王雙正 要 雯
[摘 要] 本文在明確界定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的概念及其分類的基礎(chǔ)上, 詳細(xì)闡述了建立與主體功能區(qū)建設(shè)相協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)移支付制度的必要性, 然后深刻剖析現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在滿足主體功能區(qū)上的缺陷與不足,最后結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況, 提出了構(gòu)建與主體功能區(qū)建設(shè)相協(xié)調(diào)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議。
[關(guān)鍵詞] 主體功能區(qū) 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 公共服務(wù)均等化
“十一五”規(guī)劃綱要明確提出, 根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿? 統(tǒng)籌考慮未來(lái)我國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局, 將整個(gè)國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū), 按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià), 規(guī)范空間開發(fā)秩序, 形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)稅政策的重要組成部分, 如何發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)中的作用, 已經(jīng)成為擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。
一、主體功能區(qū)建設(shè)相協(xié)調(diào)與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
(一) 基本公共服務(wù)均等化
從我國(guó)目前具體情況來(lái)看, 基本公共服務(wù)應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面: (1) 基本教育服務(wù); (2) 社會(huì)安全服務(wù), 主要包括維持社會(huì)治安等完備的公安、司法、檢查等一系列的社會(huì)安全體系; (3) 國(guó)家政權(quán)以及其行政機(jī)構(gòu)的行政管理服務(wù)體系; (4) 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)體系; (5) 公共衛(wèi)生以及文化設(shè)施; (6)交通以及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施。從不同主體功能區(qū)之間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的角度來(lái)看, 由于限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后, 資源環(huán)境人口承載能力較差, 尤其是礦產(chǎn)資源枯竭地區(qū)、土地植被遭到嚴(yán)重破壞甚至土地嚴(yán)重流失和荒漠化地區(qū)、荒漠化過(guò)度砍伐或放牧地區(qū)等區(qū)域的功能和結(jié)構(gòu)均遭到嚴(yán)重破壞、難以通過(guò)自身調(diào)節(jié)能力來(lái)恢復(fù)原來(lái)狀態(tài), 而且相當(dāng)一部分居民在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面與優(yōu)先類、重點(diǎn)類開發(fā)區(qū)域居民相比差距較大。然而, 不容忽視的是, 當(dāng)前我國(guó)正處于人均GDP 由1000 美元向3000 美元邁進(jìn)的階段, 既可能是一個(gè)“黃金發(fā)展期”, 又可能是一個(gè)“矛盾凸顯期”, 如果上述幾類區(qū)域之間居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距得不到妥善處理, 必將引發(fā)新的社會(huì)矛盾, 甚至可能造成經(jīng)濟(jì)倒退和社會(huì)動(dòng)蕩。因此, 通過(guò)建立與主體功能區(qū)相協(xié)調(diào)的科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度, 不僅可以使限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域直接受益, 縮小與優(yōu)化類、重點(diǎn)類開發(fā)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距, 實(shí)現(xiàn)各主體功能區(qū)內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的居民能夠享受到大體相同的社會(huì)公共服務(wù)。
(二) 政策性引導(dǎo)
轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政支出手段之一, 可以改變各政府之間原有的財(cái)政分配狀況, 具有某種自動(dòng)抑制社會(huì)總需求過(guò)度擴(kuò)張或收縮并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的功能, 是貫徹落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策的重要手段。由于不同主體功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、資源環(huán)境承載能力等方面差異較大, 就是同屬于一類主體功能區(qū)的不同地域也存在很大差異, 以致于各地區(qū)在財(cái)政支出安排中哪些行業(yè)和領(lǐng)域需要優(yōu)先扶持、哪些行業(yè)和領(lǐng)域需要重點(diǎn)支持也會(huì)存在著較大差別, 而這與中央政府根據(jù)全國(guó)整體情況通盤考慮后確定的優(yōu)先扶持、重點(diǎn)支持行業(yè)和領(lǐng)域以及支出標(biāo)準(zhǔn)等方面可能有所矛盾。在這種情況下, 中央政府根據(jù)不同主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及相應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo), 科學(xué)確定轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、類型和比重, 合理控制和調(diào)節(jié)地方財(cái)政支出行為, 將國(guó)家有限的財(cái)力有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地投向不同主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的薄弱環(huán)節(jié), 尤其是限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面, 并引導(dǎo)政府、企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為, 使其與中央政府宏觀調(diào)控目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。
(三) 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償
一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的壓力日益增加, 客觀上要求財(cái)政部門對(duì)限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提供資金支持。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示, “十五”期末, 全國(guó)現(xiàn)有水土流失面積356 萬(wàn)平方公里, 占國(guó)土面積的37 %; 全國(guó)森林覆蓋率只有18121 % , 不到世界平均水平的2/ 3 ; 現(xiàn)有草地4 億公頃, 其中90 %的草地發(fā)生不同程度的退化。尤其是限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域植被管護(hù)、森林草原防火、鼠害及病蟲害防治的壓力越來(lái)越大, 生態(tài)環(huán)境建設(shè)的管護(hù)能力、科技進(jìn)步、人才隊(duì)伍建設(shè)與實(shí)際需要之間還存在較大的差距, 這些都需要必要的財(cái)政資金予以支持。
二是對(duì)限制類、禁止類區(qū)域進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù), 造成當(dāng)?shù)刎?cái)政收入減少, 支出成本增加,需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域內(nèi), 許多地區(qū)具有十分豐富的礦產(chǎn)資源, 開采利用這些礦產(chǎn)資源能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加地方財(cái)政收入、增加社會(huì)就業(yè)崗位和促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用裨黾邮杖氲? 但政府為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境, 又不得不停止開采礦山, 以及禁止新建高投入、高能耗、低產(chǎn)出的工業(yè)項(xiàng)目等, 結(jié)果是不僅導(dǎo)致當(dāng)?shù)刎?cái)政收入明顯減少, 還增加了生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本支出。三是對(duì)限制類、禁止類區(qū)域進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù), 具有明顯的正外部性效應(yīng), 需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品, 具有明顯的外部性。限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域主要從事生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、人口有序轉(zhuǎn)移等提供生態(tài)財(cái)富的活動(dòng), 除了本區(qū)域受益以外, 還對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域帶來(lái)較大收益, 因而在限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下, 這兩種區(qū)域范圍內(nèi)的地方政府作為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的代表, 則根據(jù)本轄區(qū)的邊際收益與邊際成本相等的原則來(lái)決定公共產(chǎn)品供應(yīng)量, 對(duì)本轄區(qū)以外是否需求以及需求多少并不考慮在內(nèi), 所愿意提供的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量必將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其最優(yōu)水平, 不符合經(jīng)濟(jì)與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求。因此,對(duì)于限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域從事生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)所付出的代價(jià)和受到的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償, 使生態(tài)環(huán)境保護(hù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化, 這樣能充分調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)上述兩類區(qū)域進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性, 確保生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)持續(xù)進(jìn)行下去, 最終實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)生態(tài)環(huán)境的明顯改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在推動(dòng)主體功能區(qū)建設(shè)方面存在的不足與缺陷
(一) 現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付按行政層次進(jìn)行資金撥付, 與主體功能區(qū)確定的空間單位難以有效契合和銜接從主體功能區(qū)具體表現(xiàn)形式來(lái)看, 根據(jù)“十一”五規(guī)劃綱要, 它主要包括以下四個(gè)區(qū)域: (1) 優(yōu)化開發(fā)區(qū)域, 指國(guó)土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。(2) 重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域, 指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域, 承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移, 承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移, 逐步成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。(3) 限制開發(fā)區(qū)域, 指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。(4) 禁止開發(fā)區(qū)域, 指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域, 包括243 個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、31 處世界文化自然遺產(chǎn)、187 個(gè)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、565 個(gè)國(guó)家森林公園和138 個(gè)國(guó)家地質(zhì)公園等。不難看出, 一般地, 在同一主體功能區(qū)包括不同的同級(jí)行政區(qū)域和不同層級(jí)的行政區(qū)域, 而在同一個(gè)省級(jí)、地(市) 級(jí)甚至縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi), 可能包含有不同層次的主體功能區(qū), 這樣就不可避免地造成行政區(qū)域和主體功能區(qū)在空間上發(fā)生錯(cuò)位的問(wèn)題。而且, 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和地區(qū)資源環(huán)境人口承載能力的變化, 主體功能區(qū)的屬性可能發(fā)生變化。因此, 由于現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是按照行政層級(jí)(主要體現(xiàn)在中央對(duì)省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上, 而省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尚未健全) 進(jìn)行財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的, 與主體功能區(qū)確定的空間單位難以有效契合和銜接。
(二) 體現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小, 對(duì)財(cái)政困難地區(qū)財(cái)力補(bǔ)償能力有限在我國(guó), 轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的大小主要取決于各級(jí)政府財(cái)力縱向不平衡程度、各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡程度、財(cái)政實(shí)施宏觀調(diào)控所能提供財(cái)力的可能性以及轉(zhuǎn)移支付所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)等因素, 適度合理的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要綜合考慮上述各種制約因素的變化情況, 科學(xué)確定不同年份各種類型轉(zhuǎn)移支付之間的比例關(guān)系, 以利于中央宏觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)。然而, 我國(guó)中央財(cái)政支付占中央財(cái)政總收支、地方財(cái)政總收入的比重均在40 %以上(如表所示) , 說(shuō)明中央財(cái)政轉(zhuǎn)移規(guī)模已經(jīng)偏大, 且中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方財(cái)政收入來(lái)源的比較穩(wěn)定的重要渠道, 但總體規(guī)模仍然偏小, 2005 年一般性轉(zhuǎn)移支付只占轉(zhuǎn)移支付總額的10 %。這部分從中央財(cái)政收入增量中拿出來(lái)的轉(zhuǎn)移支付資金, 相對(duì)于各地區(qū)巨大的財(cái)政均衡支出缺口而言, 支持力度明顯不足, 以致于對(duì)于平衡各地區(qū)財(cái)力、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的作用仍然是十分有限的, 特別是對(duì)處于限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域的國(guó)家級(jí)貧困縣、民族自治縣等財(cái)政困難地區(qū)補(bǔ)償能力更是欠缺。
中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模情況表單位: 億元; %
年份 轉(zhuǎn)移支付總量 轉(zhuǎn)移支付占GDP 比重 轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政總收入比重 轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政總支出比重 轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政總收入比重
1994 2386 51 0 681 2 5716 5018
1995 2530 41 2 661 0 5519 4519
1996 2670 31 8 621 8 5514 4116
1997 2795 31 5 581 0 5215 3817
1998 3322 31 9 601 6 5115 4010
1999 4087 41 6 631 9 4916 4212
2000 4665 41 7 611 5 4518 4211
2001 6002 51 5 651 5 5110 4315
2002 7352 61 1 661 7 4410 4613
2003 8240 61 1 661 1 4613 4516
2004 10379 61 5 681 8 4913 4616
2005 11224 61 1 671 4 4610 4610
資料來(lái)源: 根據(jù)各年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》以及各年國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告有關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算而成。
(三) 受測(cè)算級(jí)次和技術(shù)方法限制, 現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式中對(duì)限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域的特殊因素考慮不夠、針對(duì)性不強(qiáng), 困難程度體現(xiàn)不足
1.缺乏真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)來(lái)源
采用“因素法”測(cè)算財(cái)政補(bǔ)助資金分配, 把各個(gè)相關(guān)因素進(jìn)行量化, 必須以相關(guān)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整與否是轉(zhuǎn)移支付方案實(shí)施成功的關(guān)鍵性因素。目前, 我們?cè)跀?shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)及數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面仍存在著很多難以克服的困難: 第一, 由于我們長(zhǎng)期以來(lái)一直采用“基數(shù)法”測(cè)算, 缺乏采用“因素法”核定財(cái)政收支的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn), 以及政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)體系尚不健全, 有些方面的數(shù)據(jù)還不在政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)體系之內(nèi), 導(dǎo)致基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)在真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性、代表性等方面都存在著明顯缺陷, 造成“因素法”在實(shí)際操作中未知因素(如限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)、不同類型之間的差異等) 難以確定, 從而影響轉(zhuǎn)移支付的效益和效率。第二, 一些既缺乏統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、又難以建立回歸模型的支出項(xiàng)目無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)算, 如?？顚ｍ?xiàng)支出等, 只能主觀地憑借以往的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)或者把實(shí)際支出數(shù)據(jù)視為標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)據(jù), 缺乏科學(xué)合理的依據(jù)。第三, 在標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算方面, 增值稅、營(yíng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等稅種缺乏一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、準(zhǔn)確的稅基確定辦法, 從而在一定程度上加大了規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度方案設(shè)計(jì)的難度。
2.技術(shù)方法存在明顯的缺陷
在《過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》中, “標(biāo)準(zhǔn)公用經(jīng)費(fèi)”、“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口”及“收入努力程度”采用多元回歸的方法, 同時(shí)一部分標(biāo)準(zhǔn)收支以實(shí)際數(shù)據(jù)作為標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù), 方法不統(tǒng)一; 由于回歸法是描述現(xiàn)狀的,對(duì)現(xiàn)實(shí)情況回歸過(guò)程中自然摻雜著舊體制中的不合理因素, 而應(yīng)該予以考慮的因素未能得到充分體現(xiàn)。
3.對(duì)影響轉(zhuǎn)移支付調(diào)整系數(shù)的諸多因素考慮不夠
(1) 自然地理因素, 包括海拔、氣候條件、地域面積、空氣質(zhì)量以及交通運(yùn)輸, 尤其是與首都、省會(huì)或中心城市的距離遠(yuǎn)近等, 這些自然地理因素影響了政府支出的成本高低。例如, 地域面積直接影響到人口密度、單位投入產(chǎn)出效率、公共服務(wù)設(shè)施受益范圍及程度, 尤其是地域面積越大, 需要開發(fā)和保護(hù)的地域面積就越大, 國(guó)家投資也越多; 海拔、氣候等因素直接影響著政府對(duì)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件改善進(jìn)行投資和冬季取暖、夏季抗洪防汛及防暑降溫方面的補(bǔ)助多少等等。
(2) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r, 包括工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)狀況、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等。通常, 一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高, 工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較高, 需要轉(zhuǎn)移支付的就越少; 相反, 一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況越落后, 工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較差, 第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢, 需要轉(zhuǎn)移支付的就越多。
(3) 社會(huì)發(fā)展條件, 主要包括人口因素(如人口數(shù)量及密度、年齡結(jié)構(gòu)、貧困人口所占比重等) 、當(dāng)?shù)鼐用裆钏降?。其? 人口因素是其中最主要的影響因素, 這是因?yàn)? 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的一個(gè)重要目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)各地區(qū)人均社會(huì)公共服務(wù)水平的大體均衡, 按總?cè)丝跍y(cè)算的人均社會(huì)公共服務(wù)水平差異系數(shù)則是衡量一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付均衡程度的一個(gè)重要指標(biāo)。一般來(lái)說(shuō), 社會(huì)公共服務(wù)支出數(shù)額與總?cè)丝跀?shù)量成正比, 即總?cè)丝跀?shù)量越多, 社會(huì)公共服務(wù)支出就越多, 總?cè)丝跀?shù)量越少, 社會(huì)公共服務(wù)支出就越少; 人口密度因素直接關(guān)系到當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求程度以及平均財(cái)政支出水平, 人口密度越低, 人均財(cái)政支出水平就越高, 如位于西藏、青海、新疆、黑龍江等省(自治區(qū)) 的限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域; 人口的年齡結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到居民對(duì)學(xué)校教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障支出的需求程度等。
(四) 省以下轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立健全, 依靠省級(jí)以下政府制定專門針對(duì)省區(qū)內(nèi)的限制、禁止開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付制度不現(xiàn)實(shí), 實(shí)際操作較為困難一是省級(jí)財(cái)政用于一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力占全部轉(zhuǎn)移支付財(cái)力的比重十分有限, 對(duì)那些位于省內(nèi)限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的縣市而言, 實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付基本上只能解決屬于當(dāng)年的“吃飯”問(wèn)題, 財(cái)政困難地(市) 、縣, 尤其是老、少、邊、窮地區(qū)的歷史包袱和建設(shè)問(wèn)題仍然不能有效解決。
二是以省為單位進(jìn)行核算, 沒(méi)有充分考慮本省以下地區(qū)之間收入水平和不同級(jí)次政府之間支出標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異。由于各省內(nèi)不同地(市) 、縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源環(huán)境狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力構(gòu)成、人文風(fēng)俗習(xí)慣諸多方面等存在較大差異, 以致于在同一個(gè)省內(nèi)不同程度地出現(xiàn)各地(市) 、縣政府財(cái)政收支不平衡的狀態(tài), 這種貧富差距客觀上要求在省內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付, 以切實(shí)縮小省內(nèi)各地(市) 、縣之間差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。但是, 由于分稅制只是對(duì)中央和省級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了規(guī)定, 而省對(duì)地(市) 、縣的轉(zhuǎn)移支付和地(市) 、縣對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 的轉(zhuǎn)移支付缺乏統(tǒng)一的制度安排和方案設(shè)計(jì), 各省(自治區(qū)、直轄市) 之間在本轄區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移支付方式、轉(zhuǎn)移支付金額等方面差異較大, 因而依靠省級(jí)以下政府制定專門針對(duì)省區(qū)內(nèi)的限制、禁止開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付制度不現(xiàn)實(shí), 難以操作。
三是支付結(jié)構(gòu)與方法不盡合理, 不利于實(shí)現(xiàn)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于2004 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2005 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》, 2005 年中央財(cái)政安排的三大類轉(zhuǎn)移支付總額高達(dá)11473168 億元, 比上年增長(zhǎng)2116 % , 其中稅收返還和體制性補(bǔ)助4143171 億元, 占總額的3611 % , 財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付3813 億元, 占總額的3312 % , 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付3517 億元, 占總額的30165 %。不難看出, 不直接體現(xiàn)財(cái)力均等化功能的稅收返還和體制性補(bǔ)助所占比重較高, 由于它是以1993 年地方財(cái)政收入額來(lái)決定返還基數(shù), 且與各地區(qū)增值稅、消費(fèi)稅收入增長(zhǎng)情況相掛鉤, 即各地區(qū)增值稅、消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1 % , 中央政府對(duì)地方的稅收返還就在原有基數(shù)的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)013 % , 這就客觀上造成越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(大部分優(yōu)先類、重點(diǎn)類開發(fā)區(qū)域?qū)儆诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)) 得到地稅收返還額越高, 越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)(大部分限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域?qū)儆谇钒l(fā)達(dá)地區(qū)) 稅收返還額越低, 而且隨著時(shí)間的推移,不同地區(qū)獲得稅收返還額差距呈加速擴(kuò)大的趨勢(shì), 不僅不利于緩解地方收入分配不合理、不公平問(wèn)題的解決, 反而對(duì)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距實(shí)施了逆向調(diào)節(jié), 很顯然這與轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)相違背。
四是轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)多, 相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前, 世界上大多數(shù)國(guó)家將轉(zhuǎn)移支付分類分為均衡化的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式, 且一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的絕大部分, 而我國(guó)轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)多, 部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署《關(guān)于2005 年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告》(2006 年6 月27 日) 指出, 我國(guó)目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37 個(gè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì), 2005 年中央財(cái)政分配的239 項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中, 有41 項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問(wèn)題, 涉及資金156137 億元; 有65 項(xiàng)沒(méi)有管理辦法或管理辦法未公開,涉及資金705189 億元, 占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20 %。按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71 項(xiàng)(不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國(guó)債投資項(xiàng)目) , 涉及資金545155 億元, 具體分配到44149 個(gè)項(xiàng)目, 其中10 萬(wàn)元以下的項(xiàng)目8825 個(gè), 平均每個(gè)項(xiàng)目4136 萬(wàn)元。不難看出, 涉及專項(xiàng)資金分配的部門眾多、管理渠道眾多, 加之由于對(duì)省、市政府事權(quán)沒(méi)有明確的法律規(guī)定, 分配過(guò)程中缺乏較為明確、嚴(yán)格的事權(quán)依據(jù), 也缺乏一個(gè)科學(xué)、規(guī)范和準(zhǔn)確的計(jì)算辦法, 隨意性較大, 公開透明性差, 這些為擠占、挪用和截留專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金留下了較大的空間, 嚴(yán)重影響了基本公共服務(wù)均等化的效果。
三、構(gòu)建與主體功能區(qū)建設(shè)相協(xié)調(diào)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)策建議
第一, 科學(xué)合理確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)?？茖W(xué)合理確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo), 是規(guī)范和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要依據(jù)。結(jié)合目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和主體功能區(qū)域規(guī)劃建設(shè)情況, 筆者認(rèn)為, 今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)應(yīng)該定位于確保全國(guó)各地居民都能享受到最基本的社會(huì)公共服務(wù), 把有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)用于限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域以及能源、交通和通訊、教育科技、醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)公共事業(yè)。
第二, 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能, 科學(xué)合理劃分各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)。按照改革和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本要求, 進(jìn)一步規(guī)范政府與市場(chǎng)、中介組織、企業(yè)之間的關(guān)系, 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能, 將政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的范圍從遍及各行業(yè)、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)中退出來(lái), 逐漸轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái), 從根本上解決政府“缺位”、“越位”和“錯(cuò)位”的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上, 科學(xué)合理劃分各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán), 其中中央政府事權(quán)主要包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)和政權(quán)穩(wěn)定、跨省區(qū)的的大型基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程建設(shè)、中央政府運(yùn)轉(zhuǎn)的一般性社會(huì)公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定等, 地方政府事權(quán)主要包括保障地方政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、轄區(qū)內(nèi)的主體功能區(qū)科教文衛(wèi)和社會(huì)保障事業(yè), 以及其它不屬于中央政府管理范圍內(nèi)的事權(quán)等。同時(shí), 根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化, 進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制, 合理調(diào)整現(xiàn)行中央和地方稅種劃分, 既要充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性, 又要保證中央政府在財(cái)稅收入上的分配主導(dǎo)權(quán),以有利于中央政府有效實(shí)施宏觀調(diào)控措施, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
第三, 逐步用“因素法”取代傳統(tǒng)的“基數(shù)法”, 實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的公式化分配。科學(xué)全面分析影響各級(jí)地方政府財(cái)政收支的各種因素, 選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素, 包括自然地理因素(包括自然條件、地理位置、土地面積、資源環(huán)境等) 、經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素(如人均GDP 和人均財(cái)政收入、人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)、醫(yī)療教育衛(wèi)生發(fā)展?fàn)顩r等) 和特殊因素(如少數(shù)民族人口數(shù)量及分布、貧困縣、貧困人口數(shù)量及分布等) 等。在此基礎(chǔ)上, 按照各種影響因素對(duì)地方財(cái)政收支的影響程度大小, 科學(xué)測(cè)算各級(jí)地方政府潛在稅收能力和財(cái)政支出需求等有關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù), 并根據(jù)各地方政府稅源、稅種、稅基、稅率等測(cè)算出其理論上的財(cái)政收入, 這樣就可以根據(jù)它們之間的差距推算出中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度。這樣, 根據(jù)因素來(lái)衡量各地區(qū)財(cái)政收支狀況、以公式化的形式合理確定其轉(zhuǎn)移支付額度, 有利于提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和透明度, 有利于規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系, 避免“基數(shù)法”模式下中央與地方之間的利益沖突, 從而能夠大大提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。
第四, 進(jìn)一步完善省以下財(cái)政管理體制。(1) 積極穩(wěn)妥推進(jìn)行政管理體制改革, 減少政府層級(jí),尤其是在條件成熟的情況下, 撤消地(市) 一級(jí)政府機(jī)構(gòu), 并精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及其財(cái)政供養(yǎng)人員, 逐步建立“省管縣”財(cái)政管理體制, 為進(jìn)一步完善分稅制體制和健全地方稅收體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(2) 除了中央政府要繼續(xù)加大對(duì)省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以外, 省級(jí)政府還要通過(guò)增加財(cái)政收入規(guī)模、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、壓縮本級(jí)政府支出等方式, 積極拓寬轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源渠道, 增加一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模, 加大對(duì)優(yōu)先類、重點(diǎn)類開發(fā)區(qū)域內(nèi)困難縣鄉(xiāng)及限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域的支持力度。(3) 建立一套適合本區(qū)域?qū)嶋H情況的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)和約束機(jī)制, 充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性, 合理引導(dǎo)地方政府盡可能多地將上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金及自身的部分財(cái)政資金分配到轄區(qū)內(nèi)的限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。
第五, 推動(dòng)主體功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè)。盡快制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》及適合主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃特征的具體措施辦法, 明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、基本原則、依據(jù)和用途、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方式、審批監(jiān)督管理程序及違反者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等, 逐步將符合主體功能區(qū)框架的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付納入制度化、法制化的軌道。同時(shí), 建議盡快設(shè)計(jì)一套符合主體功能區(qū)規(guī)劃特征的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付量化指標(biāo)和效益評(píng)價(jià)、監(jiān)督和考核體系, 對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用情況及其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行客觀評(píng)價(jià), 確保有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮更大的效益。
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文章來(lái)源：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)
