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 本報(bào)記者 楊文君
如何把錢花在刀刃上、把財(cái)政資金花得有效益？這已成為現(xiàn)代財(cái)政制度和全面績(jī)效管理這個(gè)“大賬本”需要面對(duì)的問(wèn)題。近年來(lái)，錢花得越來(lái)越“計(jì)較”，打好“鐵算盤”的同時(shí)，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目也有了“度量衡”，關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)的工作在各地逐步展開。
為探析全國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展情況，和往常不同，這一次，記者撥通了各地財(cái)政廳（局）綜合處的電話。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，北京、河北、江蘇、浙江、山東、重慶、貴州和云南等地已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)制度文件，為政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供了有力支撐。
因地制宜，搭建“制度框”
取之于民，用之于民，更要用好于民。為貫徹落實(shí)財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2018〕42號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部42號(hào)文”），我國(guó)許多地方都對(duì)照出臺(tái)了相關(guān)制度文件，為政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展構(gòu)建制度保障。
記者打開各地文件，仔細(xì)閱讀后發(fā)現(xiàn)，這些文件形式上不盡相同，內(nèi)容上也詳略不一。
通知、實(shí)施意見、實(shí)施辦法、實(shí)施方案……各類名稱，見諸文件。像北京、江蘇是以通知的形式布置了當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)工作，即《北京市財(cái)政局關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)的通知》《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于做好2019年政府購(gòu)買服務(wù)工作的通知》；山東、云南兩地則是以指導(dǎo)意見和實(shí)施意見的方式對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行部署；河北、貴州和重慶則通過(guò)實(shí)施辦法的形式發(fā)布了該項(xiàng)制度文件，浙江出臺(tái)的是《浙江省深化政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作試點(diǎn)實(shí)施方案》……
通過(guò)形式洞見工作實(shí)施力度，從內(nèi)容上可細(xì)察工作著力點(diǎn)。
——某些地方的文件呈“宏觀部署型”。比如，北京市財(cái)政局發(fā)布通知，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作作了“梗概式”安排，并從試點(diǎn)探索、解決問(wèn)題、總結(jié)提高和認(rèn)清要義等方面提出了相關(guān)要求。
——大多數(shù)地方還是按照“比對(duì)+拓展”的模式制定了相關(guān)文件。在對(duì)照財(cái)政部42號(hào)文的基礎(chǔ)上，因地制宜，進(jìn)一步提出了各具“地方特色”的規(guī)定。
以山東省為例，《山東省財(cái)政廳關(guān)于山東省政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施意見》基本對(duì)照財(cái)政部42號(hào)文，在明確主體責(zé)任、確定評(píng)價(jià)范圍、優(yōu)選評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、完善績(jī)效目標(biāo)、健全指標(biāo)體系、規(guī)范開展評(píng)價(jià)、強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用、嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)管理、加強(qiáng)信息公開等方面提出了指導(dǎo)性要求。同時(shí)，其也結(jié)合本省實(shí)際指出，對(duì)列入《山東省政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄》或本部門政府購(gòu)買服務(wù)目錄、受益對(duì)象為社會(huì)公眾的基本公共服務(wù)項(xiàng)目、社會(huì)管理性服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)積極引入第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，就政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)范性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性、效益性等開展評(píng)價(jià)。其中，屬于黨委、政府確定的公共服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)大力推進(jìn)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作。鼓勵(lì)開展行業(yè)管理與協(xié)調(diào)服務(wù)項(xiàng)目和技術(shù)性服務(wù)項(xiàng)目的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
除此，很多地方對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的選擇與考核、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)的管理，合同的簽訂等內(nèi)容提出了更為詳細(xì)的要求。比如，在擇優(yōu)選擇評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)方面，貴州要求，嚴(yán)格按照政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)規(guī)定，擇優(yōu)選擇具備條件的研究機(jī)構(gòu)、高校、中介機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一定規(guī)模的專家隊(duì)伍和專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)技術(shù)、管理人員。其中擁有中級(jí)職稱以上（含中級(jí)）或相關(guān)注冊(cè)資格專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)在5人（含）以上；具有良好的業(yè)績(jī)和信譽(yù)。執(zhí)業(yè)時(shí)間三年以上，且近三年沒(méi)有重大工作失誤、違法違規(guī)、違反職業(yè)道德等不良記錄；具有健全的內(nèi)部控制制度和工作質(zhì)量控制制度。
再如，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，云南規(guī)定，評(píng)價(jià)得分原則上按百分制測(cè)算，其中，90分以上為優(yōu)秀，60-89分為合格，60分以下為不合格。對(duì)承接主體的評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀的，在以后年度安排預(yù)算時(shí)給予相應(yīng)傾斜，在選擇承接主體時(shí)給予優(yōu)先考慮，評(píng)價(jià)結(jié)果為不合格的，應(yīng)進(jìn)行通報(bào)并分析原因，厘清責(zé)任并實(shí)施整改。
記者注意到，江蘇省發(fā)布的《江蘇省財(cái)政廳關(guān)于做好2019年政府購(gòu)買服務(wù)工作的通知》（蘇財(cái)購(gòu)〔2019〕11號(hào)）是內(nèi)容延伸最為充分的，信息量很大。此通知共分為“依法依規(guī)加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)管理”“扎實(shí)有序?qū)嵤┱?gòu)買服務(wù)工作”“及時(shí)報(bào)送政府購(gòu)買服務(wù)信息”三部分內(nèi)容，并提出了嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)融資、報(bào)送典型案例、推進(jìn)事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)政府購(gòu)買服務(wù)改革等方面的內(nèi)容，而這些要求是在其他省份出臺(tái)的文件中沒(méi)有見到的。
——有些地方文件則作了更“精算化”的要求，建立了指標(biāo)體系。記者從貴州省財(cái)政廳獲悉，貴州省作為此次政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)省份，在參照財(cái)政部42號(hào)文的基礎(chǔ)上制訂了《貴州省財(cái)政廳關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)施辦法（試行）》（黔財(cái)綜〔2018〕80號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《貴州試行辦法》），并對(duì)指標(biāo)體系作了細(xì)化。
另外，浙江在其發(fā)布的《浙江省深化政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作試點(diǎn)實(shí)施方案》中著重強(qiáng)調(diào)了評(píng)價(jià)指標(biāo)的重要性，其指出，按照中央和省全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理有關(guān)要求，各地財(cái)政部門應(yīng)建立健全各部門普遍適用的共性績(jī)效指標(biāo)框架，各部門各單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特性，加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的政府購(gòu)買服務(wù)核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，提高政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)能夠客觀評(píng)價(jià)服務(wù)提供狀態(tài)和服務(wù)對(duì)象、相關(guān)群體以及購(gòu)買主體等方面滿意情況，并能反映項(xiàng)目在開展政府購(gòu)買服務(wù)前后的績(jī)效對(duì)比情況。特別是服務(wù)對(duì)象為社會(huì)公眾的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，其服務(wù)對(duì)象的滿意度指標(biāo)權(quán)重，原則上不低于30%。各地各部門在編制部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范購(gòu)買主體績(jī)效目標(biāo)編制，細(xì)化量化績(jī)效目標(biāo)。
多方權(quán)衡，制定“指標(biāo)系”
指標(biāo)體系是本次政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)制度文件中最引人注目的內(nèi)容。
記者對(duì)江蘇、重慶和貴州的政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)體系圍繞項(xiàng)目的投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果四個(gè)方面內(nèi)容而建立，只是各地對(duì)指標(biāo)的細(xì)分情況以及考量辦法有所不同。
關(guān)于指標(biāo)內(nèi)容，項(xiàng)目投入一般是從項(xiàng)目立項(xiàng)的規(guī)范性、績(jī)效目標(biāo)和資金落實(shí)等方面進(jìn)行考量；而過(guò)程則主要是依據(jù)采購(gòu)管理、資金管理、業(yè)務(wù)管理三方面的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)；產(chǎn)出則衡量的是項(xiàng)目完成的質(zhì)量和時(shí)效；效果分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益和服務(wù)產(chǎn)生的可持續(xù)性，滿意度通常征求的是購(gòu)買主體和受益對(duì)象的意見。
在指標(biāo)細(xì)分方面，重慶和貴州都是建立了二級(jí)指標(biāo)體系，江蘇把指標(biāo)分為直接指標(biāo)和可選指標(biāo)兩大類，并劃分為三級(jí)。
對(duì)于如何評(píng)價(jià)，各地都給出了評(píng)價(jià)要點(diǎn)或計(jì)算方法，重慶和貴州還明確了每個(gè)指標(biāo)的得分，其中產(chǎn)出和滿意度占據(jù)的分值較高。經(jīng)過(guò)對(duì)比，各地在評(píng)價(jià)要點(diǎn)方面的內(nèi)容基本一致。江蘇省財(cái)政廳的工作人員挑選了其設(shè)置的幾個(gè)較為重要的指標(biāo)，向記者作出了說(shuō)明。據(jù)介紹，在基本指標(biāo)中，一級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)內(nèi)容為投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果四項(xiàng)。二級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)內(nèi)容包括資金落實(shí)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效益。三級(jí)指標(biāo)又做了更具體的明確。例如，對(duì)資金落實(shí)，三級(jí)指標(biāo)將之分為資金到位率和到位及時(shí)率。資金到位率考核的是實(shí)際到位資金與計(jì)劃投入資金的比率，計(jì)算公式為：資金到位率=（實(shí)際到位資金/計(jì)劃投入資金）?100%。到位及時(shí)率考核的是及時(shí)到位資金與應(yīng)到位資金的比率，計(jì)算公式為到位及時(shí)率=（及時(shí)到位資金/應(yīng)到位資金）?100%。
“另外，可選指標(biāo)也設(shè)置了細(xì)化的考核內(nèi)容，例如對(duì)效果的評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目效益和滿意度。項(xiàng)目效益從生態(tài)效益和可持續(xù)影響兩方面進(jìn)行考量。生態(tài)效益是指項(xiàng)目實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境所帶來(lái)的直接或間接影響情況。滿意度在三級(jí)指標(biāo)中細(xì)化為社會(huì)公眾滿意度，是指社會(huì)公眾或服務(wù)對(duì)象對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果的滿意程度。社會(huì)公眾或服務(wù)對(duì)象是指因該項(xiàng)目實(shí)施而受到影響的部門（單位）、群體或個(gè)人。一般采取社會(huì)調(diào)查的方式。”該名工作人員繼續(xù)說(shuō)道。
縱觀三地的指標(biāo)體系，很多人更關(guān)心這些指標(biāo)是如何挑選出來(lái)的，以及評(píng)價(jià)方法是如何生產(chǎn)的。通過(guò)采訪，“借鑒+原則”是各地普遍的做法。
“江蘇省政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以《江蘇省政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》為基礎(chǔ)，借鑒了本省績(jī)效管理部門確定的指標(biāo)體系，并結(jié)合了政府購(gòu)買服務(wù)工作特點(diǎn)，設(shè)計(jì)時(shí)堅(jiān)持了一系列原則。”江蘇省財(cái)政廳的工作人員告訴記者，指標(biāo)設(shè)計(jì)遵循了一些原則，包括相關(guān)性原則、重要性原則、不重復(fù)原則、客觀性原則、可操作性原則、有實(shí)踐指導(dǎo)意義原則。與此同時(shí)，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也是有原則性的，如目標(biāo)導(dǎo)向原則、共性與個(gè)性相結(jié)合原則、定性與定量相結(jié)合原則，定性指標(biāo)占指標(biāo)體系數(shù)量比例原則上不超過(guò)20%；穩(wěn)定性與前瞻性相結(jié)合原則以及兼顧績(jī)效性與合規(guī)性，但績(jī)效性指標(biāo)占比一般不低于50%。
同時(shí)，記者從貴州省財(cái)政廳了解到，他們主要是借鑒了廣東、浙江等發(fā)達(dá)省份的績(jī)效指標(biāo)體系（包括其他一些財(cái)政項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容），在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，同時(shí)征求相關(guān)部門的指導(dǎo)意見，最后形成了當(dāng)?shù)氐恼?gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)體系。
“實(shí)際上，政府購(gòu)買服務(wù)是有一定內(nèi)在邏輯的，依次為，政府為什么要提供服務(wù)？為什么要采取采購(gòu)模式？政府購(gòu)買服務(wù)要達(dá)到什么目標(biāo)？政府購(gòu)買服務(wù)模式下的政府職責(zé)是什么？相應(yīng)的，政府購(gòu)買服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇也要遵循這一邏輯思路。”對(duì)于指標(biāo)的挑選，上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購(gòu)與績(jī)效管理研究中心主任章輝提示到，具體來(lái)說(shuō)，可以重點(diǎn)考察以下幾個(gè)方面：一是政府購(gòu)買服務(wù)立項(xiàng)的合理性和必要性；二是政府購(gòu)買服務(wù)類項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程管理，涉及預(yù)算保障、政府采購(gòu)、合同規(guī)范、資金撥付程序等；三是政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的履約與協(xié)調(diào)，包括合同履約、日常監(jiān)管、協(xié)調(diào)機(jī)制等；四是政府購(gòu)買服務(wù)類的產(chǎn)出和效果，涉及產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量和成本效益等；五是政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)方評(píng)價(jià)，涉及社會(huì)大眾或特定群體對(duì)服務(wù)產(chǎn)品的認(rèn)可，以及購(gòu)買主體對(duì)所購(gòu)對(duì)象的認(rèn)可。
有條不紊，畫出“時(shí)間線”
自財(cái)政部42號(hào)文發(fā)布以來(lái)，各地列出了一條時(shí)間線，以試點(diǎn)為抓手，把握好關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，事前、事中、事后一系列工作鋪展開來(lái)。
調(diào)研走在前面。記者了解到，各地在出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)文件之前，都作過(guò)充分的調(diào)研。像江蘇，其早在2015年印發(fā)了《江蘇省政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，明確了政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)制、原則、內(nèi)容、程序、結(jié)果及應(yīng)用。為了有序推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)，江蘇省財(cái)政廳結(jié)合《江蘇省政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，在制定政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作方案和指標(biāo)體系的過(guò)程中，進(jìn)行了廣泛調(diào)研，征求了有關(guān)部門、市縣財(cái)政部門的意見，與省財(cái)政廳績(jī)效管理處進(jìn)行了充分的溝通交流。
試點(diǎn)正在行進(jìn)中。根據(jù)財(cái)政部42號(hào)文要求，天津市、山西省、吉林省、上海市、江蘇省、浙江省、河南省、四川省、貴州省、深圳市等10個(gè)省、直轄市、計(jì)劃單列市被列為試點(diǎn)省市，從而逐步探索創(chuàng)新評(píng)價(jià)形式、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)路徑，穩(wěn)步推廣第三方績(jī)效評(píng)價(jià)。而出臺(tái)相關(guān)文件的地方，對(duì)試點(diǎn)內(nèi)容均有提及。如北京要求，市民政局、市城管委、市文化局等重點(diǎn)公共服務(wù)領(lǐng)域主管部門每年選取2個(gè)以上受益對(duì)象為社會(huì)公眾、資金量大、社會(huì)關(guān)注度高的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目開展第三方績(jī)效評(píng)價(jià)。浙江表示，綜合考慮工作開展基礎(chǔ)和深化改革進(jìn)展情況等因素，選取嘉興、金華和麗水三個(gè)設(shè)區(qū)市，建德和平湖兩個(gè)縣級(jí)市，以及省民政廳、省公安廳、省生態(tài)環(huán)境廳和省建設(shè)廳四個(gè)省級(jí)部門，開展深化政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。各試點(diǎn)地區(qū)和部門要結(jié)合購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，健全完善政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)體系。其中，試點(diǎn)市縣應(yīng)選擇不少于當(dāng)年政府購(gòu)買基本公共服務(wù)總金額10%的項(xiàng)目開展試點(diǎn)，試點(diǎn)省級(jí)部門應(yīng)選擇至少一個(gè)條件成熟的項(xiàng)目在全省各級(jí)系統(tǒng)中開展試點(diǎn)。
據(jù)了解，云南省雖然不是本次政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)省份，但是其主動(dòng)積極作為，在2018年就出臺(tái)了試點(diǎn)文件，選取了昆明市、玉溪市和大理州作為試點(diǎn)單位，其他州市可結(jié)合具體情況自行組織。目前，根據(jù)省內(nèi)各地情況，《云南省財(cái)政廳關(guān)于推進(jìn)購(gòu)服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施意見》正在逐步向全省推開。
推進(jìn)結(jié)果尚待明晰。“實(shí)驗(yàn)”項(xiàng)目現(xiàn)在推進(jìn)得如何了？據(jù)了解，各地目前正處于項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果信息報(bào)送階段，后續(xù)該如何實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作，還有待“信息收集-項(xiàng)目檢驗(yàn)-方法改善-實(shí)踐探索”等一系列環(huán)節(jié)。但經(jīng)過(guò)平時(shí)的調(diào)研，也有工作人員反映了兩個(gè)困擾性問(wèn)題，即政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)同其他財(cái)政項(xiàng)目、政府采購(gòu)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)有何不同？實(shí)踐中是否需要將它們區(qū)分開來(lái)？此類問(wèn)題還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。
由于試點(diǎn)項(xiàng)目樣本量有限，同時(shí)各地尚在匯總信息階段，記者還不能更加具體地總結(jié)各地政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作。未來(lái)，記者將根據(jù)各地的實(shí)踐情況，在立足本次制度文件梳理的基礎(chǔ)上，持續(xù)跟蹤相關(guān)工作的開展情況。