 10.2 0.8 0.7
日本 2.3 1.6 1.1 64 58.1 48.2
韓國 8.8 4.9 1.8 69.7 67.1 49.7
資料來源：根據(jù)OECD（2016）數(shù)據(jù)整理。
具體來說，發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策調整的方向大致可以分為四大類。
（一）美國：向綜合的風險管理轉型
美國在調低最低保護價（即無追索權貸款的貸款率）的同時，引入了營銷貸款、目標價格差額補貼、生產(chǎn)靈活性固定補貼、反周期補貼，以緩解政策調整對農(nóng)戶收入的沖擊和強化政策的精準性，同時不斷加強農(nóng)業(yè)信貸和保險服務，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建立了政策與市場機制相結合的多重風險防線。2014年美國新設立價格損失保險計劃和農(nóng)業(yè)風險保障計劃，替代了直接支付、反周期補貼和平均作物收入選擇補貼，這意味著更加積極地利用市場化服務來提升政策支持的效率和降低對市場運行的干擾。
（二）歐盟：向提升可持續(xù)發(fā)展能力轉型
歐盟進入21世紀后農(nóng)業(yè)政策目標從生產(chǎn)支持轉向了對食品安全、農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村社會發(fā)展的支持，將農(nóng)民職責與功能從單一的食物生產(chǎn)擴展為通過鄉(xiāng)村旅游和其他新商業(yè)創(chuàng)業(yè)與文化活動促進農(nóng)村發(fā)展。2014年歐盟價格支持占農(nóng)業(yè)總支持的比重從1986—1988年 的74.23%削減為17.36%，大部分生產(chǎn)者補貼已與當期生產(chǎn)脫鉤，超過30%的政策支持以環(huán)境保護為目標。
（三）澳新：向強化一般性服務轉型
澳大利亞和新西蘭從20世紀80年代開始取消了農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，并通過服務體系的建設促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能力提升和經(jīng)營成本降低。目前，澳大利亞已完全取消價格支持，新西蘭價格支持占農(nóng)業(yè)總支持比重為19.38%，而他們對農(nóng)業(yè)服務（包括研發(fā)、農(nóng)業(yè)基礎設施、產(chǎn)業(yè)支持服務、市場體系建設等）的支持比例分別達到61.69%和76.18%。發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品價格支持的削減是以強化投入、服務、保險等支持為基礎的，并且在相當長一段時期價格差額補貼和固定收入補貼還并行實施，在確保農(nóng)民收入不出現(xiàn)大幅下降的情況下實現(xiàn)漸進平穩(wěn)過渡。
（四）日本：向農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新轉型
雖然從20世紀70年代開始，日本政府就提供高額的政府補貼，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量卻出現(xiàn)下降，農(nóng)產(chǎn)品自給率一度降至不足40%，這主要是因為雖然農(nóng)戶減產(chǎn)但依然可以通過補貼獲得高額收入，這種市場扭曲行為導致日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極為分散化，難以通過規(guī)模經(jīng)營提高勞動生產(chǎn)率。為此，日本政府開始減少農(nóng)業(yè)補貼。特別是廢除了之前限制水稻生產(chǎn)的“減反”政策(即對配合政府主動放棄水稻生產(chǎn)的農(nóng)戶，按面積發(fā)放補貼，限制水稻生產(chǎn)面積，目的在于降低大米的產(chǎn)量以維持高位價格)，停止向農(nóng)戶發(fā)放補貼；同時，適當提高海外大米的進口關稅，以高額關稅阻止海外大米進口，從而達到保護國內(nèi)市場的目的。
在制定上述舉措的同時，日本政府不斷增加對農(nóng)業(yè)先進技術的補貼投入，通過對采用新技術的農(nóng)產(chǎn)品實施價格補貼，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，推廣高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。加大對采用新技術的農(nóng)產(chǎn)品的支持和推廣力度，逐步推進農(nóng)業(yè)新技術的開發(fā)和應用。由政府主導、企業(yè)與農(nóng)民參與的農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新，形成三方共同推動的農(nóng)業(yè)新技術研發(fā)體系。政府每年投入巨資通過生物工程等尖端技術的開發(fā)應用，引領并推動了日本農(nóng)業(yè)基礎研究工作和農(nóng)業(yè)機械化，提高了日本農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率。
