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10月1日起，修訂后的《中華人民共和 國預算法實施條例》（下稱《條例》）施行。 自修改后的預算法施行以來，我國 相繼推出一系列深化財政改革和規(guī)范預 算管理的新制度新機制。 其中，基于權責發(fā)生制的綜合財務 報告制度改革工作穩(wěn)步推進，政府會計 準則制度不斷完善，都為《條例》的修訂 提供寶貴的實踐經驗。同時，《條例》的 修訂也為下一步的財會工作提出更高的 使命要求。
提升預算透明度 保證預算質量
改革后的政府會計體系采用“雙基 礎”“雙分錄”“雙報告”、預算會計和財務 會計并行的會計體系。即在會計核算基 礎方面，財務會計采用權責發(fā)生制，預算 會計采用收付實現制；在會計核算模式 上，對納入部門預算管理的收支業(yè)務，需 要同時核算并“平行記賬”；在年度報告 方面，分別編制決算報告和財務報告。 “在財會制度改革上所積累的這些
經驗，對推動《條例》的修訂和落實起到 關鍵的奠基作用。”武漢晴川學院特聘教 授趙團結在向《中國會計報》記者分析時 表示，一系列政府會計準則的發(fā)布為預 算的執(zhí)行和分析提供良好的基礎，促進 行政單位各級人員尤其是財會人員轉變 理念，通過資產清查對核實單位資產情 況、規(guī)范單位會計核算等起到積極作用。 財務管理有賴于高質量的會計信 息，而會計信息質量則主要取決于會計 核算的質量。財政部自2015年10月發(fā) 布《政府會計準則——基本準則》后，陸 續(xù)發(fā)布一系列政府會計具體準則制度以
及相關解釋文件，極大地提高會計核算 的質量。在《條例》中，隨處都可以看到 它的身影。 “內控和會計核算是政府會計準則 制度的兩大核心，一個是保證合規(guī)，一個 是保證有序，包括績效評價，也是政府會 計準則制度的重要內容。所以，政府會 計準則制度為預算法實施條例中的預算 執(zhí)行提供一攬子解決方案。”東北財經大 學會計學院審計系副教授唐大鵬認為， 完善的政府會計準則制度為預算執(zhí)行監(jiān) 控提供準確的數據支持。
基于權責發(fā)生制的政府綜合財務報 告制度改變此前以收付實現制會計核算 為基礎的政府財務報告制度，分別建立 政府部門財務報告和政府綜合財務報告 體系。 “決算報表相當于一個企業(yè)報表當中 的現金流量表，政府綜合財報作為決算報 告體系的重要組成部分，如果只有收付實 現制，而沒有權責發(fā)生制，到底形成多少 資產、債務，全收付實現制的以資金為導 向的決算報表相對來說就不是那么全 面。”唐大鵬表示，權責發(fā)生制下的政府綜 合財務報告所體現的科學邏輯以及勾稽 關系的制衡，保證數據的真實可靠，協同 今年3月份財政部發(fā)布的項目支出績效 評價管理辦法，共同支撐《條例》第五章決 算部分中具體的落地方案。 趙團結認為： “政府財務報告編制辦 法有利于提升預算的透明度。同時，預算 績效管理的實施為《條例》落地提供有效 保證。 ”
加強業(yè)財融合 提出財會監(jiān)督新使命
“預算法實施條例的出臺，實際上就 是為財會工作提出監(jiān)督的新使命。修訂 的《條例》中提到內控與會計核算的次數 與之前相比明顯增多，這表示更加明確要 提高預算管理的質量。而提高預算管理 質量的關鍵就要建立健全財會工作中的 管理會計和財務會計內容。”唐大鵬認為， 這也就相當于把財會監(jiān)督變成整個預算 法實施過程中新的監(jiān)督要求。 《條例》在賦予財會工作新的監(jiān)督使 命的同時，也對財會工作者的自身素質提出更高的要求。 趙團結認為，首先，財會工作者要開 拓視野，具備全局思維。《條例》的修訂體 現深化財稅體制改革和建立現代國家治 理體系的決心。財會人員需要站在國家 治理的高度，才能更加深刻地理解預算編 制、執(zhí)行、核算、決算和報告的相關要求。 這對于財會人員既是挑戰(zhàn)也是提升其整 體素質的一個契機。 其次，由于政府會計系列準則執(zhí)行時 間較短，財會人員需要進一步理解和學 習，同時針對新的業(yè)務研究相應的解決辦 法，如近幾年出現的PPP業(yè)務的會計處理 及披露等。 唐大鵬也表示，《條例》對加強業(yè)財融 合提出更高要求，有利于把財會工作跟國 家的相關經濟政策，項目預算編制、執(zhí)行 的全過程緊密結合，讓國家監(jiān)督體系里的 內控、審計工作有的放矢、有據可查。 因此，財會人員除了具備扎實的專業(yè) 知識和技能外，還需要具備綜合的業(yè)務能 力，積極參與績效管理制度和相關流程的 設計、報告和評價，借鑒企業(yè)內控和風險 管理的理念做好風險防范。
配套制度及時更新 貫徹執(zhí)行因地制宜
“《條例》作為預算法的具體操作性規(guī) 范文件，是財政部門開展預算管理工作的 基礎。各級財政部門要自覺地與本級相 關制度規(guī)范做好銜接，將《條例》中的規(guī)定 要求切實地融入本級單位的規(guī)章制度中， 才能讓《條例》更好地落地。”唐大鵬強調， 在執(zhí)行的過程中要因地制宜，根據單位、 地區(qū)的管理規(guī)范程度、法制建設程度，以
及經濟發(fā)展水平綜合考慮；避免出現執(zhí)行 機械化，為了預算而預算，要跳出財政的 小視野，與政府工作報告的任務、其他政 府職能部門的實際工作緊密結合。 趙團結認為，還應該加強財政部門系 統(tǒng)內的培訓學習，通過多媒體宣傳推廣先 進經驗，加快普及。引導各級財政部門建 立本地化的專家咨詢團隊，引入地方高校 和科研機構及財政系統(tǒng)內專家參與，及時 答疑解惑。 同時，推動配套制度及時更新。財政 部門除了及時修訂和清理本單位與《條 例》不一致的相關制度外，還需要加強內 控體系建設，從內部管理的角度和《條例》 的要求互相匹配，及時更新財務報告編制 的具體辦法和詳細要求。 由于現行《行政單位財務規(guī)則》要求 編制的財務報告僅包括財務報表和財務 情況說明書，仍以財務數據為中心，對 財務數據背后的經濟業(yè)務及相關問題 的關注不夠。趙團結建議，在政府財務 報告中增加相應的非財務信息，尤其是 社會責任和環(huán)境保護的履行情況等。 在企業(yè)界，綜合財務報告的編制已成為 一種趨勢，政府財務報告適時引入綜合 財務報告的理念也是一種創(chuàng)新，尤其需 要國家在頂層制度設計方面提倡和鼓 勵地方政府結合當地實際情況編制好綜 合財務報告。 隨著大數據、人工智能、云計算和物 聯網的快速發(fā)展，財政部門要加強指導， 需要結合各單位特點發(fā)展會計信息化，整 合系統(tǒng)內的各類信息。借助信息化發(fā)展， 讓《條例》更好地指導預算工作，推動財政 體制機制改革，促進國家治理水平的持續(xù) 提升。
