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  江蘇省淮安市洪澤區(qū)三農(nóng)辦/　徐克勤

解決好“三農(nóng)問題”是全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，如何解決好三農(nóng)問題，黨的十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要舉措是農(nóng)村審計(jì)工作的開展，而農(nóng)村審計(jì)工作當(dāng)前面臨的問題主要是負(fù)責(zé)審計(jì)的部門多、手續(xù)多、審計(jì)時(shí)間長等。在這種形勢下農(nóng)村審計(jì)工作必須加強(qiáng)，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，創(chuàng)新農(nóng)村治理管理模式和研究農(nóng)村治理存在的問題，配合好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

一、鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部審計(jì)需求

農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中起到?jīng)Q定性作用的環(huán)節(jié)是內(nèi)部審計(jì)，它的存在可以平衡各方權(quán)力。內(nèi)部審計(jì)制度的建立旨在監(jiān)督受委托責(zé)任有序的進(jìn)行，目前我國農(nóng)村代理關(guān)系出現(xiàn)多種形式，如：村民、村集體、村民委員會(huì)等主體的委托關(guān)系。村民只保留審計(jì)監(jiān)督的權(quán)利，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理權(quán)卻掌握在村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)手中。這種模式存在的弊端就是權(quán)力的失衡，同時(shí)在這種機(jī)制運(yùn)行的過程中會(huì)出現(xiàn)兩方面問題：一方面，村民在與集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生利益沖突的可能性會(huì)被放大，而且村民的談判監(jiān)督的能力相對較弱；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的決策權(quán)在村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織中，由于監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮的作用有限，代理人處理相關(guān)問題時(shí)會(huì)在一定程度上損害到村民的利益。出于對上述兩種可能會(huì)出現(xiàn)的問題的考慮，在農(nóng)村治理過程中建立完善的內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，有效解決徇私舞弊和代理人和受代理人信息不對稱的問題，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，內(nèi)部審計(jì)被引入到農(nóng)村治理工作中已經(jīng)成為了必然趨勢。

二、鄉(xiāng)村治理中內(nèi)部審計(jì)模式的構(gòu)建

在各個(gè)行政村設(shè)立專職內(nèi)部審計(jì)員的崗位，審計(jì)員負(fù)責(zé)對于鄉(xiāng)村日常管理的工作進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)，設(shè)立該崗位的主要優(yōu)點(diǎn)有以下幾方面：第一，審計(jì)人員的工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)村，對駐扎村的情況十分了解，在工作過程中能夠精準(zhǔn)審計(jì)。第二，審計(jì)員專業(yè)素養(yǎng)較高，對于日常審計(jì)工作有明確分工；第三，審計(jì)員可以根據(jù)鄉(xiāng)村治理實(shí)際運(yùn)行情況因地制宜地開展審計(jì)工作。具體如下：

首先，在農(nóng)村治理的上層建筑上，樹立領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性和獨(dú)立性。農(nóng)村審計(jì)人員不納入到村委會(huì)管理，由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)必須在每個(gè)行政村都要成立，職責(zé)主要是負(fù)責(zé)村民集體經(jīng)濟(jì)資源的合理使用以及保證村務(wù)能夠公開透明。另一方面，鄉(xiāng)村監(jiān)督委員會(huì)委員是村民通過選舉產(chǎn)生，他們能夠代表村民的意愿。此外，村級審計(jì)員的工作不會(huì)受到村內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子的影響，審計(jì)人員的工作的獨(dú)立不會(huì)因?yàn)橥饨缫蛩氐挠绊懚鴮?dǎo)致受阻；監(jiān)督委員會(huì)將審計(jì)權(quán)全部賦予給本村的駐村審計(jì)員保證了審計(jì)結(jié)果更加具有說服力。

其次，在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置上，確保專職審計(jì)員的人員數(shù)量同審計(jì)工作相適應(yīng)，建立完善的用人制度和正規(guī)的選拔程序，在這個(gè)過程中要保證公開公正。審計(jì)人員要具備審計(jì)工作所需要的能力例如：具備初級的財(cái)務(wù)管理知識和較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，在這個(gè)前提下，由村級監(jiān)督委員會(huì)推舉候選人，村民根據(jù)個(gè)人意愿進(jìn)行投票選舉產(chǎn)生。同時(shí)，審計(jì)人員的多少要根據(jù)本村在冊人口相對應(yīng)，避免出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象。

最后，在審計(jì)機(jī)制實(shí)際運(yùn)行過程中，為保證審計(jì)工作發(fā)揮作用，完善科學(xué)的制度要為審計(jì)工作保駕護(hù)航。管理運(yùn)行的三個(gè)部分重要，包括資源、任務(wù)、成果三方面管理。任務(wù)管理機(jī)制的建立其宗旨是駐村審計(jì)人員在進(jìn)行工作之初要考慮到是否符合農(nóng)村治理的實(shí)際意愿，遵循成本最小化原則，合理安排審計(jì)時(shí)間、審計(jì)工作效率和審計(jì)進(jìn)度：一是審計(jì)人員有權(quán)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，集中解決村民普遍關(guān)注的問題，這項(xiàng)工作由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)委托審計(jì)員進(jìn)行；二是審計(jì)事項(xiàng)無法由內(nèi)部審計(jì)員完成，可以引入外部審計(jì)，通過內(nèi)外審計(jì)結(jié)合的方法來完成。合理的資源管理機(jī)制是指靈活調(diào)配內(nèi)部審計(jì)的相關(guān)資源，提高審計(jì)工作的工作效率。當(dāng)前我國農(nóng)村的內(nèi)部審計(jì)難以開展的主要難題有人員不足，經(jīng)費(fèi)不到位等。因此，只有整合現(xiàn)有的資源和提高資源利用率才能保證審計(jì)工作能夠順利進(jìn)行。健全的成果管理機(jī)制是指具備有效的審計(jì)報(bào)告制度和迅速的信息反饋制度，審計(jì)人員及時(shí)、全面的向村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行匯報(bào)，此外，駐村審計(jì)員直接受村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)管理，自覺接受村民的監(jiān)督和檢查，保證委員會(huì)工作一直在陽光下進(jìn)行。

三、鄉(xiāng)村治理框架下農(nóng)村審計(jì)創(chuàng)新研究

1.深化審計(jì)內(nèi)容，拓寬審計(jì)范圍。

內(nèi)部審計(jì)工作的范疇要進(jìn)一步擴(kuò)大，深化審計(jì)工作制度改革。主要事項(xiàng)包括：政策貫徹落實(shí)情況，即從中央到地方的各級政府下達(dá)的政策實(shí)施情況，是否存在政策貫徹落實(shí)方面不落地的情況。經(jīng)濟(jì)決策方面即相關(guān)的決策制度是否有所完善，執(zhí)行“四議兩公開”制度是否嚴(yán)格，村務(wù)是否經(jīng)過村民討論和集體決策。財(cái)務(wù)收支情況；集體資產(chǎn)是否避免被侵占和虛報(bào)等情況。債權(quán)債務(wù)情況是否公開透明。專項(xiàng)資金管理使用情況，各項(xiàng)福利資金使用是否符合國家規(guī)定等，是否存在違規(guī)截留、挪用、擠占等問題，集體建設(shè)用地、耕地、“四荒地”等土地資源的使用和租賃情況是否附有相關(guān)合同；各類補(bǔ)償款的管理和發(fā)放是否透明。工程建設(shè)方面，項(xiàng)目招標(biāo)有無暗箱操作和徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。

2.創(chuàng)新審計(jì)方法，提升審計(jì)質(zhì)量。

審計(jì)最重要的方面就是質(zhì)量。創(chuàng)新審計(jì)方法和提升質(zhì)量是搞好村級審計(jì)工作的必要條件。一是明確審計(jì)責(zé)任。審計(jì)工作由當(dāng)?shù)乜h政府或者鄉(xiāng)政府的相關(guān)部門進(jìn)行實(shí)施，由黨委和政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和指揮，組織部發(fā)揮帶頭作用，財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局、審計(jì)局等相關(guān)單位充分發(fā)揮本單位的主體作用。二是規(guī)范審計(jì)程序。審計(jì)組做好規(guī)劃工作例如：開展工作前的準(zhǔn)備工作、選擇合適的審計(jì)方式、確定審計(jì)時(shí)間等；召開審計(jì)組成員、村民代表、村兩委的審計(jì)進(jìn)度會(huì)，介紹和說明審計(jì)工作的相關(guān)事宜；按照審計(jì)的程序向村民進(jìn)行公開，包括：審計(jì)的目的、事項(xiàng)、流程等，還有設(shè)立監(jiān)督電話熱線。三是相關(guān)工作人要進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)地審計(jì)，采取多種詢問方式和重新調(diào)閱相關(guān)資料等方法，根據(jù)相關(guān)的程序向上級部門匯報(bào)，匯報(bào)的內(nèi)容具備以下幾個(gè)條件：審計(jì)員匯報(bào)材料要保證充分和真實(shí)；審計(jì)實(shí)施的過程和查證結(jié)果要進(jìn)行仔細(xì)記錄。四是審計(jì)員要堅(jiān)守職業(yè)道德。審計(jì)人員在審計(jì)過程中嚴(yán)守底線、公平公正、保證審計(jì)工作不外泄信息、對自己嚴(yán)格要求。五是評價(jià)有據(jù)可查。以審計(jì)確定的結(jié)果原則，按照國家法律法規(guī)做出客觀評價(jià)，不受外界因素的影響，嚴(yán)格行使本職工作的職責(zé)，不越權(quán)，不對沒有充分證據(jù)的結(jié)論做出評價(jià)。六是把控審計(jì)質(zhì)量。保證審計(jì)進(jìn)程的高標(biāo)準(zhǔn)，制定審計(jì)工作相關(guān)的操作規(guī)程、實(shí)施計(jì)劃、報(bào)告的等文本的模板和規(guī)范。進(jìn)行精準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)分析，對主要數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，這些數(shù)據(jù)包括住房公積金、貧困戶建檔立卡、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、各種稅收征管、單位車輛等，從這些數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)問題，實(shí)施跟蹤審計(jì)，審計(jì)組領(lǐng)導(dǎo)對審計(jì)工作進(jìn)行負(fù)責(zé)，審計(jì)組組長對審計(jì)工作的質(zhì)量進(jìn)行檢查，負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場進(jìn)行指導(dǎo)工作。關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)要引起相關(guān)人員的重視，建立完善的工作流程符合自動(dòng)運(yùn)作、控制節(jié)點(diǎn)，程序不可逆原則，在一些關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)例如：項(xiàng)目審理、審計(jì)報(bào)批、現(xiàn)場審計(jì)、實(shí)施方案寶貝，主要負(fù)責(zé)人員從上到下一層一層地進(jìn)行把關(guān)監(jiān)督，整個(gè)審計(jì)工作要做到從頭到尾都在工作人員的視野下進(jìn)行，確保整改工作到位。

3.強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，促進(jìn)審計(jì)整改。

審計(jì)存在的價(jià)值在于整改，一是審計(jì)結(jié)果要發(fā)揮作用。及時(shí)與有關(guān)部門進(jìn)行信息交流，在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的線索及時(shí)移交給主管部門。做到一經(jīng)發(fā)現(xiàn)及時(shí)匯報(bào)給黨委和政府，同時(shí)通告給主要的管理單位例如：財(cái)政、組織、農(nóng)業(yè)等，輔助政府及相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管，讓村級管理工作在正常的軌道運(yùn)行。二是加大處罰力度。依法處理被審計(jì)的個(gè)人和班子。對財(cái)務(wù)管理混亂、內(nèi)部管控搞形式主義、群眾反映問題多的行政村，基層政府要及時(shí)進(jìn)行整頓，觸類旁通，加強(qiáng)引導(dǎo)作用，做好換屆選舉工作。對存在貪污受賄和正在接受組織審查的候選人取消其候選人身份，假借招待或者出公差的理由進(jìn)行高消費(fèi)的村委成員進(jìn)行批評教育，造成的經(jīng)濟(jì)損失全部由相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)。村兩委成員在工作中利用職務(wù)之便為自己牟利，通過非法手段占有集體資產(chǎn)的人員進(jìn)行嚴(yán)懲并且要求涉事人員補(bǔ)償村集體的經(jīng)濟(jì)損失，涉案數(shù)額較大的，將案件交給司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，并且追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。三是促整改抓落實(shí)，建立整改主體責(zé)任制度，村兩委班子成員作為整改工作的主體要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，各級主管部門進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和審查，定期參加整改工作會(huì)議，促進(jìn)整改工作高效進(jìn)行。各級政府將年度整改情況和審計(jì)結(jié)果作為下級政府的年度工作考核的依據(jù)。上級部門下達(dá)整改指令，村兩委整改不到位、搞形式主義，不從根本上進(jìn)行整改的，上級主管部門對相關(guān)整改責(zé)任人進(jìn)行談話，積極促進(jìn)整改工作的進(jìn)行，多次談話無效的，要對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。四是堅(jiān)持標(biāo)本兼治，審計(jì)工作中查出村兩委班子管理上出現(xiàn)的問題，上級主管部門及時(shí)召開會(huì)議，建立處理問題的相關(guān)制度并且嚴(yán)格執(zhí)行。五是實(shí)行公告制度，制度的貫徹落實(shí)必須在公開的環(huán)境下進(jìn)行，按照制定的制度，上級主管部門在所轄范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)，運(yùn)用各種宣傳手段向社會(huì)和群眾公開審計(jì)結(jié)果和整改進(jìn)度情況。

四、結(jié)束語

農(nóng)村建設(shè)改革不斷深入，鄉(xiāng)村治理的標(biāo)準(zhǔn)在不斷的提高，審計(jì)工作愈加重要。在鄉(xiāng)村治理過程中，充分發(fā)揮審計(jì)支撐作用，保證治理工作高標(biāo)準(zhǔn)完成。但是農(nóng)村治理現(xiàn)實(shí)的情況是，審計(jì)工作沒有完全參與到農(nóng)村治理中來。主要表現(xiàn)為：審計(jì)制度不夠完善或者個(gè)別行政村根本沒有建立審計(jì)制度，外部審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮的作用也十分有限，權(quán)威性不足，模式不統(tǒng)一等等；審計(jì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要作用，但是在農(nóng)村領(lǐng)域確實(shí)難以發(fā)揮作用，供給明顯不足。解決農(nóng)村治理的問題就是要在審計(jì)上下功夫，這樣才能扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。