近年來，農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了一些新形勢、新問題、 新要求，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逐漸成為“三農(nóng)”工 作的主線。黨的十九大報(bào)告中“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提 出，進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目 標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的情 況下，對如何提高財(cái)政支農(nóng)資金使用績效，實(shí)現(xiàn)支農(nóng) 資金使用效益最大化進(jìn)行探索與研究，具有重大的政 策價(jià)值和實(shí)踐意義。 結(jié)合杭州實(shí)際，推進(jìn)“擁江發(fā)展”、建設(shè)“大 花園”“大都市區(qū)”等戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都離不開 “三農(nóng)”的同步發(fā)展。如何優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新 財(cái)政支農(nóng)政策，完善財(cái)政支農(nóng)管理體系，進(jìn)一步提高 支農(nóng)資金使用績效，激發(fā)各類農(nóng)業(yè)要素活力，對支撐 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有十分重大 的意義。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下，提高財(cái)政支農(nóng) 資金使用績效的意義
（一）提高財(cái)政支農(nóng)資金使用績效的根本目標(biāo)， 與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體目標(biāo)高度契合 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路和方向，就是圍繞 “農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠”，提高農(nóng)業(yè)供給 質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契 合消費(fèi)者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給。財(cái)政支農(nóng)資金有其特定的公共服務(wù)性， 進(jìn)一步提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用績效，其根本目的在 于充分發(fā)揮財(cái)政資金在三農(nóng)領(lǐng)域的支撐引導(dǎo)作用，支 持農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民增收，這與農(nóng)業(yè)供給側(cè) 結(jié)構(gòu)性改革的總體目標(biāo)相一致。 （二）提高財(cái)政支農(nóng)資金績效需要解決的幾對矛 盾，與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革涉及到的幾對關(guān)系基本 一致 推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要處理好以下四個 方面關(guān)系：一是處理事權(quán)和支出責(zé)任的關(guān)系。2017 年中央一號文件精神指出，要積極研究處理好中央與 地方關(guān)系，探索建立農(nóng)業(yè)領(lǐng)域事權(quán)與支出責(zé)任相匹配 的制度，科學(xué)合理劃分中央與地方農(nóng)業(yè)事權(quán)。二是處 理好財(cái)政支農(nóng)資金總量保障與重點(diǎn)專項(xiàng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān) 系。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線，就要堅(jiān)持 保增量和調(diào)存量有機(jī)結(jié)合，集中發(fā)揮好財(cái)政資金的合 力效應(yīng)。三是處理好項(xiàng)目優(yōu)化整合與強(qiáng)化監(jiān)督管理的 關(guān)系。中央一號文件在對推進(jìn)資金整合提出明確要求 的同時，也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督管理。四是處理好加 大財(cái)政投入與撬動金融社會資本的關(guān)系。中央強(qiáng)調(diào)， 要通過改革創(chuàng)新，理順政府和市場的關(guān)系，全面激活 市場、激活要素、激活主體，改造提升農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)動 能。以上四對關(guān)系，也是財(cái)政支農(nóng)工作中要面臨的四 對關(guān)系，處理好這四對關(guān)系對進(jìn)一步提升財(cái)政支農(nóng)資 金使用效益，發(fā)揮財(cái)政資金作用意義重大。
（三）提高財(cái)政支農(nóng)資金使用績效的探索，是貫 徹農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體實(shí)踐 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義為“調(diào)結(jié)構(gòu)、 提品質(zhì)、促融合”，這為我們做好新時期財(cái)政支農(nóng)項(xiàng) 目優(yōu)化整合工作指明了方向，提供了重要遵循。推進(jìn) 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域供需關(guān)系在 更高水平上實(shí)現(xiàn)新的平衡，離不開財(cái)政項(xiàng)目的支持引 導(dǎo)。按照新一輪財(cái)稅體制改革的要求，財(cái)政部門要全 面謀劃財(cái)政支農(nóng)改革創(chuàng)新，加快財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制改 革步伐，推動和引領(lǐng)“三農(nóng)”領(lǐng)域改革，進(jìn)一步加大 財(cái)政支農(nóng)力度，更好地發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金效益，促進(jìn) 農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金使用績效存在的問題及原因
（一）“下鄉(xiāng)容易入鄉(xiāng)難”，供需不平衡造成財(cái) 政資金效益發(fā)揮不足 近年來，市財(cái)政始終確保資金投入用于農(nóng)村基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)，但實(shí)際仍有許多項(xiàng)目的效用沒有得到充分 發(fā)揮，甚至出現(xiàn)項(xiàng)目閑置、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。其原因 在于政策制定的目標(biāo)與當(dāng)?shù)貙?shí)際需求存在差異，一方 面是“給什么”的問題，存在“要的不給，給的不 要”，導(dǎo)致部分支農(nóng)政策依舊側(cè)重于在“量”上做文 章，未在“質(zhì)”上下功夫；另一方面是“怎么給”的 問題，政策出臺未能有效地整合資源，導(dǎo)致政策碎片 化帶來的資金多頭管理和分散投入，限制了財(cái)政資金 “集中力量辦大事”的職責(zé)履行。 （二）“當(dāng)家容易管家難”，屬地責(zé)任不突出導(dǎo) 致財(cái)政資金績效的實(shí)現(xiàn)有偏差 財(cái)政支農(nóng)資金因素分配法的實(shí)施，增加了縣級財(cái) 政的統(tǒng)籌能力，也對當(dāng)?shù)卦谫Y金使用上主體責(zé)任的履 行提出了更高的要求。當(dāng)?shù)卦谡邎?zhí)行過程中，依然 存在偏差，造成政策落地不深入、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、 長效管理不到位等問題。其原因在于當(dāng)?shù)貙俚刎?zé)任履 行的不到位，影響支農(nóng)資金效益的發(fā)揮。具體表現(xiàn) 為：當(dāng)?shù)貙φ叩男麄鞑粔蛏钊?，?dǎo)致農(nóng)民對一些重要的支農(nóng)惠農(nóng)政策不知曉不了解；當(dāng)?shù)貙φ呔唧w執(zhí) 行不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致縣一級對村鎮(zhèn)的在資金使用監(jiān)管缺 失，出現(xiàn)一個政策多種執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象；當(dāng)?shù)貙φ?執(zhí)行后續(xù)維護(hù)和長效管理不足，導(dǎo)致一個政策實(shí)施了 好幾年后，依然達(dá)不到預(yù)期效果。 （三）“出手容易放手難”，保障范圍界定不清 晰制約財(cái)政資金引導(dǎo)作用發(fā)揮 十八屆三中全會以來，始終強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮市場 在資源配置中的作用，在具體實(shí)施過程中，競爭性領(lǐng) 域依然存在公共資金過度覆蓋大包大攬的現(xiàn)象。如民 宿業(yè)扶持政策，在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些經(jīng)濟(jì)效益較 好，能夠通過市場化方式自負(fù)盈虧的市場主體也在享 受這一政策。此外，補(bǔ)助的重點(diǎn)過于側(cè)重對實(shí)施個體的 扶持，導(dǎo)致財(cái)政資金在公共服務(wù)方面職能的發(fā)揮受到限 制，如扶持村級組織、搭建民宿發(fā)展平臺、支持公共基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，也對市場的作用發(fā)揮產(chǎn)生了制約。
推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)下，提高財(cái)政 支農(nóng)資金使用績效的建議
新形勢下支農(nóng)資金的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn) 變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，要按照黨的十九大報(bào)告提出的“產(chǎn) 業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富 裕”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展總體要求，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政 支農(nóng)工作的科學(xué)性、規(guī)范性和可持續(xù)性，在保證財(cái)政 支農(nóng)投入的同時，更加注重發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策的導(dǎo)向 作用，進(jìn)而最大限度發(fā)揮財(cái)政資金使用績效。 （一）圍繞提質(zhì)增效，以綠色生態(tài)發(fā)展為導(dǎo)向， 建立健全財(cái)政支農(nóng)政策體系 1．加快清理整合，構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的財(cái)政支農(nóng)政策 體系。 把抓好預(yù)算編制作為推進(jìn)項(xiàng)目優(yōu)化整合的出發(fā) 點(diǎn)，從源頭上加強(qiáng)政策的優(yōu)化和整合，積極推動在預(yù) 算編制環(huán)節(jié)開展項(xiàng)目資金整合，加快建立適應(yīng)新形勢 新要求的農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策框架體系。圍繞“三農(nóng)” 工作重點(diǎn)，對現(xiàn)有項(xiàng)目支持內(nèi)容進(jìn)行清理，取消一批實(shí)施效果不顯著的項(xiàng)目，盤活存量預(yù)算資源，騰出資 金集中用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)綠色發(fā)展等中心 工作，結(jié)合杭州實(shí)際，逐步調(diào)整政策側(cè)重方向，不斷 優(yōu)化支農(nóng)政策結(jié)構(gòu)。 2．調(diào)整財(cái)政獎補(bǔ)政策，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)政策扶持方 向。從制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)入 手，調(diào)整理念，突出綠色生態(tài)導(dǎo)向，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā) 展。通過有針對性地加強(qiáng)政策扶持和建立健全生態(tài)補(bǔ)償 機(jī)制等舉措，在資源環(huán)境日趨緊張的背景下，要將財(cái)政支 農(nóng)政策支持重點(diǎn)和支持方向從過去的補(bǔ)貼化肥農(nóng)藥以提高 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量轉(zhuǎn)變到“保供給、促增長、優(yōu)生態(tài)”上來。 （二）厘清支出主體事權(quán)，以支出責(zé)任匹配為目 標(biāo)，理順財(cái)政支農(nóng)管理體制機(jī)制 1．以屬地管理為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)縣級支農(nóng)資金 績效管理。縣一級是涉農(nóng)項(xiàng)目的實(shí)施主體，也是財(cái)政 支農(nóng)資金的使用主體，因此，加強(qiáng)縣一級支農(nóng)資金績 效管理十分必要。要增強(qiáng)縣一級涉農(nóng)資金績效管理理 念，建立和完善縣級財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度，加快縣 級支農(nóng)資金項(xiàng)目庫的建設(shè)；要建立科學(xué)完善的績效評 估體系，明確縣級及以下層級在財(cái)政支農(nóng)資金使用的 具體職責(zé)和權(quán)限，納入績效管理體系。 2．以項(xiàng)目整合為抓手，構(gòu)建規(guī)范透明的支農(nóng)資 金管理體系。由省一級財(cái)政部門牽頭，建立健全財(cái)政 支農(nóng)政策資金協(xié)調(diào)機(jī)制，避免重復(fù)投入。市一級要處 理好財(cái)政部門與農(nóng)口主管部門；各農(nóng)口主管部門之間 的關(guān)系，減少部門職能交叉，避免同一項(xiàng)目多頭管理 或同類項(xiàng)目重復(fù)實(shí)施的現(xiàn)象。發(fā)揮基層就近管理的優(yōu) 勢，省級轉(zhuǎn)移支付資金原則上采用因素法分配，由縣 級財(cái)政根據(jù)上級確定的管理要求，統(tǒng)籌安排使用，并 且將使用情況及時上報(bào)備案。 （三）改進(jìn)財(cái)政資金扶持方式，以引導(dǎo)和撬動為 改革方向，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用 1．引導(dǎo)建立符合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的農(nóng)業(yè)投 融資機(jī)制。合理劃分政府與市場的邊界，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè) 鏈建設(shè)、一二三產(chǎn)融合發(fā)展等涉及產(chǎn)業(yè)化的項(xiàng)目，逐 步引導(dǎo)通過市場化模式予以支持。完善財(cái)政與金融協(xié)同支農(nóng)機(jī)制，創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，推廣政府和社 會資本合作，通過風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、擔(dān)保補(bǔ)助、貸款貼息等 方式，撬動和引導(dǎo)金融和社會資本更多投向已綠色生 態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目中。 2．支持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu) 性改革提供新動能。作為沿海發(fā)達(dá)城市，“十二五” 末，杭州市已經(jīng)擁有市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)649家， 農(nóng)民專業(yè)合作社2814家，家庭農(nóng)場1252家，農(nóng)家樂特 色鎮(zhèn)村149個，“三位一體”基層農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心 （站）141個。財(cái)政要進(jìn)一步支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的 培育和發(fā)展，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供新的內(nèi)生 發(fā)展動力。對加強(qiáng)新型主體的能力建設(shè)方面，財(cái)政支 持要有所傾斜；加大政府購買服務(wù)力度，研究制定政 府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)清單，對適合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 提供的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行梳理，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng) 營主體成為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的主 要承接和供給主體。 （四）完善財(cái)政資金監(jiān)管體系，以全過程績效管 理為支撐，實(shí)施財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目的立體化監(jiān)管 1．利用項(xiàng)目庫，推進(jìn)涉農(nóng)項(xiàng)目動態(tài)化管理。要將 績效管理實(shí)質(zhì)性嵌入財(cái)政資金預(yù)算管理的全過程，建 立健全事前、事中、事后監(jiān)督有效銜接的績效管理機(jī) 制。尤其是在結(jié)果運(yùn)用環(huán)節(jié)，對實(shí)施效果不明顯的項(xiàng) 目，堅(jiān)決予以退出、取消或合并，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目能上 能下、資金可增可減的動態(tài)管理格局。 2．運(yùn)用社會力量，實(shí)現(xiàn)第三方評價(jià)機(jī)制常態(tài)化。 根據(jù)支農(nóng)政策的公共性程度，區(qū)別制定相應(yīng)的績效評 價(jià)指標(biāo)體系，以中介機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮社會力 量，主動接受社會公眾、受益對象的監(jiān)督，形成第三 方參與評價(jià)的常態(tài)化績效評估機(jī)制，并且逐步擴(kuò)大第 三方評價(jià)結(jié)果在整體績效評價(jià)中的占比運(yùn)用，提高績 效評估結(jié)果的公正性和全面性。
課題組長：朱覺斐 課題成員：鮑延風(fēng) 胡 健 畢軼群（執(zhí)筆）
